رای شماره 433 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال اطلاق مواد 5 و 6 آیین‌نامه اجرایی ماده 11 قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران نسبت به مواردی که مستلزم تصرف و خسارت به ملک اشخاص بدون رضایت آن‌ها و یا نبش قبور اشخاص یا هتک مومنین و مواردی از این قبیل شود در حد نظر فقهای شورای نگهبان از تاریخ تصویب

شماره 9804203 – 5/4/1400 بسمه تعالی جناب آقای اکبرپور رئیس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 140009970905810433 مورخ 8/3/1400 با موضوع : « ابطال اطلاق مواد 5 و 6 آیین‌نامه اجرایی ماده 11 قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران نسبت به مواردی که مستلزم تصرف و خسارت به ملک اشخاص بدون رضایت آن‌ها و یا نبش قبور اشخاص یا هتک مومنین و مواردی از این قبیل شود در حد نظر فقهای شورای نگهبان از تاریخ تصویب » جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد . مدیر کل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری – یدالله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه : 1400/3/8 شماره دادنامه : 433 شماره پرونده : 9804203 مرجع رسیدگی : هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی : آقای محمد جواد کجوری موضوع شکایت و خواسته : ابطال اطلاق مواد 5 و6 آیین‌نامه اجرایی ماده 11 قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران موضوع تصویب‌نامه شماره 120660 / ت50572ه 1393/10/14 هیات وزیران گردش کار : شاکی به موجب دادخواستی ابطال اطلاق مواد 5 و6 آیین‌نامه اجرایی ماده 11 قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران موضوع تصویب‌نامه شماره 120660 / ت50572ه 1393/10/14 هیات وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است : " هیات وزیران به موجب ماده 5 آیین‌نامه اجرایی ماده 11 قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران، هرگونه جابجایی قبور و دفن افراد غیرشهید یا تغییر کاربری و اجرای هرگونه طرح ساماندهی در قطعات و حریم گلزار شهدا با موافقت بنیاد شهید را امکانپذیر دانسته است . همچنین به موجب ماده 6 این آیین‌نامه بنیاد شهید را موظف به اقدام برای ساخت و ساماندهی گلزارها و یادمان شهدا کرده است . صرف نظر از اینکه مواد یاد شده مغایر با ماده 11 قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران و خارج از حدود اختیار مرجع وضع می‌باشد، چرا که ماده 11 قانون فقط در خصوص چگونگی نحوه تامین منابع مالی کلیه هزینه‌های خدمات مربوط به آبرسانی، برق‌رسانی، گاز‌رسانی و جاده مواصلاتی وساخت و ساماندهی و نگهداری گلزارها و یادمان شهدا می‌پردازد و از نحوه و چگونگی اجرای ساخت و ساماندهی سخنی به میان نمی‌آورد، این مواد مغایر با شرع مقدس اسلام است . اطلاق عبارت‌های « هرگونه جابجایی قبور » ، « تغییر کاربری » ، « اجرای هرگونه طرح ساماندهی » در قطعات و حریم گلزار و یادمان شهدا در ماده 5، از آن جهت که فقط منوط به اجازه و موافقت بنیاد شهید اعلام شده است و توجهی به جلب رضایت خانواده‌های شهدا و صاحبان قبور نشده است مغایر اصل تسلیط می‌باشد . چرا که بخشی از لوازم اجرای طرح مستلزم تخریب سنگ‌ها و قبور مطهر شهدا و تغییر شکل آن است . کما اینکه در اجرا هم با این‌گونه موارد مواجه هستیم . تکلیف موجود در ماده 6 نسبت به ساخت و ساماندهی گلزار شهدا بدون توجه به الزامات و نکات اسلامی و فرهنگی و حفظ هویت دینی آن مغایر با حفظ وظیفه اسلامی در قبال حرمت شهدا و مغایر با سیاست‌های کلی نظام در امر ترویج و تحکیم و فرهنگ ایثار و مجاهدت ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری می‌باشد که مغایر شرع است . مقام معظم رهبری در حاشیه حضورشان در گلزار شهدای بهشت زهرا سلام الله علیه کار یکسان‌سازی قبور شهدا را کار غلطی دانسته و بیان فرمودند : « هیچ لزومی ندارد که ما این علامت‌ها را صاف کنیم به خیال اینکه می‌خواهیم زیبا‌سازی کنیم ...» این بیانات نیز دلیلی بر خلاف شرع بودن اطلاق مواد مورد اعتراض می‌باشد . شورای نگهبان در نظریه‌های شماره 98 / 102 / 10732 1398/4/19 و 89 / 30 / 40051 1389/7/21 ضمن اعلام این مطلب که تخریب سنگ قبور شهدا و تعویض آن در صورت عدم رضایت صاحبان آن‌ها خلاف شرع است، هرگونه اقدامی که باعث عدم رعایت قداست و احترام شهدا و ایثارگران می‌گردد و به عبارت دیگر موجب تضعیف فرهنگ ایثار و جهاد و شهادت شده را خلاف سیاست‌های کلی نظام در امور ترویج و تحکیم فرهنگ ایثار و جهاد و ساماندهی امور ایثارگران دانسته و خلاف شرع می‌داند . آراء شماره 430 1390/10/5 و 2323 1398/7/30 هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز بر همین مبنا صادر شده است . لذا از آنجا که اطلاق مقرره‌های مورد اعتراض موجب تخریب قبور و از بین رفتن قداست و احترام شهدا می‌شود و موجب فاصله گرفتن گلزارها و یادمان شهدا از فرهنگ اسلامی می‌شود خلاف شرع می‌باشد و با توجه به دلایل فوق‌الذکر درخواست ابطال آن را دارم ." شاکی به موجب لایحه تکمیلی مورخ 1399/2/24 اعلام کرده است که : " از آنجایی که شورای نگهبان به موجب نامه شماره 98 / 102 / 10732 1398/4/19 عبارت « دفن افراد غیرشهید » در ماده 5 آیین‌نامه اجرایی ماده 11 قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران را خلاف سیاست‌های کلی نظام در امور ترویج و تحکیم فرهنگ ایثار و جهاد و ساماندهی امور ایثارگران ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری دانسته و خلاف شرع اعلام کرده است، اینجانب نیز اعلام می‌کنم عبارت‌های « جابجایی قبور » ، « یا تغییر کاربری » ، « و اجرای هرگونه ساماندهی در قطعات و حریم گلزار شهدا » در ماده 5 و کل ماده 6 آیین‌نامه مورد شکایت خلاف بیانات مقام معظم رهبری در تاریخ 1397/12/10 مبنی بر کار غلط دانستن یکسان‌سازی قبور شهدا، سیاست‌های کلی نظام در امور ترویج و تحکیم فرهنگ ایثار و جهاد و ساماندهی امور ایثارگران ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری و اصل تسلیط می‌باشد . لذا درخواست دارم از این حیث با شورای نگهبان مکاتبه شود ." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است : " ماده 5 : هرگونه جابجایی قبور و دفن افراد غیرشهید یا تغییر کاربری و اجرای هرگونه طرح ساماندهی در قطعات و حریم گلزار شهدا با موافقت بنیاد امکان‌پذیر است . ماده 6 : بنیاد موظف است نسبت به ساخت و ساماندهی گلزارها و یادمان شهدا اقدام نماید ." در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل امور حقوقی و معاضدت قضایی بنیاد شهید و امور ایثارگران به موجب لایحه شماره 5407 / 99 / 79133 مورخ 1399/4/9 توضیح داده است که : " به استحضار می‌رساند که اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تصریح نموده « علاوه بر مواردی که هیات وزیران یا وزیری مامور تدوین آیین‌نامه‌های اجرایی قوانین می‌شود، هیات وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تامین اجرای قوانین و تنظیم سازمانهای اداری به وضع تصویب‌نامه و آیین‌نامه بپردازد ... تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولت و مصوبات کمیسیونهای مذکور در این اصل، ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی می‌رسد تا در صورتی که آن‌ها را بر خلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدیدنظر به هیات وزیران بفرستد . بنابراین هیات وزیران بر اساس اختیارات حاصله از اصل مذکور ( اصل 138 ) و با طی مراحل قانونی لازم نسبت به تدوین و تصویب آیین‌نامه اجرایی ماده ( 11 ) قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران ( تصویب‌نامه شماره 120660 / ت50572ه مورخ 1393/10/14 ) اقدام نموده و این اقدام دولت نیز کاملا منطبق بر قوانین موضوعه از جمله قانون اساسی می‌باشد و قابل ابطال نیست . لذا خواسته شاکی فاقد وجاهت قانونی بوده، رد دادخواست مشارالیه از آن مرجع مورد استدعاست ." رئیس امور تنظیم لوایح و تصویب‌نامه‌ها و دفاع از مصوبات معاونت حقوقی رئیس‌جمهور نیز به موجب لایحه شماره 70906 1399/6/25 توضیح داده است که : " 1 در خصوص ماده 5 آیین‌نامه مورد شکایت، پیش از این طی پرونده کلاسه شماره 9701005، دادخواست مغایرت مصوبه با موازین شرعی، در آن مرجع مطرح بوده است که با توجه به نظریه شماره 98 / 102 / 10732 1398/4/19 شورای نگهبان مبنی بر خلاف شرع بودن اطلاق مصوبه، بنابر دادنامه شماره 2323 1398/7/30، رای ابطال اطلاق عبارت « و دفن افراد غیرشهید » در اجرای ماده ( 87 ) قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 از تاریخ تصویب صادر شده است . بنابراین با لحاظ رای صادره قبلی از سوی آن هیات پیرامون ماده 5 آیین‌نامه اجرایی ماده 11 قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران، شایسته است طبق ماده 85 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به این بند از درخواست شاکی قرار رد صادر شود . 2 در مورد ابطال ماده 6 آیین‌نامه؛ در این ماده به ساخت و ساماندهی و نگهداری گلزار شهدا با هماهنگی بنیاد شهید و امور ایثارگران، تصریح شده است و وزارتخانه‌ها برای تامین هزینه‌های خدمات از جمله ساخت و ساماندهی موظف به همکاری با بنیاد شهید شده‌اند . 3 به موجب بند ( ت ) ماده 86 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی و اجتماعی مصوب 1395 نیز، با هدف بهره‌گیری از دستاوردهای دوران دفاع مقدس و انتقال و ترویج فرهنگ جهاد و مقاومت، وظیفه دولت نسبت به ساماندهی گلزارهای شهدای سراسر کشور با رضایت والدین شهدا مقرر شده است . بنا به مراتب فوق دولت نیز برای اجرای این وظیفه قانونی و در اجرای اختیارات موضوع اصل یکصد و سی و هشتم 138 قانون اساسی، بنا بر تصویب‌نامه‌های شماره 120660 / ت50572ه 1393/10/14 و شماره 24150 / ت54299ه 1396/3/2، بنیاد شهید و امور ایثارگران را به عنوان متولی این امر تعیین نموده و در ماده 6 آیین‌نامه اجرایی ماده 11 قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران اعلام می‌دارد : « ماده 6 : بنیاد موظف است نسبت به ساخت و ساماندهی گلزارها و یادمان شهدا اقدام نماید .» 4 از جمله مستنداتی که شاکی با تمسک به آن درصدد اثبات ادعای مغایرت آیین‌نامه با قانون برآمده است، دادنامه شماره 430 مورخ 1390/10/5 آن هیات است که به نظر شماره 89 / 30 / 40051 1389/7/21 شورای نگهبان اشاره دارد؛ نظریه مورد استناد شورای نگهبان صراحتا اعلام می‌دارد : « اصل ساماندهی که در مصوبه آمده خلاف موازین شرع شناخته نشد .» اما اقدام اشخاص و دستگاه‌ها نسبت به تخریب سنگ قبور شهدا و تعویض آن در صورت عدم رضایت صاحبان آن‌ها خلاف موازین شرع می‌باشد .» مفاد نظر شورای نگهبان نیز، موید عدم ایراد ماده 6 آیین‌نامه مورد اعتراض است . توضیح آنکه از ماده 6 آیین‌نامه جواز تخریب قبور شهدا و تعویض آن در صورت عدم رضایت صاحبان استفاده نمی‌شود و تجویز هماهنگی با بنیاد شهید هیچ‌گونه دلالتی بر عدم لزوم رعایت ضوابط قانونی پیش‌بینی شده ندارد و جواز اعطایی در ماده 6 آیین‌نامه، صرفا در حدود قدر متیقن مورد نظر قانون‌گذار که در بند ( ت ) ماده 86 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی مقرر شده، قابل تفسیر و برداشت است . تفسیر ناروا و فراتر از قانون نسبت به یک مقرره، دلالتی بر مغایرت مفاد آن با موازین قانونی نداشته و در نتیجه مبنایی برای درخواست ابطال مصوبه مورد نظر ایجاد نمی‌کند . بدیهی است در صورت بروز چنین وضعیتی، مراجعه به شعب دیوان عدالت اداری و شکایت موردی نسبت به اقدام خلاف قانون و فراتر از مقررات پیش‌بینی شده است و طرح شکایت به منظور ابطال مصوبه فاقد وجاهت و مبنا است . نظر به مراتب فوق و با عنایت به اینکه « ساخت و ساماندهی گلزارها و یادمان شهدا » که در ماده 6 مصوبه مورد شکایت مورد حکم واقع شده است، منطبق و در راستای ماده 11 قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران بوده و هیچ‌گونه دلالتی بر تجویز تخریب مزار شهدا ندارد و در نتیجه مغایرتی میان مفاد این مقرره با موازین شرعی قابل تصور نیست، بنابراین اتخاذ تصمیم شایسته دایر بر رد شکایت مطروحه مورد تقاضاست ." در پاسخ به ادعای خلاف شرع بودن مقرره مورد شکایت، قائم مقام دبیرشورای نگهبان به موجب نامه شماره 99 / 102 / 21814 مورخ 1399/11/26 این‌گونه اعلام کرده است که : " موضوع عبارت‌های « جابجایی قبور » ، « تغییر کاربری » و « ساماندهی گلزارها و یادمان شهدا » در ماده 5 و ماده 6 آیین‌نامه اجرایی ماده 11 قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران موضوع تصویب‌نامه شماره 120660 / ت50572 ه 1393/10/14 هیات وزیران، در جلسه مورخ 1399/10/3 فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می‌گردد : اطلاق مواد ( 5 ) و ( 6 ) مورد شکایت نسبت به مواردی که مستلزم تصرف و خسارت به ملک اشخاص بدون رضایت آن‌ها و یا نبش قبور اشخاص و یا هتک مومنین و مواردی از این قبیل شود، خلاف موازین شرع شناخته شد ." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1400/3/8 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است . رای هیات عمومی با توجه به اینکه قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 99 / 102 / 21814 1399/11/26 اعلام کرده است که : « اطلاق مواد 5 و 6 مورد شکایت نسبت به مواردی که مستلزم تصرف و خسارت به ملک اشخاص بدون رضایت آن‌ها و یا نبش قبور اشخاص یا هتک مومنین و مواردی از این قبیل شود، خلاف موازین شرع شناخته شد » ، لذا در راستای اجرای حکم مقرر در تبصره 2 ماده 84 و ماده 87 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 و از جهت تبعیت از نظر فقهای محترم شورای نگهبان، اطلاق مواد 5 و 6 آیین‌نامه اجرایی ماده 11 قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران نسبت به مواردی که مستلزم تصرف و خسارت به ملک اشخاص بدون رضایت آن‌ها و یا نبش قبور اشخاص یا هتک مومنین و مواردی از این قبیل شود، مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون مذکور از تاریخ تصویب ابطال می‌شود . رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری محمد مصدق