رای شماره 2524400 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال ردیف 18 مصوبه مورخ 1401/3/30 سومین جلسه کمیسیون نظارت استان قم

شماره 0106564 - 1402/10/6 بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140231390002524400 مورخ 1402/9/28 با موضوع: «ردیف 18 مصوبه مورخ 1401/3/30 سومین جلسه کمیسیون نظارت استان قم در زمینه نظارت و بازرسی از تاریخ تصویب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیر کل هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یداله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: 1402/9/28 - شماره دادنامه: 140231390002524400 شماره پرونده: 0106564 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای حسین چنگیزی طرف شکایت: 1 وزارت صنعت، معدن و تجارت 2 سازمان صنعت، معدن و تجارت استان قم موضوع شکایت و خواسته: ابطال ردیف 18 مصوبه مورخ 1401/3/30 سومین جلسه کمیسیون نظارت استان قم گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ردیف 18 مصوبه مورخ 1401/3/30 سومین جلسه کمیسیون نظارت استان قم را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به‌طور خلاصه اعلام کرده است که: "هیات عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 1046 1393/6/24 حکم به ابطال مقرره‌ای مشابه با مقرره مورد شکایت در این پرونده صادر کرده است: 1 مطابق صریح بند (ش) ماده 37 قانون نظام صنفی، بازرسی از واحدهای صنفی از وظایف واحد بازرسی و نظارت اتاق اصناف هر شهرستان و در سطح واحدهای غیرصنفی بر عهده سازمان حمایت از مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان و سازمان‌های صنعت، معدن و تجارت سراسر کشور می‌باشد. 2 مطابق اصول حقوقی و قواعد تقنینی هرگونه اختیار و وظایفی که به موجب قانون به عهده مرجعی قرار داده می‌شود قابل واگذاری و تفویض به دیگری نیست و با توجه به بندهای مختلف ماده 30 قانون نظام صنفی، هیچ تجویز یا تکلیفی برای اتحادیه‌ها من باب به کارگیری یک بازرس متخصص و متعهد پیش‌بینی نشده است. 3 مفاد نظامات مابه النزاع به وضوح حکایت از وجود یک تحریف آشکار در تبصره 2 ماده 31 و ماده 37 مکرر قانون نظام صنفی دارد که موجب تحمیل هزینه‌های اضافی به اتحادیه‌ها شده است. 4 مقرره مورد شکایت خلاف اصل 58 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و تعدی به اصل تفکیک و استقلال قوای سه‌گانه کشور و نتیجتا هتک اعتبار قانون است. 5 هر یک از اعضای هیات مدیره اتحادیه‌ها و هیات رئیسه اتاق‌های اصناف شهرستان وفق مقررات ماده 76 قانون نظام صنفی نسبت به وجوه و اموال اتحادیه، اتاق اصناف شهرستان و وجوهی که در اجرای این قانون و سایر قوانین و مقررات در اختیار آنان قرار می‌گیرد امین محسوب می‌شوند و در صورتی که آنان از اختیارات قانونی خود تخطی کنند وفق قوانین جزایی کشور من جمله ماده 674 قانون مجازات اسلامی می‌توانند حسب مورد با مسئولیت کیفری یا مدنی به تشخیص و تصمیم دادگاه صالح مواجه شوند. با دیدگاهی فنی و عاری از نظرهای شخصی به‌طور قطع و یقین ملاحظه می‌شود نحوه عمل واضعین مصوبات معترض عنه و سیر تصویب آن در وضع حقوق مضاعف بر قانون نظام صنفی از مصادیق بارز قانونگذاری و خارج از صلاحیت کمیسیون نظارت مرکز استان قم و دبیرخانه هیات عالی نظارت بر سازمان‌های صنفی کشور بوده است چرا که مراجع مزبور با دستاویز قرار دادن «اهمیت تنظیم بازار و نقش اساسی اتحادیه‌های صنفی در توزیع و نظارت بر کالاها» به قلمرو قانون توسعه داده و عملا وظایف ذاتی و مهم واحد بازرسی و نظارت اتاق اصناف شهرستان را نادیده گرفته و اسقاط نموده‌اند. مع الوصف به تجویز اصول 170 و 173 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و مستندا به مواد 12، 13، 88 و 92 قانون دیوان عدالت اداری ابطال تصمیم مندرج در ردیف 18 مصوبات سومین جلسه کمیسیون نظارت مورخ 1401/3/30 استان قم از تاریخ تصویب مورد استدعاست." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: ردیف 18 مصوبه مورخ 1401/3/30 سومین جلسه کمیسیون نظارت استان قم ردیف موضوعات مطروحه مصوبات مستندات قانونی مسئول پیگیری یا اجرای مصوبه 18 طرح ویژه نظارتی اتحادیه‌های صنفی بر واحدهای صنفی با توجه به اهمیت تنظیم بازار و نقش اساسی اتحادیه‌ها در توزیع و نظارت بر کالاها و نیز ضرورت نظارت اتاق اصناف بر عملکرد اتحادیه‌های صنفی طرح نحوه بازرسی اتحادیه‌های صنفی بر عملکرد واحدهای تحت پوشش و کنترل فعالیت آن‌ها در تاریخ 1401/3/30 به تصویب کمیسیون نظارت رسید و مقرر شد اتاق اصناف در چارچوب بند (الف) ماده 37 قانون نظام صنفی نسبت به نظارت بر عملکرد اتحادیه‌ها اقدام نماید. مراحل طرح: 1) اعلام و به روزرسانی قیمت کالا و خدمات صنفی توسط کمیسیون نظارت (اولویت یک نرخ‌گذاری)، کمیته نرخ‌گذاری (اولویت دو نرخ‌گذاری) و اتحادیه‌های صنفی با هماهنگی اتاق اصناف و انجمن حمایت از حقوق مصرف‌کنندگان (اعلام نرخ عرف خدمات صنفی جهت اولویت سه نرخ‌گذاری) به مدت 3 ماه 2) پیگیری اتحادیه‌ها از واحدهای صنفی مبنی بر درج قیمت کالا (الصاق برچسب روی کالا یا نصب تابلو) و خدمات ارائه شده (با نصب بنر یا تابلو) و ارائه فاکتور فروش و نظارت بر انجام این امر به همراه بازرس واحد بازرسی و نظارت اتاق اصناف و ارائه اخطار مکتوب به صورت ارشادی به واحدهای صنفی متخلّف به مدت یک ماه 3) همراهی بازرس اتحادیه با بازرس واحد بازرسی و نظارت اتاق اصناف جهت برخورد با واحدهای صنفی متخلّف پس از اتمام مهلت یک ماهه الزامات طرح: 1) هر اتحادیه موظّف است تا 500 عضو یک بازرس متخصص و متعهد به کارگیری نماید. بدیهی است به ازای تعداد اعضای بیشتر از 500 عضو، هیات مدیره اتحادیه تصمیم‌گیری خواهد نمود. به طوری که بازرسان بتوانند در سال 2 نوبت از یک واحد صنفی بازرسی نمایند. 2) انتخاب بازرس با معرفی اتحادیه و تایید صلاحیت وی توسط اتاق اصناف صورت می‌پذیرد و این بازرس ملزم به همراهی با واحد بازرسی و نظارت اتاق اصناف جهت بازرسی از واحدهای صنفی همان اتحادیه بوده و اتحادیه موظّف است هزینه بکارگیری بازرس را در بودجه سالیانه خود پیش‌بینی نماید. کارت شناسایی بازرسی توسط کمیسیون نظارت صادر خواهد شد. 3 ) اتحادیه‌های صنف سوهان و شیرینی، نانوایان سنتی و ماشینی، خواربار و لبنیات، اغذیه فروشان، چلوکباب و تالارهای پذیرایی، بنکداران عمده فروشان مواد غذایی، عرضه‌کنندگان مواد پروتئینی، کبابی، تولیدکنندگان پوشاک، فروشندگان پوشاک، کیف و کفش، فروشندگان لوازم خانگی، فروشندگان لوازم یدکی اتومبیل، مصنوعات پلاستیک و فروشندگان میوه و تره بار، تعویض روغن و لاستیک فروشان، فروشندگان مصالح ساختمانی و خدمات خشکشویی در اولویت اجرای طرح و همراهی با واحد بازرسی و نظارت اتاق اصناف می‌باشند. 4) گزارش عملکرد اجرای این طرح بایستی توسط اتحادیه به اتاق اصناف ارسال و اتاق نیز به صورت ماهانه به کمیسیون نظارت ارائه نماید. 5 ) کشف تخلّفات در چارچوب فصل هشتم قانون نظام صنفی بوده و اولویت بازرس علاوه بر نظارت بر قیمت کالا و خدمات و صدور فاکتور، نظارت در زمینه اخذ مجوز فروش فوق العاده و حراج، گزارش کمبود کالا یا گرانی و علل آن فعالیت واحد صنفی در چارچوب مجوز صادره می‌باشد. بند (ه) ماده 49 قانون نظام صنفی اتاق اصناف در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل سازمان صنعت، معدن و تجارت استان قم به موجب لایحه شماره 11322046 1401/12/1 توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است: "برابر بند (ط) ماده 30 قانون نظام صنفی یکی از وظایف اتحادیه‌های صنفی تشکیل کمیسیون‌هایی من جمله کمیسیون بازرسی واحدهای صنفی می‌باشد که وظایف کمیسیون مذکور در ماده 11 آیین‌نامه اجرایی تبصره 2 بند (ط) ماده 30 قانون مارالذکر برشمرده شده و در بند 2 آن به همکاری لازم با واحدهای بازرسی و نظارت اتاق اصناف شهرستان و یا اداره صنعت، معدن و تجارت جهت بازرسی واحدهای صنفی اشاره شده است. همچنین با تامل در عنوان کلی بند4 ماده فوق مبنی بر انجام سایر امور ارجاعی از سوی اتحادیه می‌توان انجام بازرسی از واحدهای صنفی را نیز مشمول آن دانست. لازم به ذکر است برابر بند 1 ماده 3 آیین‌نامه اجرایی فوق، اعضای کمیسیون یاد شده 3 تا 5 نفر بوده که از میان اعضای دارای پروانه کسب معتبر و آگاه به مسائل صنفی انتخاب می‌گردند. علاوه بر موارد فوق می‌توان به ماده 5 اساسنامه الگوی اتحادیه‌های صنفی موضوع تبصره 1 ماده 21 قانون نظام صنفی نیز اشاره کرد که در آن به صراحت به تلاش برای بهبود محیط کسب و کار، با دستگاه‌های دولتی و انجام وظایف مقرر در قانون و مقررات نظام صنفی به عنوان اهداف تشکیل اتحادیه‌ها اشاره شده است. برابر بند (و) ماده 30 قانون نظام صنفی، تنظیم بودجه سال بعد و تسلیم ان تا آخر دی ماه هر سال به اتاق اصناف شهرستان جهت رسیدگی و تصویب از وظایف اتحادیه‌های صنفی می‌باشد. مستحضرید بودجه اتحادیه‌ها در حقیقت پیش‌بینی درآمدها، منابع تامین اعتبار و هزینه‌ها می‌باشد که برای انجام وظایف و تکالیف قانونی مندرج در قانون نظام صنفی و دیگر قوانین مرتبط می‌بایست با رعایت مقررات مربوطه هزینه گردد و از جمله آن‌ها هزینه لازم برای تشکیل کمیسیون بازرسی واحدهای صنفی (موضوع تبصره 2 بند (ط) ماده 30 قانون نظام صنفی و آیین‌نامه اجرایی آن) می‌باشد به ویژه اینکه در ماده 15 آیین‌نامه اجرایی تبصره 2 بند (ط) ماده 30 قانون نظام صنفی به پیش‌بینی بودجه هر کمیسیون و حق الزحمه اعضای آن‌ها در بودجه سالیانه تاکید گردیده، لذا ادعای شاکی در این خصوص فاقد وجاهت قانونی می‌باشد. همچنین لازم به ذکر است در خصوص عدم تامین اعتبار ادعایی از سوی ایشان نیز دلیلی ارائه نگردیده است. وفق بند (ج) ماده 49 قانون نظام صنفی یکی از وظایف کمیسیون‌های نظارت رسیدگی و بازرسی عملکرد اتحادیه‌های صنفی و اتاق اصناف شهرستان و تطبیق دادن اقدامات انجام شده آن‌ها با قوانین و مقررات می‌باشد. همچنین برابر قسمت اخیر ماده 50 قانون یاد شده، رئیس کمیسیون نظارت شهرستان مرکز استان (با نظر به اینکه کمیسیون نظارت شهرستان قم در حقیقت کمیسیون نظارت شهرستان مرکز استان قلمداد می‌شود) موظف است با تشکیل جلسات و گردهمایی و اتخاذ تدابیر لازم زمینه انجام دادن امور را فراهم نماید. در همین راستا کمیسیون نظارت شهرستان قم به تاریخ 1401/3/30 تشکیل جلسه داده و برابر بند 18 مصوبه مورد اعتراض و با نظر به اهمیت و نقش مهم اتحادیه‌های صنفی در تنظیم بازار و توزیع و نظارت بر کالاها مقرر گردید هر اتحادیه موظف است تا 500 عضو، یک نفر بازرس متخصص و متعهد به کارگیری نماید و برابر قسمت اخیر بند ذیل عنوان الزامات طرح مقرر گردیده اتحادیه موظف است هزینه به کارگیری بازرس را در بودجه سالیانه خود پیش‌بینی نماید لذا اقدام کمیسیون نظارت شهرستان قم در راستای بند (ج) ماده 49 و ماده 50 قانون نظام صنفی بوده و هیچ‌گونه تخطی از آن‌ها صورت نگرفته است. در خصوص مصوبه معترض عنه اولا: در تبصره 1 ماده 7 آیین‌نامه اجرایی ماده 45 قانون نظام صنفی آمده بود «کلیه اتحادیه‌های صنفی به ازاء هر 500 عضو موظفند حداقل حقوق و مزایای یک نفر بازرس را به حساب مجمع امور صنفی واریز نماید.» با نظر به اینکه منابع مالی مجامع امور صنفی در قانون نظام صنفی مصوب 1382 از سوی مقنن تعیین و محدود گردیده بود و از آنجا که تبصره فوق در حقیقت ایجاد منبع جدید مالی برای مجامع امور صنفی بوده و مرجع وضع‌کننده نیز از اختیار لازم در این زمینه برخوردار نبود نهایتا به موجب دادنامه شماره 1046 1393/9/24 هیات عمومی دیوان عدالت اداری باطل گردید. ثانیا: با تامل در بند 18 مصوبه 1401/3/30 کمیسیون نظارت شهرستان قم به ویژه بندهای 1 و 2 ذیل عنوان الزامات طرح، هر اتحادیه موظف است تا 500 عضو، یک نفر بازرس متخصص و متعهد به کارگیری نماید و برابر قسمت اخیر بند 2 مصوبه فوق اتحادیه موظف است هزینه به کارگیری بازرس را در بودجه سالیانه خود پیش‌بینی نماید. لذا مصوبه مورد اعتراض دارای دو قسمت می‌باشد: 1 به کارگیری یک نفر بازرس به ازاء هر 500 عضو اتحادیه: این قسمت از مصوبه مورد اعتراض در حقیقت در راستای ماده 50 و بند (چ) ماده 49 قانون نظام صنفی و بند 2 ماده 11 آیین‌نامه اجرایی تبصره 2 بند (ط) ماده 30 قانون یاد شده می‌باشد. 2 پیش‌بینی حقوق بازرس تعیین شده در بودجه اتحادیه ذیربط: این قسمت منطبق بر ماده 15 آیین‌نامه اجرایی تبصره 2 بند (ط) ماده 30 قانون نظام صنفی می‌باشد مضافا اینکه متضمن ایجاد منبع جدید مالی برای اتاق اصناف یا اتحادیه صنفی نبوده و کاملا متفاوت با مفاد تبصره 1 ماده 7 آیین‌نامه اجرایی ماده 45 قانون یاد شده ابطالی به موجب دادنامه 1046 1393/6/24 هیات عمومی دیوان عدالت اداری می‌باشد. در پایان با نظر به مراتب فوق رد شکایت مطروحه را خواستاریم." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1402/9/28 به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و هیات‌های تخصصی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی اولا قانون‌گذار در ماده 30 قانون نظام صنفی کشور به بیان وظایف و اختیارات اتحادیه‌های صنفی پرداخته و در بند (ط) این ماده نیز تشکیل کمیسیون‌های رسیدگی به شکایات، حل اختلاف و بازرسی واحدهای صنفی را پیش‌بینی کرده است و در ماده 2 آیین‌نامه اجرایی تشکیل کمیسیون‌های اتحادیه صنفی (موضوع تبصره 2 بند (ط) ماده 30 قانون نظام صنفی) مصوب 1394/5/7 وزیر صنعت، معدن و تجارت نیز کمیسیون رسیدگی به شکایات، کمیسیون حل اختلاف و کمیسیون بازرسی واحدهای صنفی پیش‌بینی شده و در مواد 5 الی 8 و همچنین ماده 11 آیین‌نامه مذکور هم وظایف این کمیسیون‌ها بیان شده و در ماده 15 آیین‌نامه مزبور نیز بودجه کمیسیون و حق الزحمه اعضای آن مورد اشاره قرار گرفته است. بنا به مراتب فوق و با توجه به اینکه در قانون نظام صنفی و آیین‌نامه اجرایی تشکیل کمیسیون‌های اتحادیه صنفی مصوب سال 1394 درخصوص موضوع بازرسی واحدهای صنفی ، بودجه و هزینه‌های مربوط به آن تعیین تکلیف شده، بنابراین تعیین تکالیف مقرر در ردیف 18 مصوبه مورخ 1401/3/30 کمیسیون نظارت استان قم در زمینه نظارت و بازرسی خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10 ) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. هیات عمومی دیوان عدالت اداری معاون قضایی دیوان عدالت اداری مهدی دربین