رای شماره1037 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال بند2 تصویبنامه شماره63793ت55663ه1397/5/16هیات وزیران و بند1 بخشنامه شماره181407- 1397/7/25 بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران

رای1037 شماره هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع : بند 2 تصویب‌نامه شماره 63793 / ت55663ه 16/5/1397 هیات وزیران و بند 1 بخشنامه شماره 181407 27/5/1397 بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به علت مغایرت با شرع ابطال شد شماره9703677 1401/6/22- بسمه تعالی جناب آقای اکبرپور رئیس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 140109970905811037 مورخ 1401/6/8 با موضوع: «بند 2 تصویب نامه شماره 63793 / ت55663ه 1397/5/16 هیات وزیران و بند 1 بخشنامه شماره 181407 1397/5/27 بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به علت مغایرت با شرع ابطال شد . » جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد . مدیرکل هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یداله اسمعیلی‌فرد تاریخ دادنامه : 8/6/1401 - شماره دادنامه : 1037 - شماره پرونده : 9703677 مرجع رسیدگی : هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی : شرکت ریسندگی و بافندگی پرنیا با وکالت آقای اصغر نیکوبیان و خانم زهرا برومند موضوع شکایت و خواسته : ابطال بند 2 تصویبنامه شماره 63793 / ت55663ه 1397/5/16 هیات وزیران و بند 1 بخشنامه شماره 181407 1397/5/27 بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران گردش کار : آقای اصغر نیکوبیان و خانم زهرا برومند به وکالت از شرکت ریسندگی و بافندگی پرنیا ابطال بند 2 تصویبنامه شماره 63793 / ت55663ه 1397/5/16 هیات وزیران و بند 1 بخشنامه شماره 181407 1397/5/27 بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران را خواستار شده‌اند و در جهت تبیین خواسته به‌طور خلاصه اعلام کرده‌اند که : " الف گشایش اعتبار اسنادی مبتنی بر روابط قراردادی فیمابین بانک ملی و موکل صورت گرفته است که بر اساس آن بانک متعهد به تامین ارز بر اساس نرخ رسمی ) مبادله‌ای ( شده است . با عنایت به اصل حاکمیت اراده در توافقات قراردادی و منع اقدام غرری در روابط قراردادی، تفسیر قرارداد بر اساس سیاست‌ها و روش‌های اعلامی بانک مرکزی لازم‌الاجرا در هنگام انعقاد توافق در رابطه بانک و موکل حاکم است و تغییر سیاست‌های بانکی نمی‌تواند در این رابطه دخیل باشد، چرا که توافق را به سمت یک توافق غرری سوق خواهد داد . بنابراین مبتنی بر اصل صحت و اصل لزوم قراردادها که در فقه امامیه نیز مورد تصریح قرار گرفته است اقدام بانک ملی در ترتیب اثر دادن به بخشنامه اخیرالتصویب نسبت به این رابطه قراردادی خلاف قوانین و مقررات موضوعه از جمله ماده219 قانون مدنی است و از این حیث بانک ملی در ارتباط با موکل، ماخوذ به ضوابط حاکم در هنگام گشایش اعتبار و انعقاد قرارداد با موکل است و از این جهت صدور حکم بر عدم استحقاق بانک ملی در مطالبه مبلغ موضوع نامه شماره 97/2671/156/19 1397/6/13 بانک ملی ایران ) شعبه قزوین ( مورد استدعاست . ب به موجب بند 9 بخشنامه شماره 97/172104 1397/5/20 «تامین ارز بابت مابقی مبالغ اعتبار است اسناد گشایش یافته تا تاریخ 1397/5/15 که دارای گواهی ثبت آماری تایید شده می‌باشند حسب نوع نرخ ارز مندرج در گواهی مزبور صورت خواهد پذیرفت . » بنابراین از آنجا که گشایش اعتبار اسنادی موکل مربوط به قبل از تاریخ 1397/5/15 می‌باشد، علاوه بر موارد مندرج در قسمت ) الف ( ، به موجب این بخشنامه نیز حق مکتسبی برای موکل ایجاد شده است که با بخشنامه موخر، قابل حذف نیست و اصل استصحاب نیز که از اصول پذیرفته شده فقه امامیه در ترتب آثار شرعی است بر این امر مهر تایید می‌زند و بدیهی است که بر اساس موازین شرعی، اسقاط حق ایجاد شده نیازمند دلیل است که این دلیل در مانحن فیه وجود ندارد . با این توضیح که بند 1 بخشنامه شماره 97/181407 1397/5/27 بانک مرکزی که بند 9 بخشنامه سابق که مبنای ایجاد حق مکتسب بوده است را کان لم یکن اعلام می‌نماید و با توضیحات و مبانی فوق‌الذکر موجب لغو حق مکتسب می‌شود، خلاف موازین شرعی و قاعده الحق القدیم لایبطله شیء می‌باشد . ج ظاهرا بخشنامه شماره 97/181407 1397/5/27 بانک مرکزی که در بند 1 مفاد بند 9 بخشنامه شماره 97/172104 1397/5/30 را کان لم یکن اعلام می‌نماید مستند به بند 2 مصوبه شماره 63793 / ت55633ه 1397/5/16 هیات وزیران صادر شده است که با توضیحات فوق‌الذکر و مبتنی بر اصل لزوم و بقای حق و نیز اصل استصحاب، از آنجا که اطلاق آن موجب اسقاط حق ثابت شده اشخاص می‌شود خلاف شرع است و ابطال آن نیز مورد استدعاست . مشابه همین وضعیت در ارتباط با نامه‌های شماره 14/21500/89 و 14/21500/90 1397/6/13- و نامه شماره 14/21500/84 1397/5/20- بانک تجارت نیز هست که در تاثیر از مصوبه اخیر بانک مرکزی و هیات دولت صادر شده است و آثار بانکی از جمله توسط بانک مرکزی اعمال می‌گردد که در تعقیب خواسته ابطال این مصوبات صدور دستور موقت مبنی بر تعلیق و توقف کلیه آثار بانکی ناشی از مفاد این نامه‌ها که توسط بانک مرکزی اعمال می‌شود مورد استدعاست . علیهذا نظر به موارد فوق و با تاکید بر اینکه : 1 در رابطه بانک ملی و موکل به عنوان یک رابطه قراردادی اصول شرعی و قانونی مربوط به قراردادها حاکم است و تفسیر عبارات قراردادی نیز باید به گونه‌ای باشد که در تغایر با این اصول و موازین نباشد و از این جهت نمی‌توان سیاست‌های موخر بانک مرکزی را بر روابط تعیین شده پیشین حاکم نمود . 2 تعهدات موکل تغییر سیاست‌های بانک مرکزی را در برنمی گیرد که در غیر این صورت تعهدی ابتدایی و موجب غرر و غیرقابل استناد خواهد بود و اساسا نصی بر پذیرش چنین تعهدی وجود ندارد . 3 مصوبه هیات وزیران و بخشنامه مورخ 1397/5/27 بانک مرکزی برخلاف حقوق مکتسب اشخاص و در تغایر با اصل احترام به حقوق ثابته اشخاص و اصل استصحاب خواهد بود . 4 مواد اولیه مورد نیاز بر اساس توافقات و قیمت‌های قبلی وارد گردیده و با همان مبانی در چرخه تولید و توزیع قرار گرفته است . لذا ابطال مصوبات مذکور به علت مغایرت با شرع و قانون مورد درخواست است ." متن مقرره‌های مورد شکایت به شرح زیر است : الف بند 2 تصویب نامه شماره 63793 / ت55663ه 1397/5/16: " بند 2 تامین ارز برای واردات سایر کالاهای غیر از کالاهای موضوع بند 1 این تصویب نامه در بازار دوم ارز و از محل ارز حاصل از صادرات کلیه کالاهای غیر نفتی به ویژه فرآورده‌های نفتی، گاز طبیعی، پتروشیمی، سنگ آهن، محصولات فولادی و فلزات رنگی و خدمات انجام می‌گیرد . معاملات در این بازار از طریق بانک‌ها و صرافی‌های مجاز تحت نظارت بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران ) سامانه معاملات ارزی ( صورت می‌گیرد نرخ ارز در این بازار بر اساس عرضه و تقاضا تعیین گردیده و به نحو مناسب، به عنوان نرخ آزاد ارز اطلاع‌رسانی می‌شود . معاون اول رئیس جمهور ب بند 1 بخشنامه شماره 181407 1397/5/27: 1 بند 9 بخشنامه شماره 97/0172104 1397/5/20 و بند 93 بخشنامه شماره 97/171968 1397/5/20 کان لم یکن می‌گردد . اداره سیاست‌ها و مقررات ارزی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران " در پاسخ به شکایت مذکور، اداره دعاوی حقوقی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به موجب لایحه شماره 98/223099 1398/7/3 توضیح داده است که : " 1 به موجب بند ) د ( ماده1 قانون پولی و بانکی کشور محاسبه و تعیین نرخ ارز و بر اساس بند ) ج ( ماده11 آن قانون، تنظیم مقررات مربوط به معاملات ارزی و نظارت بر آن‌ها در زمره وظایف و صلاحیت‌های بانک مرکزی می‌باشد . قوانین دارای دوره اعتبار مشخص همچون قوانین بودجه و برنامه‌های توسعه نیز بعضا به مقوله ارز پرداخته‌اند اما این قوانین هیچ‌گاه متعرض صلاحیت انحصاری بانک مرکزی در زمینه مدیریت بازار ارز نگردیده‌اند و صرفا چارچوب‌هایی کلی به منظور اعمال این صلاحیت در دوره اعتبار خود، تعیین نموده‌اند . بند ) ت ( ماده20 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه به عنوان آخرین قانون مصوب در این خصوص، ضمن عدم تعرض به صلاحیت بانک مرکزی جهت مدیریت بازار ارز و تعیین نرخ ارز، با تکرار حکم مندرج در بند ) ج ( ماده81 قانون برنامه پنجم توسعه، مقرر نموده نظام ارزی کشور «شناور مدیریت شده» می‌باشد . از سوی دیگر مطابق تبصره 3 ماده7 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز مصوب 1392 حدود و مقررات استفاده از ارز را دولت تعیین می‌نماید ولی در این مورد ذکر این نکته ضروری است که دولت این وظیفه را از طریق رکن صالح خود (بانک مرکزی) اعمال می‌نماید . بنابراین در حال حاضر نظام اداری کشور « شناور مدیریت شده» است که بانک مرکزی آن را در چارچوب ضوابط تعیین شده توسط دولت، اعمال می‌نماید . 2 در ابتدای سال پیش هیات وزیران طی بند 5 تصویب نامه شماره 4353 / ت55300ه 1397/1/22 نرخ ارز را برای کلیه مصارف ارزی 42/000 ریال تعیین و متعاقبا طی بند 1 تصویب نامه شماره 63793 / ت55633ه 1397/5/16 تامین ارز به نرخ رسمی را صرفا بابت واردات کالاهای فهرست گروه یک ) شامل کالاهای اساسی، ضروری، دارو و ملزمات و تجهیزات پزشکی ( اعلامی از سوی وزارت صنعت، معدن و تجارت، مجاز دانسته و طی بند 2 آن مقرر نموده تامین ارز برای واردات سایر کالاها از طریق بازار ثانویه ) نیما ( مجاز می‌باشد . ضمن اینکه طی بند 11 آن صراحتا بند 5 ) لزوم تامین ارز به نرخ 42/000 ریال برای کلیه مصارف ارزی ( تصویب نامه شماره 4353 / ت55300ه 1397/1/22 را نسخ نموده است . 3 متقاضیان واردات کالا از طریق اعتبارات اسنادی، به هنگام گشایش اعتبار یا ثبت سفارش، تعهدنامه‌هایی را امضا می‌نمایند که مطابق آن نوسانات آتی نرخ ارز را که بر اساس مقررات بانک مرکزی صورت گیرد و همچنین حاکمیت مقررات صادره از جانب بانک مرکزی بر معاملات فوق‌الذکر را پذیرفته‌اند . همان گونه که مستحضرید شورای نگهبان طی نامه شماره 96/102/1836 1396/4/21 نظر خود در رابطه با تغییر نرخ ارز در تسویه اعتبارات اسنادی به موجب بخشنامه‌های صادره از بانک مرکزی را این‌گونه اعلام نموده است: «در صورتی که هنگام گشایش اعتبار ارزی، تعهد گرفته‌اند که در فرض بروز نوسانات ارزی، نوسانات لحاظ و از متقاضی تعهد گرفته شود، دستورالعمل‌ها و بخشنامه‌های مورد شکایت خلاف شرع نمی‌باشد . زیرا خود متقاضی متعهد به پرداخت آن در صورت ایجاد تغییرات شده و این تعهد لازم‌الرعایه می‌باشد ... » در پرونده حاضر نیز بر اساس ضمائم دادخواست، نوع تامین ارزی «بر اساس سیاست‌ها و روش‌های اعلامی بانک مرکزی» عنوان شده است . به عبارت دیگر تعهداتی که واردکننده هنگام گشایش اعتبارات اسنادی می‌پذیرد، موجب حاکمیت مقررات و نرخ‌های آتی ارز بر وی می‌گردد ." علیرغم ابلاغ دادخواست و ضمائم به طرف دیگر شکایت، تا زمان صدور رای در هیات عمومی پاسخی واصل نشده است . در خصوص ادعای مغایرت با شرع، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/31556 1401/4/15 اعلام کرده است که : " عطف به نامه شماره 9703677 1398/3/11: موضوع بند 2 تصویب نامه شماره 63793 / ت55633ه 1397/5/16 هیات وزیران در خصوص تامین ارز کالاهای غیراساسی، بخشنامه شماره 97/181407 1397/5/27 بانک مرکزی در خصوص تامین ارز جهت خرید کالا و خدمات، نامه شماره 97/2671/156/19 1397/6/13 بانک ملی شعبه قزوین در خصوص تامین مابه‌التفاوت اعتبار اسنادی و نامه شماره 14/21500/84 1397/6/13 بانک تجارت در خصوص تامین معادل ریالی وجه اسناد، در جلسه مورخ 1401/3/18 فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می‌گردد : اطلاق مصوبه هیات وزیران نسبت به مواردی که قراردادهای قطعی تامین و فروش ارز منعقد شده و شرط یا تعهد معتبری مبنی بر الزام طرف‌های قرارداد به پرداخت مابه‌التفاوت وجود نداشته باشد، خلاف شرع شناخته شد . همچنین اطلاق بند 1 بخشنامه شماره 97/181407 1397/5/27 بانک مرکزی در خصوص کان لم یکن بودن بند 9 بخشنامه شماره 97/172104 1397/5/20 و بند 43 بخشنامه شماره 97/171968 1397/5/20 نسبت به مواردی که در قراردادها یا تعهدات معتبر متقاضیان حقی برای تغییر نرخ فروش ارز به آن‌ها وجود نداشته است، خلاف شرع شناخته شد . همچنین تصمیماتی که مبتنی بر بخشنامه و مصوبه فوق اتخاذ شده است نیز در حدود مغایرت با موارد خلاف شرع مذکور، بی‌اعتبار می‌باشد ." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1401/6/8 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است . رای هیات عمومی با توجه به اینکه قائم مقام دبیر شورای نگهبان براساس نامه شماره 102/31556 1401/4/15 و در رابطه با جنبه شرعی مقررات مورد اعتراض اعلام کرده است که: «اطلاق مصوبه هیات وزیران نسبت به مواردی که قراردادهای قطعی تامین و فروش ارز منعقد شده و شرط یا تعهد معتبری مبنی بر الزام طرف‌های قرارداد به پرداخت مابه‌التفاوت وجود نداشته باشد، خلاف شرع شناخته شد . همچنین اطلاق بند (1) بخشنامه شماره 97/181407 1397/5/27 بانک مرکزی درخصوص کان لم یکن بودن بند ) 9 ( بخشنامه شماره 97/172104 1397/5/20 و بند ) 43 ( بخشنامه شماره 97/171968 1397/5/20 نسبت به مواردی که در قراردادها یا تعهدات معتبر متقاضیان حقی برای تغییر نرخ فروش ارز به آن‌ها وجود نداشته است، خلاف شرع شناخته شد . همچنین تصمیماتی که مبتنی بر بخشنامه و مصوبه فوق اتّخاذ شده است نیز در حدود مغایرت با موارد خلاف شرع مذکور، بی‌اعتبار می‌باشد » ، بنابراین در اجرای احکام مقرر در مواد 84 و 87 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 مبنی بر لزوم تبعیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان در موارد طرح ادعای مغایرت مقررات اجرایی با موازین شرعی، بند 2 تصویب نامه شماره 63793 / ت55663ه 1397/5/16 هیات وزیران و بند 1 بخشنامه شماره 181407 1397/5/27 بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران خلاف شرع بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شوند . رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری حکمتعلی مظفری