رای شماره 2445 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر ابطال ماده (11) آیین‌نامه اجرایی بند «الف» تبصره (19) ماده واحده قانون بودجه سال 1401 کل کشور (موضوع تصویب نامه شماره 15492/ت59748ه مورخ 1401/02/04

شماره0101074 - 3/11/1401 بسمه تعالی جناب آقای اکبرپور رئیس هیات‌مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 140109970905812445 مورخ 1401/9/29 با موضوع: «ماده 11 آیین‌نامه اجرایی بند (الف) تبصره 19 قانون بودجه سال 1401 کل کشور مصوب 1401/1/24 هیات وزیران در خصوص جابجایی نیروهای مازاد در دستگاه‌هایی اجرایی تابع، از تاریخ تصویب ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یدالله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: 1401/9/29 شماره دادنامه: 2445 شماره پرونده: 0101074 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای سجاد کریمی پاشاکی موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 11 آیین‌نامه اجرایی بند (الف) تبصره 19 بودجه سال 1401 مصوب 1401/1/24 (ابلاغی به شماره 59748/15492 1401/2/4) گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ماده 11 آیین‌نامه اجرایی بند (الف) تبصره 19 بودجه سال 1401 مصوب 1401/1/24 (ابلاغی به شماره 59748/15492 1401/2/4) را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که: "به استحضار می‌رساند طرف شکایت برخلاف قانون و رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری جواز بر امکان جابه جایی نیروی قراردادی را طی ماده 11 آیین‌نامه ابلاغی شماره 15492/ت59748ه 1401/2/4 مشابه مستخدمین رسمی و پیمانی تجویز نمود. لذا این ماده علاوه بر تعریف مغایر قوانین و اقتضاء از نیروی مازاد تا حدی که در برگیرنده امکان جابه جایی نیروی قراردادی موضوع تبصره ذیل ماده 32 قانون مدیریت میان دستگاه‌های اجرایی است به شرح ذیل خلاف قانون و وضع آن خارج از حدود اختیارات و تکالیف قانونی است. 1 در بند (الف) تبصره 19 بودجه 1401 آمده است: الف به منظور ارتقای بهره وری خدمات عمومی: شفاف‌سازی، مسئولیت‌پذیری و پاسخ‌گویی دستگاه‌های اجرایی، سازمان برنامه و بودجه کشور موظف است تا پانزده اردیبهشت ماه نسبت به تنظیم موافقت‌نامه با دستگاه‌های اصلی متضمن برنامه‌ها، اهداف کمی، سنجه و شاخص‌های ارزیابی عملکرد اقدام نماید. تخصیص اعتبارات با رعایت ماده 30 قانون برنامه و بودجه بر اساس میزان تحقق اهداف هر یک از برنامه‌ها با رعایت قوانین و مقررات و متناسب با میزان منابع وصولی دستگاه اجرایی تعیین می‌گردد. آیین‌نامه اجرایی این بند شامل چهارچوب تفاهم‌نامه، نوع و نحوه ارتباط با دستگاه تابعه، نحوه گزارش‌گیری از برنامه‌ها، نحوه به کارگیری نیروی مازاد و میزان جابه جایی در اعتبارات به منظور تحقق برنامه‌ها با پیشنهاد سازمان برنامه و بودجه کشور به تصویب هیات وزیران می‌رسد... با این حال اما مقنن در حکم بند (ج) تبصره 20 بودجه نیز چنین بیان داشته است: ج به منظور بالا بردن بهره وری نیروی انسانی و جلوگیری از افزایش اندازه دولت، سازمان اداری و استخدامی کشور مجاز است با رعایت قوانین و مقررات و قراردادهای معتبر و تعهدات نیروهای رسمی، ثابت و پیمانی مازاد دستگاه‌های اجرایی را به صورت بین دستگاهی، درون استانی و بین استانی جایابی و منتقل کند، از این رو دستگاه‌های اجرایی مشمول ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری موظفند فهرست اسامی نیروهای مازاد خود را در سامانه‌ای که سازمان اداری و استخدامی به این منظور ایجاد می‌کند. ثبت کنند. لذا طرف شکایت خلاف مدلول و منطوق بند (ج) تبصره 20 بودجه سال 1401 دستگاه‌های اجرایی را مجاز دانسته تا حداکثر ده درصد از کارکنان خود و مازاد بر آن را به پیشنهاد دستگاه تابعه و موافقت سازمان اداری و استخدامی که نسبت به انجام ماموریت‌های محوله پس از تایید بالاترین مقام دستگاه اصلی، مازاد تشخیص داده می‌شود با رضایت مستخدم، به دستگاه‌های اجرایی دیگر منتقل کنند و در صورت عدم رضایت نسبت به بازنشستگی و بازخرید نیروی رسمی و پیمانی و فسخ قرارداد با نیروی قراردادی اقدام کنند. این در حالی است که قید عبارت: «نسبت به انجام ماموریت‌های محوله پس از تایید بالاترین مقام دستگاه اصلی مازاد تشخیص داده می‌شود»، تعریف نیروی مازاد محسوب نمی‌شود. زیرا وضعیت مازاد بودن ملازمه‌ای با انجام ماموریت‌های محوله نداردو همچنین وضعیت مازاد به نوعی حالت مستخدم آماده به خدمت در شرایطی گفته می‌شود که امکان تخصیص پست متناسب به وی در دستگاه اجرایی متبوعش وجود ندارد (که بنا به دلایل مختلف از جمله اصلاح ساختار اداری ممکن است به وجود آید) از این رو تشخیص بالاترین مقام دستگاه اجرایی آن هم به نسبت ماموریت‌های محوله نمی‌تواند ملاک مازاد بودن کارمند قرار گیرد زیرا همان‌طور که بیان شد مازاد بودن کارمند، منوط به فقدان پست سازمانی قابل تصدی برای وی است. در نتیجه به نظر می‌رسد این مقرره سیاست مدیریتی یا تنبیهی از طریق مازاد دانستن کارمندان به تشخیص بالاترین مقام دستگاه اجرایی و نیز انتقال آن‌ها به دستگاه اجرایی دیگر و یا بازخرید کردن اجباری ایشان به کیفیت مطروحه باشد. لازم به ذکر است که در بند (ج) تبصره 20 بودجه 1401 اولا: مخاطب، مستخدمین رسمی و پیمانی هستند و نه نیروی قراردادی و ثانیا: امر مازاد به کیفیت معنونه و کمیت حداکثر ده درصد و مازاد بر آن که می‌تواند 100 درصد نیروها را هم بنا به تشخیص بالاترین مقام دستگاه اجرایی در بر بگیرد، معطوف به تشخیص بالاترین مقام دستگاه قرار نگرفته است بلکه مازاد بودن امری اقتضایی محسوب می‌گردد. 2 همان‌طور که طی فراز پایانی ماده 11 آیین‌نامه موضوع شکایت مشخص است، علاوه بر مستخدمین رسمی و پیمانی، نیروی قراردادی موضوع تبصره ذیل ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری نیز از شمول نیروی مازاد و مقررات این ماده در جابه جایی و انتقال قرار گرفته است این در حالی است که حسب تبصره ذیل ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری، نیروی قراردادی حسب ضرورت و نیاز و در سقف ده درصد از پست‌های سازمانی جذب می‌شوند و حسب دادنامه شماره 3107 1400/11/23 هیات عمومی دیوان عدالت اداری اولا: به کارگیری اشخاص مازاد بر ده درصد پست سازمانی مصوب مغایر قانون بوده و قرارداد این اشخاص دارای اعتبار نیست و مآلا امکان جابه جایی اشخاص مذکور در دستگاه‌های اجرایی وجود ندارد. ثانیا: در صورتی که جابه جایی نیروهای فوق‌الذکر از طریق فسخ قرارداد قبلی و انعقاد قرارداد جدید باشد، رعایت اصل برابری فرصت‌ها و شرایط مندرج در ماده 44 قانون مدیریت خدمات کشوری الزامی است. از این رو مازاد دانستن نیروی قراردادی و امکان انتقال آن در دستگاه‌های اجرایی موضوع فراز پایانی ماده 11 آیین‌نامه معترض‌عنه مخالف تبصره ذیل ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری و نیز بند (الف) تبصره 19 و بند (ج) تبصره 20 قانون بودجه سال 1401 و رای هیات عمومی اخیرالذکر می‌باشد. با عنایت به موارد مطروح و مغایرت‌های معنونه ابطال ماده 11 آیین‌نامه معترض‌عنه را تا حدی که به تشخیص مازاد بودن مستخدمین توسط بالاترین مقام دستگاه اجرایی موکول و نیز دربرگیرنده امکان انتقال نیروی قراردادی بین دستگاه‌های اجرایی باشد را از محضر قضات شریف هیات عمومی دیوان عدالت اداری استدعا دارد." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: "هیات وزیران در جلسه 1401/1/24 به پیشنهاد شماره 16238 1401/1/20 سازمان برنامه و بودجه کشور و به استناد اصل 138 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، آیین‌نامه اجرایی بند یاد شده را به شرح زیر تصویب کرد: آیین‌نامه اجرایی بند (الف) تبصره 19 ماده واحده قانون بودجه سال 1401 کل کشور ماده11 در اجرای حکم بند 16 سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و بند (الف) ماده 28 قانون برنامه ششم توسعه، دستگاه‌های اجرایی تابع می‌توانند حداکثر تا ده درصد از کارکنان خود و مازاد بر آن را به پیشنهاد دستگاه تابع و موافقت سازمان اداری و استخدامی کشور که نسبت به انجام ماموریت‌های محوله پس از تایید بالاترین مقام دستگاه اصلی مازاد تشخیص داده می‌شوند وفق قوانین و مقررات مربوط (جابه جایی به واحد دیگری در همان دستگاه، جابه جایی به دستگاه اجرایی دیگری در همان شهر یا شهرستان و جابه جایی به سایر شهرها و شهرستان‌های دیگر در همان دستگاه اجرایی و یا سایر دستگاه‌های اجرایی با رضایت مستخدم و موافقت سازمان اداری و استخدامی کشور) اقدام نمایند. در صورت عدم موافقت مستخدم، وفق مقررات مربوط، در خصوص نیروهای رسمی و پیمانی نسبت به بازنشستگی یا بازخریدی و در مورد نیروهای قراردادی نسبت به فسخ قرارداد آن‌ها اقدام شود. شیوه نامه اجرایی این ماده توسط سازمان و سازمان اداری و استخدامی کشور تهیه و ابلاغ می‌شود." در پاسخ به شکایت مذکور، معاون حقوقی رئیس جمهور به موجب لایحه شماره 48576/155073 1401/8/25 توضیح داده است که: "در بند (الف) تبصره 19 قانون بودجه سال 1401 کل کشور به صلاحیت هیات وزیران مبنی بر تعیین «نحوه به کارگیری نیروهای مازاد» علی‌الاطلاق و شامل از جمله نیروی انسانی موضوع تبصره ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری و همچنین اعم از صرفا «جایابی و انتقال» موضوع بند (ج) تبصره 30 قانون بودجه سال 1401 اشاره شده و لذا جمع بین این دو حکم و ایراد به ماده 11 آیین‌نامه معترض‌عنه بلاوجه است، اما این نکته راهم نباید از نظر دور داشت که دستگا ههای اجرایی باید اساسا از نیروهای رسمی و پیمانی که طبق ماده 45 قانون مدیریت به استخدام در دستگاه‌ها در می‌آیند برای انجام وظایف و مسئولیت‌های محوله استفاده نمایند و به کارگیری نیروی انسانی در قالب تبصره ماده 32 قانون مدیریت، استثناء بر شیوه‌های استخدام است، لذا اگر در جهت اجرای بند (الف) ماده 28 قانون برنامه ششم توسعه و کاهش حجم، اندازه و ساختار دولت، دستگاه اجرایی ناگزیر از آن باشد که نیروهای رسمی و پیمانی مازاد خود را به سایر دستگاه‌ها یا واحدهای همان دستگاه انتقال دهد، چه بسا نیروهای قراردادی موضوع تبصره ماده 32 که پیش از این در سایر دستگاه‌ها یا واحدهای همان دستگاه مشغول به کار بوه‌اند، نیروی مازاد به شمار خواهند آمد که ادامه همکاری با آن‌ها دیگر موضوعیتی ندارد. لذا بر اساس صلاحیت مطلق مقرر در بند (الف) تبصره 19 قانون بودجه دولت را در خصوص وضعیت انتقال بین دستگاهی یا جایابی نیروهای مازاد موضوع تبصره ماده 32 قانون مدیریت به وضع ماده 11 آیین‌نامه اجرایی مورد شکایت مبادرت نموده است و ایراد شاکی به آن وارد نیست. علاوه بر اینکه فسخ قرارداد از اختیارات اداره است و اعمال این صلاحیت مقید به موازین قانونی و مفاد قرارداد بوده و در متن نیز به همین امر و رعایت مقررات مربوطه تاکید شده است. برخلاف ادعای شاکی در ماده 11 آیین‌نامه اجرایی معترض‌عنه سقف مشخصی برای جابه جایی کارکنان در این ماده (ده درصد) مشخص شده و همچنین با قید عبارت «وفق قوانین و مقررات مربوط» در ماده مذکور بر رعایت حاکمیت قانون در جابه جایی کارکنان تاکید شده و از این رو بیان اشکال مختلف جابه جایی در این ماده بدان معنا نیست که کارکنان موضوع تبصره ماده 32 قانون مدیریت مشمول تمامی اشکال مذکور می‌شوند و بلکه شمول این اشکال جابه جایی نسبت به این دسته از کارکنان «وفق قوانین و مقررات مربوط» خواهد بود و لذا جابه جایی آن‌ها با رعایت شرایط مقرر در تبصره ماده 32 قانون مدیریت انجام خواهد شد. بنا به مراتب فوق، ضمن درخواست اتخاذ تصمیم شایسته دایر بر رد شکایت مطروحه، خواهشمند است در هنگام طرح موضوع در هیات عمومی دیوان یا هیات تخصصی ذی ربط از نماینده این معاونت جهت ارائه توضیحات لازم دعوت به عمل آید." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1401/9/29 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی اولا بر اساس قسمت اخیر بند (الف) تبصره 19 قانون بودجه سال 1401 کل کشور مصوب 1400/12/25 مقرر شده است که: «آیین‌نامه اجرایی این بند شامل چهارچوب تفاهم‌نامه، نوع و نحوه ارتباط با دستگاه تابعه، نحوه گزارش‌گیری از برنامه‌ها، نحوه بکارگیری نیروی مازاد و میزان جابجایی در اعتبارات به منظور تحقّق برنامه‌ها با پیشنهاد سازمان برنامه و بودجه کشور به تصویب هیات وزیران می‌رسد» و بر همین اساس قانون بودجه سال 1401 کل کشور حدود اختیار هیات وزیران در تنظیم آیین‌نامه اجرایی در مورد نیروی مازاد را صرفا در حد نحوه بکارگیری نیروی مازاد اعلام کرده و با توجه به اینکه در مقرره مورد شکایت به موضوع جابجایی نیروهای مازاد پرداخته شده، لذا مقرره مذکور خارج از حدود اختیار است و با لحاظ اینکه در بند (ج) تبصره 20 قانون بودجه سال 1401 کل کشور احکام مربوط به نیروهای مازاد بیان شده است، استناد به اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی نیز نافی خارج از اختیار بودن وضع مقرره مزبور نیست. ثانیا برمبنای تبصره ماده 31 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386 دستگاههای اجرایی می‌توانند در شرایط خاص مقرر در این تبصره، به جذب نیروی قراردادی اقدام کنند و بکارگیری افراد مازاد بر ده درصد پستهای سازمانی مصوب مغایر با قانون بوده و قرارداد این افراد نیز دارای اعتبار نیست و امکان جابجایی آن‌ها در دستگاههای اجرایی هم وجود ندارد. ثالثا در صورتی که جابجایی نیروهای فوق‌الذکر از طریق فسخ قرارداد قبلی و انعقاد قرارداد جدید باشد، رعایت اصل برابری فرصتها و شرایط مندرج در ماده 44 قانون مدیریت خدمات کشوری الزامی است که در مقرره مورد شکایت این شرایط پیش‌بینی نشده است. بنا به مراتب فوق، ماده 11 آیین‌نامه اجرایی بند (الف) تبصره 19 قانون بودجه سال 1401 کل کشور مصوب 1401/1/24 هیات وزیران به دلایل مذکور خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری حکمتعلی مظفری