رای شماره 1678849 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال بند 5 ماده 1 آیین‌نامه اجرایی بند (ع) تبصره 6 ماده واحده قانون بودجه سال 1402 کل کشور به شماره 59606/ت61323ه مورخ 1402/4/7 هیئت وزیران

شماره 0300223 - 1404/7/15 بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140431390001678849 مورخ 1404/7/8 مبنی بر: بند 5 ماده 1 آیین‌نامه اجرایی بند (ع) تبصره 6 ماده واحده قانون بودجه سال 1402 کل کشور موضوع تصویب نامه شماره 61323/59606 ه مورخ 1402/4/7 هیئت وزیران که در تعریف باغ ویلاهای مجاز موجب ایجاد محدودیت و یا توسعه دایره شمول قانون شده است، از تاریخ تصویب ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیئت عمومی و هیئت‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یداله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه : 1404/7/8 شماره دادنامه : 140431390001678849 شماره پرونده : 0300223 مرجع رسیدگی : هیئت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی : سازمان بازرسی کل کشور طرف شکایت : نهاد ریاست جمهوری موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 5 ماده 1 آیین‌نامه اجرایی بند (ع) تبصره 6 ماده واحده قانون بودجه سال 1402 کل کشور به شماره 59606/ت61323ه مورخ 1402/4/7 هیئت وزیران گردش کار: معاون حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 481380 مورخ 1402/12/22 اعلام کرده است که: "بند (5) ماده (1) تصویبنامه شماره 59606/ت61323ه مورخ 1402/04/07 در خصوص تعریف باغ ویلاهای مجاز از حیث انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه آن به شرح زیر جهت استحضار و صدور دستور شایسته اعلام می‌شود: 1 قانون‌گذار در بند (ع) تبصره (6) قانون بودجه سال 1402 کل کشور مقرّر کرده زمین‌های فاقد اعیانی دارای کاربری مسکونی، اداری و تجاری، باغ ویلاهای مجاز (با احتساب عرصه و اعیان) و خانه‌های مجلل (لوکس) که ارزش آن‌ها بیش از دویست (200/000/000/000) ریال باشد مازاد بر این مبلغ مشمول مالیات به میزان دو در هزار شوند. 2 در همین راستا هیئت وزیران طی تصویب نامه شماره 59606/ت61323ه مورخ 1402/04/07 آیین‌نامه اجرایی بند قانونی مذکور را تصویب نموده است. هیئت وزیران در بند (5) ماده (1) تصویب نامه شماره 59606/ت61323ه مورخ 1402/4/7، باغ ویلاهای مجاز را این‌گونه تعریف کرده است: (واحدهای مسکونی که خارج از محدوده شهر و روستا با مجوّز از شهرداری و دهیاری احداث شده‌اند.) این در حالی است که قانون‌گذار در بند (ع) تبصره (6) قانون بودجه سال 1402 کل کشور از عبارت (باغ ویلاهای مجاز) نام برده و این باغ ویلاها به استناد قانون اصلاح قانون حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها (مصوّب 1388/4/20 مجمع تشخیص مصلحت نظام) و بند (د) ماده (1) آیین‌نامه اجرایی ماده (1) قانون اخیرالذکر می‌توانند در داخل محدوده شهری نیز قرار داشته باشند و این که هیئت وزیران باغ ویلاهای مجاز مشمول مالیات بند(ع) تبصره (6) قانون بودجه سال 1402 کل کشور را صرفا محدود به باغ ویلاهای واقع در خارج از محدوده شهر و روستا (احداث شده با مجوّز از شهرداری و دهیاری) نموده مغایر با نظر قانون‌گذار می‌باشد. بنا به مراتب، از آنجا که بند (5) ماده (1) تصویب نامه شماره 59606/ت61323ه مورخ 1402/4/7 هیئت وزیران در مورد تعریف باغ ویلاهای مجاز مشمول مالیات بند (ع) تبصره (6) قانون بودجه سال 1402 کل کشور، بر خلاف قانون و خارج از اختیارات قانونی عمل کرده، لذا در اجرای تبصره (2) بند (د) ماده (2) قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور ابطال بند (5) ماده (1) تصویب نامه موصوف در هیئت عمومی دیوان مطرح (به صورت فوق العاده و خارج از نوبت) از تاریخ تصویب، مورد تقاضا می‌باشد." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: "وزارت امور اقتصادی و دارایی وزارت جهاد کشاورزی وزارت راه و شهرسازی وزارت صنعت، معدن و تجارت وزارت کشور وزارت دادگستری سازمان ثبت اسناد و املاک کشور هیئت وزیران در جلسه 1402/4/4 به پیشنهاد وزارت امور اقتصادی و دارایی (با همکاری وزارت جهاد کشاورزی و وزارت راه و شهرسازی) و به استناد بند (ع) تبصره 6 ماده واحده قانون بودجه سال 1402 کل کشور، آیین‌نامه اجرایی بند یاد شده را به شرح زیر تصویب کرد: آیین‌نامه اجرایی بند (ع) تبصره 6 ماده واحده قانون بودجه سال 1402 کل کشور ماده 1 در این آیین‌نامه، اصلاحات زیر در معانی مشروح مربوط به کار می‌روند: .... 5 باغ ویلاهای مجاز: واحدهای مسکونی که خارج از محدوده شهر و روستا با مجوّز از شهرداری‌ها و دهیاری‌ها احداث شده‌اند. .................................. معاون اول رئیس جمهور" در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره 82917/54762 مورخ 1403/5/30 ضمن ارسال نامه شماره 62950/91 مورخ 1403/4/9 معاون امور حقوقی و مجلس وزارت امور اقتصادی و دارایی توضیح داده است که: "1 بند (ع) تبصره (6) ماده واحده قانون بودجه سال 1402 کل کشور به موضوع وضع مالیات بر «زمین‌های فاقد اعیانی دارای کاربری مسکونی، اداری و تجاری، باغ ویلاهای مجاز (با احتساب عرصه و اعیان) و خانه‌های مجلل (لوکس) که ارزش آن‌ها بیش از دویست میلیارد باشد»، پرداخته و از این رو، در چهارچوب صلاحیت مقرّر در ذیل جزء (2) بند مزبور، هیئت وزیران در جلسه مورخ 1402/4/4، مبادرت به تصویب آیین‌نامه اجرایی این بند نموده و در ماده (1) آن، به تعریف برخی اصلاحات و از جمله در بند 5 آن به تعریف «باغ ویلاهای مجاز» پرداخته که شاکی، تعریف اخیر را مورد ایراد قرار داده است. 2 در تعریف مندرج در بند (5) ماده (1) مقرره مورد شکایت از «باغ ویلاهای مجاز»، از آن به «واحدهای مسکونی که خارج از محدوده شهر و روستا با مجوّز از شهرداری‌ها و دهیاری‌ها احداث شده‌اند»، تعبیر شده و این در حالی است که شاکی قائل به این شده که تعریف مزبور با قانون اصلاح قانون حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها (مصوّب 1388/4/20) و بند (د) ماده (1) آیین‌نامه اجرایی قانون اخیرالذکر مغایرت دارد؛ چرا که حسب مقرّرات فوق الذکر، باغ ویلاها می‌توانند در داخل محدوده شهری نیز قرار داشته باشند و حال آن که مصوبه معترض عنه، باغ ویلاهای مجاز را صرفا محدود به باغ ویلاهای واقع در خارج از محدوده شهرها و روستاها که با مجوّز شهرداری و دهیاری احداث شده‌اند، نموده است. 3 در خصوص مستندات شاکی شایان ذکر است، قطع نظر از این که در قانون اصلاح قانون حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها هیچ تعریفی از «باغ ویلا» نشده و صرفا به ممنوعیت قطع درختان در باغات واقع در محدوده و حریم شهرها اشاره شده است و لذا اشاره به امکان وجود باغ در محدوده و حریم شهرها، لزوما افاده آن را نمی‌نماید که دولت در تعریف باغ ویلاهای مجاز، آن‌ها را در محدوده شهرها نیز مورد شناسایی قرار دهد، در بند (د) ماده (1) آیین‌نامه قانون فوق الذکر نیز صرفا به تعریف «باغ» پرداخته شده و مشخصاتی برای آن بر شمرده شده و لذا باتوجه به تفاوت عناوین «باغ» و «باغ ویلای مجاز» نمی‌توان قائل به مغایرت مصوبه دولت با مقرّرات مزبور شد. 4 ادعای سازمان بازرسی مستثنی شدن خانه‌های مجلل لوکس در داخل محدوده شهر و روستا به دلیل خروج از تعریف باغ ویلا در مصوبه هیئت وزیران است در حالی که، این برداشت صحیح نبوده و صرف نظر از این که تعریف باغ ویلا مغایرتی با قوانین ندارد، براساس بند (3) ماده (1) مصوبه، خانه‌های مجلل (لوکس) (اعم از مستغلات، آپارتمان و ویلا)، براساس ماده (2) مشمول مالیات موضوع مصوبه می‌شوند. 5 جدای از ایراد فوق، این نکته را هم نباید از نظر دور داشت که آیین‌نامه قانون اصلاح قانون حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها مصوّب شورای عالی استان‌ها می‌باشد و لذا قطع نظر از موضوع رعایت سلسله مراتب هنجارهای حقوقی در کشور، رسیدگی به ادعای مغایرت مقرره مورد شکایت که به تصویب هیئت وزیران رسیده با آیین‌نامه فوق الذکر، حسب ماده (1) و بند (1) ماده (12) قانون دیوان عدالت اداری در صلاحیت آن مرجع به نظر نمی‌رسد." مشروح لایحه دفاعیه معاون امور حقوقی و مجلس وزارت امور اقتصادی و دارایی نیز به شرح زیر است: "برابر بند (پ) ماده 80 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب 1390/9/22 مجلس شورای اسلامی با اصلاحات و الحاقات بعدی، تصریح به «حکم شرعی یا مواد قانونی که ادعای مغایرت مصوبه با آن شده، ضروری است؛ حال آن که در دادخواست سازمان بازرسی کل کشور به صورت کلی به قانون اصلاح قانون حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها» مصوّب 1388/4/20 بدون توجه به مفاد حکم قانونی مزبور به ذکر عنوان قانون اکتفا شده است. در دادخواست ارسال شده، به بند (د) ماده 1 «آیین‌نامه اجرایی ماده 1 قانون اصلاح لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها» اشاره شده است. در خصوص مستند مزبور با بیان این که براساس ماده 1 قانون دیوان عدالت اداری در اجرای اصل 173 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به منظور رسیدگی به شکایات، تظلّمات و اعتراضات مردم نسبت به ماموران، واحدها و آیین‌نامه‌های دولتی خلاف قانون یا شرع یا خارج از حدود اختیارات مقام تصویب‌کننده، دیوان عدالت اداری ... تشکیل می‌گردد» و همچنین بند (الف) ماده 12 قانون دیوان عدالت اداری که حدود صلاحیت هیئت عمومی دیوان عدالت اداری را «رسیدگی به شکایات، تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقرّرات دولتی و شهرداری‌ها و موسسات عمومی غیردولتی در مواردی که مقرّرات مذکور به علّت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلّف در اجرای قوانین و مقرّرات یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود»، دانسته است؛ باید اذعان داشت که مخالفت مصوبه‌ای با مفاد آیین‌نامه، مستندی برای ابطال آن مصوبه‌ای قرار گیرد و لذا ادعای شاکی در این زمینه مردود است. در بند (د) ماده 1 آیین‌نامه یاد شده، اصطلاح «باغ» تعریف شده و نه «باغ ویلاهای مجاز» که شاکی به آن استناد جسته است؛ فهم عرفی این دو اصطلاح، با یکدیگر منطبق نمی‌باشند که بتوان مغایرت در تعریف آن‌ها را نتیجه گرفت. به بیان دیگر، این دو اصطلاح، شباهتی با یکدیگر ندارند و نمی‌توان ادعا نمود که تعاریف ارائه شده از آن‌ها باید بر یکدیگر تطابق نماید. بنا به مطالب فوق و مستند به موارد قانونی یاد شده، در مورد شکایت شاکی، نقض قوانین و مقرّرات صورت نگرفته و مفاد مورد شکایت در حدود صلاحیت اختیاری و انجام وظایف قانونی مرجع صادر‌کننده آن در زمان تصویب، تقریر شده است. از این رو، برابر مفهوم مخالف بند 1 ماده 12 قانون دیوان عدالت اداری، شکایت درخور رد می‌باشد." هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/7/8 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیئت عمومی قانون‌گذار از سال 1400 در قوانین بودجه سنواتی، دو پایه مالیاتی جدید در حوزه مطالبه مالیات اضافه نموده و آن اخذ مالیات از خودروهای لوکس (گران قیمت) و نیز اخذ مالیات از خانه‌های گران قیمت است و متعاقبا پس از تغییر نرخ و ماخذ در سنوات بعد در حوزه خانه‌های گران قیمت، سایر املاک و عرصه‌ها را نیز اضافه کرده و در مانحن فیه که در خصوص قانون بودجه سال 1402 کل کشور است، مقرّر نموده که: «از زمین‌های فاقد اعیانی دارای کاربری مسکونی، اداری، تجاری، باغ ویلاهای مجاز (با احتساب عرصه و اعیان) و خانه‌های مجلل (لوکس) که ارزش آن‌ها بیش از دویست میلیارد (200/000/000/000) ریال باشد مازاد بر این مبلغ مشمول مالیات به میزان دو در هزار می‌شوند» و آیین‌نامه اجرایی این قانون که در قالب تصویب نامه شماره 59606/ت 61323 ه مورخ 1402/4/7 توسط هیئت وزیران تصویب شده، در ماده 1 به بیان اصطلاحات و مفاهیم پرداخته و در بند 5 ماده 1 آن که مقرره مورد شکایت در این پرونده است، در تعریف باغ ویلاهای مجاز مقرّر شده است که: «واحدهای مسکونی که خارج از محدوده شهر و روستا با مجوز از شهرداری و دهیاری احداث شده‌اند» که با توجه به این که تعریف مذکور در این بند برای باغ ویلاهای مجاز اصولا موجب ایجاد محدودیت و یا توسعه در دایره شمول باغ ویلاهای موضوع قانون می‌شود و هر واحد مسکونی ولو آپارتمانی را که خارج از محدوده شهر و روستا باشد و یا ویلاهای بدون باغ را نیز شامل می‌گردد و از سوی دیگر هیچ دلیلی مبنی بر این که باغ ویلاهای داخل در محدوده شهر از شمول مالیات یادشده و تعریف خارج باشند وجود ندارد، لذا بند 5 ماده 1 آیین‌نامه اجرایی بند (ع) تبصره 6 قانون بودجه سال 1402 کل کشور خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری احمدرضا عابدی