رای شماره 755 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال تبصره 11 مصوبه شماره 15049 /2471 /160 30/5/1397 شورای اسلامی شهر تهران تحت عنوان نحوه اخذ مطالبات حوزه شهرسازی و شهرداری

شماره 9701956 – 1/7/1399 بسمه تعالی جناب آقای اکبرپور رئیس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 9909970905810755 مورخ 18/6/1399 با موضوع : « ابطال تبصره 11 مصوبه شماره 15049 /2471 /160 30/5/1397 شورای اسلامی شهر تهران به تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان خلاف شرع و از تاریخ تصویب مصوبه » جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد . مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری – مهدی دربین تاریخ دادنامه : 18/6/1399 - شماره دادنامه : 755 - شماره پرونده : 9701956 مرجع رسیدگی : هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی : آقای حمزه شکریان زینی موضوع شکایت و خواسته : ابطال تبصره 11 مصوبه شماره 15049 /2471 /160 30/5/1397 شورای اسلامی شهر تهران تحت عنوان نحوه اخذ مطالبات حوزه شهرسازی و شهرداری گردش کار : شاکی به موجب دادخواستی ابطال تبصره 11 مصوبه شماره 15049 /2471 /160 30/5/1397 شورای اسلامی شهر تهران تحت عنوان نحوه اخذ مطالبات حوزه شهرسازی و شهرداری را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که : " شورای شهر تهران در تاریخ 30/5/1397 اقدام به تصویب مصوبه‌ای به شماره 15049 /2471 /160 30/5/1397 در خصوص نحوه اخذ مطالبات حوزه شهرسازی می‌نماید با توجه به غیرقانونی و غیرشرعی این مصوبه که دلایل آن به شرح آتی ذکر می‌گردد تقاضای ابطال این مصوبه را از تاریخ تصویب آن خواستارم . 1 مطابق ماده 59 قانون رفع موانع تولید، شهرداری‌ها برای تقسیط عوارض می‌توانند با اخذ مصوبه شورای شهر و بر اساس مصوبه شورای پول و اعتبار، به مبلغ عوارض اضافه نمایند . نکته‌ای که در این ماده وجود دارد که شورای شهر تهران به آن توجه ننموده است در این ماده میزان افزایش عوارض تقسیطی به مصوبه‌ای خاص از سوی شورای پول و اعتبار منوط شده است و این موضوع هیچ ارتباطی با مصوبات شورای پول و اعتبار در خصوص نرخ سود سپرده‌های بانکی ندارد . زیرا مصوبات آن شورا در مورد سپرده‌های بانکی، در حالتی اجرا می‌گردد که شهروند مبلغی را نزد بانک سپرده‌گذاری نموده و بانک بر اساس کارکرد فعالیت اقتصادی خود حداکثر تا نرخ اعلامی به سپرده‌گذاران سود پرداخت نماید . حال آن که در بحث عوارض شهرداری، نه شهرداری بانک است و نه شهروند مبلغی را نزد شهرداری سپرده‌گذاری می‌نماید، بنابراین برای اجرا این ماده نیازمند مصوبه‌ای خاص از سوی شورای پول و اعتبار در مورد میزان افزایش قانونی عوارض بر مبنای تورم سالیانه اعلامی از سوی بانک مرکزی هستیم . اگر معتقد به منوط بودن افزایش عوارض به مصوبه‌ای خاص از سوی شورای پول و اعتبار نباشیم، قدر متیقن مستفاد از روح قانون که جلوگیری از ورود ضرر به شهرداری ناشی از افزایش نرخ تورم است آن است که مصوبات شورای پول و اعتبار و یا بانک مرکزی جهت تعیین نرخ تورم و شاخص بهای کالاها و خدمات مصرفی را مناط عمل قرار داده و شهروندان مجبور به پرداخت آن نماییم نه آن که وجوه سپرده نشده را سپرده شده فرض نموده و بدون هیچ‌گونه فعالیت اقتصادی، مانند بانک برای آن نرخ تعیین نماییم . بر همین اساس مصوبه شورای شهر تهران از جهت ملاک عمل قرار دادن مصوبات شورای پول و اعتبار ( مبنی بر تعیین نرخ سود سپرده‌گذاری ) در تعیین نرخ افزایش عوارض، خلاف قانون بوده و از این منظر تقاضای ابطال جدول ذیل ماده واحده مصوبه معترض‌عنه را از تاریخ تصویب ( صرفا از جهت غیرقانونی بودن ) دارم . 2 به استناد نظریه شماره 3845 12/4/1364 و1777 /102 /95 12/5/1395 فقهای شورای نگهبان مطالبه مازاد بر بدهی بدهکار به عنوان خسارت تاخیر تادیه چنانچه حضرت امام راحل نیز صراحتا به این عبارت « آنچه به حساب دیرکرد تادیه بدهی گرفته می‌شود ربا و حرام است » اعلام کرده‌اند جایز نیست و احکام صادر شده بر این مبنی شرعی نمی‌باشد . اگر در دعاوی چک خسارت تاخیر تادیه تجویز شده، بنا به مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام است که در مقام رفع اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان تصویب شده است و به علت استثنایی بودن مفاد و محدوده شمول مصوبه مجمع تشخیص، نمی‌توان بین مفاد مصوبه مجمع و سایر موضوعات قیاس نمود . لذا در پرداخت خسارت تاخیر تادیه، اصل بر غیرشرعی بودن آن است، مگر آن که شارع اجازه داده باشد که چنین اجازه از سوی مقنن و یا شرع مقدس صادر نگردیده است . علی هذا تبصره 11 مصوبه معترض‌عنه که به شهرداری اجازه اخذ بهره داده است، خلاف شرع می‌باشد . مضاف بر اینکه قانون‌گذار در ماده 522 قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی و تبصره الحاقی به ماده 2 قانون صدور چک مصوب سال 1373، نحوه چگونگی اخذ خسارت تاخیر تادیه را مشخص و این امر را در صلاحیت خاص مرجع صالحه قضایی قرار داده است . در حالی که مصوبه معترض‌عنه بدون توجه به این امر قانونی، برخلاف قانون و خارج از اختیارات قانونی محوله، بدون توجه به نص صریح قانون به شهرداری این اجازه را داده است که خودسرانه خود را در جایگاه دادگاه و اجرای احکام فرض کرده و این وجه را راسا مطالبه و اخذ نماید . این اقدام شورای اسلامی شهرها، مسبوق به سابقه است و تعدادی از مصوبات شورای اسلامی شهرها در باب اخذ خسارت تاخیر تادیه، قبلا به موجب آراء صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری، ابطال گردیده است . به عنوان مثال به آراء شماره 1789 22/10/1393 ، 1358 16/11/1386 و 336 14/5/1392 می‌توان اشاره نموده که این موضوع خود گواه دیگری در غیرقانونی بودن مصوبه معترض‌عنه می‌باشد . نظر به مراتب یاد شده با توجه به ایرادات شرعی و قانونی مصوبه معترض‌عنه و همچنین سابقه ابطال این‌گونه مصوبات در هیات عمومی دیوان عدالت اداری، به علت خلاف شرع و خلاف قانون بودن تبصره 11 و خلاف قانون بودن جدول ذیل ماده واحده مصوبه معترض‌عنه و بر اساس بند 1 ماده 12 و ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری، تقاضای ابطال مصوبه معترض‌عنه از تاریخ تصویب آن را دارم . " متن مصوبه مورد اعتراض به شرح زیر است : مصوبه شماره 15049 /2471 /160 30/5/1397 " تبصره11 در صورت عدم پرداخت به موقع هر یک از اقساط توسط مودی، بدهی ناشی از قسط مذکور تبدیل به دین حال شده وفق ماده واحده « قانون استفساریه تبصره الحاقی به ماده دوم ( 2 ) قانون اصلاح موادی از قانون صدور چک » مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام به تاریخ 21/9/1377 که مقرر می‌دارد : «... خسارات تاخیر تادیه بر مبنای نرخ تورم از تاریخ چک تا زمان وصول آن که توسط بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران اعلام شده و هزینه دادرسی و حق الوکاله بر اساس تعرفه‌های قانونی است .» مشمول خسارت تاخیر تادیه خواهد بود . خسارت تادیه اسناد نکول شده یا تعویض شده مودیان بر اساس میانگین افزایش شاخص‌های اعلامی یک سال گذشته به اضافه آخرین شاخص اعلامی بانک مرکزی برای هر ماه باقیمانده تا زمان وصول محاسبه و دریافت می‌شود . " در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر تهران به موجب لایحه شماره 23450 /160 13/8/1397 توضیح داده است که : " عطف به پرونده کلاسه 9701956 با شماره 9709980905801363 موضوع مکاتبه مورخ 11/7/1397 مدیر دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری ثبت شده به‌شماره 20742 /160 18/7/1397 در دبیرخانه شورای اسلامی شهر تهران در خصوص ارسال نسخه دوم دادخواست آقای حمزه شکریان زینی به خواسته « ابطال جدول ذیل ماده واحده ( به علت غیرقانونی بودن ) و تبصره 11 ( به علت غیرقانونی و غیرشرعی بودن ) از مصوبه شماره 15049 2471 160 مورخ 30/5/1397 در خصوص « نحوه اخذ مطالبات حوزه شهرسازی شهرداری تهران » و به شرح موضوع شکایت و خواسته، مراتب ذیل را در رد خواسته یاد شده به استحضار می‌رساند : 1 در راستای تسهیل وصول مطالبات شهرداری تهران و در اجرای تبصره ذیل ماده واحده مصوبه « تمدید مصوبه اصلاحیه مصوبه مجوز تقسیط و چگونگی اخذ مطالبات شهرداری تهران » ابلاغی به شماره 5184 /2443 /160 31/2/1397 و به استناد ماده32 آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها مصوب 1346 و اصلاحات و الحاقات بعدی و ماده 59 قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب 1394 مجلس شورای اسلامی مصوبه « نحوه اخذ مطالبات حوزه شهرسازی شهرداری تهران » ابلاغی با شماره 15049 2471 160 مورخ 30/5/1397 به تصویب رسیده است . 2 ماده 32 آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها مصوب 12/4/1346 توسط ماده 73 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 26/10/1380 مجلس شورای اسلامی به شرح آتی اصلاح شده است : « به شهرداری‌های کل کشور اجازه داده می‌شود تا مطالبات خود را با اقساط حداکثر سی و شش ماهه مطابق دستورالعملی که به پیشنهاد شهردار به‌تصویب شورای اسلامی شهر مربوطه می‌رسد دریافت نماید . در هر حال صدور مفاصاحساب موکول به تادیه کل بدهی مودی خواهد بود ». 2 1 ملاحظه می‌فرمایید مجوز دریافت اقساطی مطالبات شهرداری در ماده 73 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 26/10/1380 مجلس شورای اسلامی صادر شده است . 2 2 ملاحظه می‌فرمایید مرجع تصویب دستورالعمل مربوط به اخذ اقساط مندرج در قانون فوق الذکر شورای اسلامی شهر مربوطه است . 3 ماده 59 قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیرو ارتقای نظام مالی کشور مصوب 1394 مجلس شورای اسلامی مقرر می‌دارد : « ماده 59 شهرداری‌ها مکلفند حداکثر تا یک هفته پس از پرداخت نقدی یاتعیین تکلیف نحوه پرداخت عوارض به صورت نسیه نسبت به صدور و تحویل پروانه ساختمان متقاضی اقدام نمایند . درخواست یا دریافت وجه مازاد بر عوارض قانونی هنگام صدور پروانه یا بعد از صدور پروانه توسط شهرداری‌ها ممنوع است . پرداخت صد در صد ( 100 %) عوارض به صورت نقد شامل درصد تخفیفی خواهد بود که به تصویب شورای اسلامی شهر می‌رسد . در پرداخت عوارض به صورت نسیه قسطی و یک جا نیز به میزانی که به تصویب شورای اسلامی شهر می‌رسد حداکثر تا نرخ مصوب شورای پول و اعتبار به مبلغ عوارض اضافه می‌شود . شهرداری‌ها مکلفند در صورت عدم اجرای طرح با کاربری مورد نیاز دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری تا پایان مهلت قانونی بدون نیاز به موافقت دستگاه اجرایی ذی ربط با تقاضای مالک خصوصی یا تعاونی با پرداخت عوارض و بهای خدمات قانونی طبق قوانین و مقررات مربوطه پروانه صادر کنند ». 3 1 ملاحظه می‌فرمایید مجوز دریافت اقساطی و نسیه مطالبات شهرداری در ماده 59 قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب 1394 مجلس شورای اسلامی مجددا صادر شده است . 3 2 ملاحظه می‌فرمایید در پرداخت عوارض به صورت نسیه و اقساطی نیز مرجع تصویب میزان عوارض نسیه و اقساطی در ماده 59 قانون فوق‌الذکر، شورای اسلامی شهر مربوطه است . 4 تبصره الحاقی به ماده 2 قانون اصلاح مواردی از قانون صدور چک مصوب 10/3/1376 مجمع تشخیص مصلحت نظام مقرر می‌دارد : « تبصره دارنده چک می‌تواند محکومیت صادر‌کننده را نسبت به پرداخت کلیه خسارات و هزینه‌های وارد شده که مستقیما و به‌طور متعارف در جهت وصول طلب خود از ناحیه وی متحمل شده است اعم از آن که قبل از صدور حکم یا پس از آن باشد از دادگاه تقاضا نماید . در صورتی که دارنده چک جبران خسارت و هزینه‌های مزبور را پس از صدور حکم درخواست کند باید درخواست خود را به همان دادگاه صادر‌کننده حکم تقدیم نماید ». 5 قانون استفساریه تبصره الحاقی به ماده 2 قانون اصلاح موادی از قانون صدور چک مصوب 10/2/1376 مجمع تشخیص مصلحت نظام مقرر می‌دارد : « موضوع استفساریه : آیا مراد از خسارت و هزینه‌های مقرر در تبصره الحاقی به ماده 2 قانون اصلاح موادی از قانون صدور چک مصوب 10/3/1376 کلیه خسارات و هزینه‌های لازم از قبیل هزینه‌های دادرسی، حق‌الوکاله، ضمان ناشی از تسبیب، خسارات تاخیر تادیه و امثال آن می‌باشد؟ در این صورت مبنای مناسب خسارت مبنای محاسبه خسارت مقررات بانکی است یا مبنای آن عرف می‌باشد که قاضی به استناد نظریه کارشناسی یا سایر طرق نسبت به استخراج خسارات اقدام می‌نماید . نظر مجمع تشخیص مصلحت نظام : ماده واحده منظور از عبارت « کلیه خسارات و هزینه‌های لازم از قبیل هزینه‌های دادرسی ....» مذکور در تبصره الحاقی به ماده 2 قانون اصلاح موادی از قانون صدور چک مصوب 10/3/1376 مجمع تشخیص مصلحت نظام، خسارات تاخیر تادیه بر مبنای نرخ تورم از تاریخ چک تا زمان وصول آن توسط بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران اعلام شده و هزینه دادرسی و حق الوکاله بر اساس تعرفه‌های قانونی است ». ملاحظه می‌فرمایید مطالبه خسارت تاخیر تادیه بر مبنای نرخ تورم از تاریخ چک تا زمان وصول آن بر مبنی قانون استفساریه فوق الذکر قانونی و مجاز است . 6 تبصره یازدهم مصوبه « نحوه اخذ مطالبات حوزه شهرسازی شهرداری تهران » مقرر می‌دارد : « در صورت عدم پرداخت به موقع هر یک از اقساط توسط مودی، بدهی ناشی از قسط مذکور تبدیل به دین حال شده و وفق ماده واحده « قانون استفساریه تبصره الحاقی به ماده دوم قانون اصلاح موادی از قانون صدور چک » مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام به تاریخ 21/9/1377 که مقرر می‌دارد «... خسارات تاخیر تادیه بر مبنای نرخ تورم از تاریخ چک تا زمان وصول آن که توسط بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران اعلام شده و هزینه دادرسی و حق الوکاله بر اساس تعرفه‌های قانونی است .» مشمول خسارت تاخیر تادیه خواهد بود . خسارت تادیه اسناد نکول شده یا تعویض شده مودیان بر اساس میانگین افزایش شاخص‌های اعلامی یک سال گذشته به اضافه آخرین شاخص اعلامی بانک مرکزی برای هر ماه باقیمانده تا زمان وصول محاسبه و دریافت می‌شود .» 7 با توجه به مراتب معروضه نتایج زیر حاصل می‌شود : 7 1 به استناد قوانین فوق الذکر، مرجع تصویب دستورالعمل مربوط به اخذ اقساط مطالبات شهرداری، شورای اسلامی شهر مربوطه است . 7 2 مطالبه خسارت تاخیر تادیه بر مبنای نرخ تورم از تاریخ چک تا زمان وصول آن بر مبنی قانون استفساریه فوق الذکر قانونی و مجاز است . 7 3 مقررات پیش‌بینی شده در مصوبه مورد اعتراض بر مبنی قوانین و مقررات به تصویب رسیده است . با توجه به مراتب معروضه فوق رد شکایت موضوع دادخواست تقدیمی مورد استدعاست . " در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مصوبه مورد اعتراض با شرع مقدس اسلام، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 16820 /102 /99 21/2/1399 اعلام کرده است که : " عطف به نامه شماره 97 /19566 1/3/1398: موضوع تبصره 11 مصوبه شماره 15049 2471 160 مورخ 30/5/1397 شورای اسلامی شهر تهران در خصوص اخذ خسارت تاخیر تادیه، در جلسه مورخ 7/2/1399 فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می‌گردد : « حکم به دین بودن عوارض در مصوبه مذکور و ترتب آثار دین بر آن، از جمله خسارت تاخیر تادیه که واجد احکام و شرایط خاصی است، خلاف شرع شناخته شد . " در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 پرونده به هیات تخصصی شوراهای اسلامی ارجاع می‌شود و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره 705 16 4 /1399 جدول ذیل ماده واحده نحوه اخذ مطالبات حوزه شهرسازی شهرداری تهران به شماره 15049 2471 160 مورخ 30/5/1397 را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد . رای مذکور به علّت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت . رسیدگی به تبصره 11 مصوبه شماره 15049 2471 160 مورخ 30/5/1397 تحت عنوان نحوه اخذ مطالبات حوزه شهرسازی و شهرداری در دستور کار هیات عمومی قرار گرفت . هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 18/6/1399 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است . رای هیات عمومی با توجه به اینکه قائم مقام دبیر شورای نگهبان طی نامه شماره 16820 /102 /99 21/2/1399 اعلام کرده است که : موضوع تبصره 11 مصوبه شماره 15049 2471 160 مورخ 30/5/1397 شورای اسلامی شهر تهران در خصوص اخذ خسارت تاخیر تادیه در جلسه 7/2/1399 فقهای شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می‌گردد : « حکم به دین بودن عوارض در مصوبه مذکور و ترتب آثار دین بر آن، از جمله خسارت تاخیر تادیه که واجد احکام و شرایط خاصی است، خلاف شرع شناخته شد » بنابراین تبصره 11 مصوبه شماره 15049 2471 160 مورخ 30/5/1397 شورای اسلامی شهر تهران در اجرای تبصره 2 ماده 84 و ماده 87 قانون تشکیلات و آیین دارسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 و تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون یاد شده خلاف شرع است و از تاریخ تصویب مصوبه ابطال می‌شود . رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری محمدکاظم بهرامی