رای شماره 2270329 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال مصوبه شماره 4 از بیست و سومین جلسه مورخ 1392/10/18 شورای اسلامی شهر اهواز تحت عنوان بهای خدمات شهری از بیمارستان‌ها

شماره 0106488 - 1402/9/11 بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140231390002270329 مورخ 1402/8/30 با موضوع: «مصوبه شماره 4 از بیست و سومین جلسه مورخ 1392/10/18 شورای اسلامی شهر اهواز تحت عنوان بهای خدمات شهری از بیمارستان از تاریخ تصویب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یداله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: 1402/8/30 شماره دادنامه: 140231390002270329 شماره پرونده: 0106488 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای اکبر ضرغامی طرف شکایت: شورای اسلامی شهر اهواز موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره 4 از بیست و سومین جلسه مورخ 1392/10/18 شورای اسلامی شهر اهواز تحت عنوان بهای خدمات شهری از بیمارستان‌ها گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره 4 از بیست و سومین جلسه مورخ 1392/10/18 شورای اسلامی شهر اهواز تحت عنوان بهای خدمات شهری از بیمارستان‌ها را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است: "مستند به ذیل اصل 170 و اصل 173 قانون اساسی به استحضار عالی می‌رساند که شورای اسلامی شهر اهواز در جلسه مورخ 1392/10/18 مصوبه مربوط به اخذ بهای خدمات شهری از بیمارستان‌ها را تصویب نموده است، همچنان که در رویه قاطع آن مرجع نیز وجود دارد وضع چنین مصوباتی به شرح ذیل مغایر قوانین لازم الاجرای کشوری می‌باشد. 1 بر اساس اصول 44 و 51 قانون اساسی هیچ نوع مالیاتی وضع نمی‌شود مگر به موجب قانون و همچنین مطابق بند (ب) ماده 30 قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین مصوب 1373 وضع هرگونه عوارض برای خدمات تحقیقات و تولیدات وضع عوارض غیر از مواد پیش‌بینی شده در این قانون برای وزارتخانه‌ها، نهادها، موسسات و شرکت‌های دولتی منوط به تصویب شورای اقتصاد می‌باشد. 2 - با تصویب قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران از ابتدای سال 1382 برقراری و دریافت هرگونه وجوه از جمله مالیات و عوارض اعم از ملی و محلی از تولیدکنندگان کالاها، ارائه‌دهندگان خدمات و همچنین کالاهای وارداتی به موجب قانون موسوم به تجمیع عوارض صورت می‌پذیرد و کلیه قوانین و مقررات ناظر به برقراری اختیار و یا اجازه برقراری و دریافت وجوه به استثناء مواد مندرج در قسمت اخیر ماده مزبور از ابتدای سال 1382 لغو شده است. 3 طریقه محاسبه بهای اراضی و ساختمان‌ها و مستحدثات در فرمول محاسبه بهای خدمات شهری مصوبه شورای شهر که ملاک محاسبه و عمل را سال 1393 قرار داده است بر خلاف مصوبه شماره 86545/ت/50939ه 1394/6/29 هیات وزیران (بهای اراضی ساختمان‌ها و مستحدثات برای محاسبه عوارض نوسازی در شهرداری‌ها شهرهای مشمول ماده 2 قانون نوسازی و عمران شهری در سال‌های 1393 و 1394 معادل صد در صد ارزش معاملاتی املاک ملاک عمل در سال 1391 موضوع ماده 64 قانون مالیات‌های مستقیم مصوب 1366 و اصلاحیه‌های بعدی آن محاسبه می‌شود) می‌باشد. 4 فرمول محاسبه بهای خدمات شهری مصوبه مذکور برخلاف قیمت منطقه‌بندی شهری موضوع ماده 64 قانون مالیات‌های مستقیم می‌باشد و همچنین فرمول محاسبات آن بر خلاف فرمول و دستورالعمل وزارت کشور است. 5 ارائه هرگونه خدمات مستلزم عنوان خاص می‌باشد متاسفانه در فرمول مصوبه شورای شهر اهواز که به عنوان بهای خدمات شهری معرفی شده هیچ‌گونه عنوان خدماتی نداشته و از آنجا که قانونا، شرعا، عرفا وقتی می‌توان مطالبه بها خدماتی را نمود که عنوان مشخص داشته باشد و همچنین خدمات مذکور علاوه بر عنوان و مصادیق خدماتی الزاما می‌بایست خدمات متقابلی را نسبت به هم ارائه نمایند که متاسفانه شهرداری اهواز در این خصوص هیچ‌گونه خدماتی را ارائه ننموده و صرفا به صورت یک‌طرفه مطالبه مالیات داشته است. لذا مرکز بهداری رزمی جنوب هیچ بهره‌ای از خدمات ادعایی شهرداری اهواز نداشته است. 6 با عنایت به ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387/2/17 برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین خدمات که در این قانون تعیین تکلیف مالیات و عوارض آن‌ها معین شده ممنوع اعلام شده است و در بند (الف) ماده 38 همین قانون نرخ عوارض خدمات معین شده است و فعالیت فعالان اقتصادی از مصادیق خدمات است که از آن‌ها مالیات اخذ می‌شود. لذا وضع عوارض به شرح مصوبه خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر اهواز است. ضمنا مبنای ابطال مصوبه موضوع دعوا در رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 493 و 491 1396/5/24 با موضوع غیرقانونی بودن اخذ عوارض از محل فعالیت فعالان اقتصادی و رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 413 1396/5/3 با موضوع اخذ هزینه سالیانه خدمات از کلیه اماکن مورد استفاده فعالان اقتصادی مورد تاکید قرار گرفته است. 7 مستندا به ماده 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده، دریافت هرگونه مالیات غیرمستقیم و عوارض بر واردات، تولید کالا و ارائه خدمات مغایر با این قانون لغو شده و برقراری و دریافت هرگونه مالیات غیرمستقیم و عوارض دیگر از تولیدکنندگان و واردکنندگان کالا و ارائه‌دهندگان خدمات ممنوع است از آنجا که مرکز بهداری رزمی جنوب نزسا مالیات بر ارزش افزوده را در مهلت مقرر پرداخت کرده است، لذا مطالبه عوارض توسط شهرداری شهر اهواز فاقد وجاهت قانونی می‌باشد. نظر به مراتب فوق از آنجا که آراء صادره متعدد از سوی محاکم قضایی از جمله رای شماره 934 هیات عمومی دیوان مورخ 1398/5/15 مکررا وضع چنین عوارضی را خارج از صلاحیت شورای اسلامی شهر و مغایر قانون دانسته است، لذا ابطال مصوبه موضوع دعوا از تاریخ تصویب از سوی آن نهاد مورد استدعاست." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: مصوبه شماره 4 از بیست و سومین جلسه مورخ 1392/8/10 شورای اسلامی شهر اهواز "موضوع: اخذ بهای خدمات شهری از بیمارستان‌ها جناب آقای علاسوند مقدم رئیس محترم شورای اسلامی شهر اهواز با سلام احتراما، به استحضار حضرتعالی می‌رساند با عنایت به اینکه (بهای خدمات شهری) از اهم درآمدهایی است که در زمره درآمدهای پایدار شهرداری‌ها می‌باشد و با توجه به بررسی‌های بعمل آمده در جلسات کارشناسی کارگروه بهای خدمات، این نتیجه حاصل می‌شود که بهای خدمات فعلی واقعی و متوازن با هزینه‌های نگهداشت شهر نبوده و می‌بایست در فرمول بهای خدمات شهری تجدید نظر گردد. لذا فرمولی به شرح زیر جهت اخذ بهای خدمات شهری از بیمارستان‌ها پیشنهاد می‌گردد. (نرخ تورم+1)×( + ) k = بهای خدمات شهری توضیحات: 1 نرخ تورم: طبق اعلام مرکز آمار ایران در ابتدای هر سال در فرمول منظور می‌گردد. 2 : مساحت عرصه 3 : قیمت منطقه‌بندی طبق دفترچه ارزش معاملاتی شهرداری در صورت تنظیم و تصویب در غیر این صورت طبق دفترچه دوره قبل محاسبه خواهد شد. 4 : مساحت اعیان 5 : قیمت نوع سازه طبق دفترچه ارزش معاملاتی شهرداری در صورت تنظیم و تصویب در غیر این صورت طبق دفترچه دوره قبل محاسبه خواهد شد. 6 : ضریبی متغیر به شرح زیر: مقدار k به شرح زیر: بیمارستان‌های دولتی و عمومی غیر دولتی ( 05/0 = k ) - بیمارستان‌های خصوصی ( 3 /0 = k ) - بیمارستان‌های نفت، فولاد و سایر صنایع ( 5/0 = k ) گروه‌های هدف جهت اخذ عوارض مذکور: کلیه بیمارستانهای دولتی، عمومی غیردولتی، خصوصی، نفت فولاد و سایر صنایع خواهشمند است دستور فرمایید به استناد بند 26 ماده 71 قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور .. مصوب سال 1375 موضوع در جلسه آتی شورای اسلامی شهر مطرح و نتیجه را امر به ابلاغ فرمایید." در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر اهواز به موجب لایحه شماره 2593/1401/2000 1401/12/1 توضیح داده است که: "1 همان گونه که مستحضرید مراکز درمانی (بیمارستان‌ها) روزانه محل مراجعه تعداد زیادی از شهروندان هستند و از خدمات گسترده‌ای که توسط شهرداری و سازمان‌های تابعه آن در سطح شهر اهواز ارائه می‌گردد. خواسته یا ناخواسته به‌طور مستقیم و غیرمستقیم بهره مند می‌شوند. بنابراین بدیهی است که تعیین بهای خدمات شهری ارائه شده به این‌گونه مراکز توسط شورای شهر به منظور جبران بخشی از هزینه‌های مذکور با هدف بهبود شرایط عمومی شهر منع قانونی ندارد زیرا مطابق ماده 5 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1385 ارائه و انجام خدمات برای غیر در قبال مابه ازاء می‌باشد. 2 با توجه به خودگردان شدن شهرداری‌ها، اخذ عوارض و بهای خدمات ارائه شده توسط این موسسه عمومی غیردولتی و سازمان‌های تابعه آن یکی از انواع درآمدهای محلی شهرداری‌ها محسوب می‌شود و به موجب مواد 29 و 30 آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها، ماده 85 و بند 16 و 26 ماده 80 قانون شوراهای اسلامی کشور و مواد 1، 2 و 3 آیین‌نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر، مصوب هیات وزیران و ماده 174 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه و همچنین حکم مقرر در تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387 شورای اسلامی شهر می‌تواند نسبت به وضع عوارض و بهای خدمات به منظور تامین بخشی از هزینه‌های خدماتی و عمرانی مورد نیاز شهر اقدام نماید، لذا شوراهای اسلامی شهر برای تصویب عوارض محلی و برقراری بهای خدمات شهری صلاحیت دارند. 3 بر خلاف ادعای شاکی که مصوبه مذکور را خارج از حدود و اختیارات شوراهای اسلامی شهر دانسته است اخذ بهای خدمات شهری یکی از انواع درآمدهای محلی شهرداری‌ها محسوب می‌شود که اشخاص حقیقی و حقوقی نسبت به پرداخت آن تکلیف قانونی دارند و قانون‌گذار برابر بند 26 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مصوب 1375 با اصلاحات بعدی مصوب 1396/5/14 اختیار تصویب نرخ بهای خدمات ارائه شده توسط شهرداری و سازمان‌های وابسته به آن را به شوراهای اسلامی شهر اعطا نموده است لذا بر خلاف ادعای خواهان، این شورا برابر مستند یاد شده در حدود صلاحیت و اختیارات قانونی خود اقدام به وضع بهای خدمات مذکور کرده است و منع قانونی در این خصوص وجود ندارد. 4 مطابق مواد 1، 2، 9 و 10 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری و دهیاری‌ها مصوب 1401/5/9 و به موجب نامه شماره 203726 1401/9/30 وزیر کشور که منضم به دستورالعمل اجرایی موضوع تبصره 1 ماده 2 قانون درآمدهای پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها می‌باشد و همچنین مطابق آراء عدیده دیوان عدالت اداری، شهرداری در قبال ارائه خدمات چه به صورت مستقیم و چه غیرمستقیم مکلف به وصول بهای خدمات ارائه شده به کلیه اشخاص می‌باشد. آراء متعدد آن مرجع در این خصوص نیز موید همین مطلب است. 5 با توجه به شرح فوق مطابق مستندات قانونی یاد شده، قانون‌گذار صراحتا به شهرداری و شوراهای اسلامی شهر اجازه تصویب و وصول نرخ خدمات ارائه شده توسط شهرداری و سازمان‌های وابسته به آن را داده است و بر خلاف ادعای خواهان، شورای اسلامی شهر اهواز، برابر مستندات یاد شده در حدود صلاحیت و اختیارات قانونی خود اقدام کرده است لذا اعای مطروحه از این حیث نیز وارد نمی‌باشد. ضمنا هیچ‌گونه معافیت قانونی برای بیمارستان‌ها نسبت به پرداخت عوارض و بهای خدمات شهرداری‌ها پیش‌بینی نشده است و حتی اگر قوانین سابق آن‌ها را از پرداخت مستثنی کرده باشد به موجب قوانین موخر التصویب چنین معافیت‌هایی لغو شده است زیرا برابر تبصره 3 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده «قوانین و مقررات مربوط به اعطاء تخفیف یا معافیت از پرداخت عوارض یا وجوه به شهرداری‌ها ملغی گردیده است.» و این موضوع دلالت بر عدم معافیت اشخاص از جمله بیمارستان‌ها نسبت به پرداخت عوارض و یا وجوه مربوط به بهای خدمات به شهرداری‌ها دارد، لذا شهرداری مستحق دریافت بهای خدمات ارائه شده بوده و بیمارستان‌ها نیز همانند سایر شهروندان اهوازی مکلف به پرداخت عوارض و بهای خدمات تعیین شده خواهند بود. 6 بنا به تصریح ماده 90 و 106 قانون شوراهای اسلامی کشور، مسئولیت بررسی و اعلام مغایرت‌های قانونی مصوبات شورای شهر و همچنین نظارت بر حسن اجرای قانون شوراها بر عهده فرمانداری و استانداری مربوطه می‌باشند. نظر به اینکه مراجع مذکور به عنوان دستگاه‌های مسئول نظارت بر حسن اجرای قانون و مصوبات شورا نه تنها هیچ‌گونه اعتراضی نسبت به مصوبات موصوف ننموده‌اند بلکه به موجب نامه شماره 1095/40/1/4427 1392/11/5 فرمانداری اهواز مصوبه مذکور را مغایر وظایف شورا ندانسته و اجرای آن را از ابتدای سال 1393 بلامانع اعلام نموده است. لذا مصوبه مورد نظر از این حیث نیز مراحل قانونی خود را طی کرده و ایرادی بر آن مترتب نیست. 7 شاکی به اصل 51 قانون اساسی که مقرر داشته: «هیچ نوع مالیاتی وضع نمی‌شود مگر به موجب قانون» استناد نموده که موضوعا در مورد مالیات است و عوارض و بهای خدمات شهرداری را در بر نمی‌گیرد لذا با توجه به اینکه موضوع مصوبه شورا تعیین بهای خدمات ارائه شده توسط شهرداری و سازمان‌های تابعه آن می‌باشد که مطابق مواد قانونی فوق الذکر نه تنها ممنوع نیست بلکه جزء حدود اختیارات شورای اسلامی شهر می‌باشد و از طرفی نیز مستند شاکی با موضوع مصوبه همخوانی ندارد و نوعی قیاس مع الفارق تلقی می‌شود لذا این ایراد شاکی نیز وارد نیست و موجب تزلزل مصوبه این شورا نمی‌گردد. 8 علیرغم ادعای شاکی (مندرج در بندهای 6 و 7 دادخواست ارائه شده) مصوبه موصوف هیچ‌گونه مغایرتی با ماده 50 و 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده ندارد. زیرا به موجب مواد مذکور ممنوعیت وضع عوارض مربوط به آن دسته از خدمات است که در آن قانون تکلیف مالیات و عوارض آن‌ها معین شده است در حالی که اولا: در قانون مذکور در خصوص عوارض مربوط به بیمارستان‌ها تعیین تکلیف نشده است و مطابق مفهوم مخالف مستند موصوف، شوراهای اسلامی شهر جواز ورود به این مقوله و برقراری عوارض و بهای خدمات شهری را دارند. ثانیا: مصوبه مورد نظر وضع عوارض ننموده تا مشمول ممنوعیت مستند اعلامی شاکی گردد بلکه مصوبه دلالت بر برقراری بهای خدمات شهری دارد که توسط شهرداری ارائه می‌شود. 9 - قوانین مورد اشاره شاکی مندرج در بند 1، 2 و 6 دادخواست ارائه شده (اصل 44 و 51 قانون اساسی و بند 30 قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین مصوب 1373 و ماده 50 و 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387) در خصوص وضع مالیات و عوارض است و صرف نظر از پاسخ‌گویی و ورود ماهوی به ادعای شاکی در این خصوص به استحضار می‌رساند که مصوبه شورا وضع عوارض و یا مالیات نیست که شاکی جهت عدم جواز برقراری آن به مستندات مورد اشاره در دادخواست خود استناد نموده است بلکه مصوبه مورد نظر مبین برقراری بهای خدمات شهری (با اتکا به وظایف و اختیار قانونی پیش گفت) می‌باشد. در ضمن قانون‌گذار به موجب بندهای 16 و 26 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران اختیار وضع عوارض و تصویب نرخ خدمات ارائه شده توسط شهرداری و سازمان‌های وابسته به آن را به شوراهای اسلامی شهر واگذار نموده و مطابق ماده 105 قانون شوراهای اسلامی کشور کلیه قوانین و مقررات مغایر با این قانون لغو گردیده است و طبیعتا قانون شوراهای اسلامی به عنوان قانون خاص موخر نسبت به قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین مصوب 1373 لازم الاتباع است و حتی در صورت وجود مغایرت، ملاک عمل قانون موخر (قانون شوراهای اسلامی) به عنوان آخرین اراده قانون‌گذار می‌باشد. لذا ایراد طرف دعوا در این خصوص نیز وارد نیست و قوانین سابق الصدوری که مغایر قانون شوراهای اسلامی وجود دارند به موجب ماده 105 قانون شوراها لغو گردیده‌اند و مناط عمل نیستند. ضمنا مصوبه مورد نظر هیچ‌گونه مغایرتی با ماده 50 قانون مالیات بر ارش افزوده ندارد. زیرا ممنوعیت وضع عوارض مرقوم در ماده مذکور مربوط به آن دسته از خدماتی است که در قانون مالیات بر ارزش افزوده تکلیف پرداخت عوارض آن‌ها معین شده است در حالی که در قانون موصوف، تکلیف عوارض و بهای خدمات بیمارستان‌ها تعیین نشده و شوراهای اسلامی شهر در بعد محلی اجازه ورود به این مقوله و وضع عوارض و بهای خدمات را دارند. با توجه به شرح فوق و نظر به اینکه قانون‌گذار به موجب مستندات مذکور وضع بهای خدمات توسط شوراهای اسلامی شهر را تجویز نموده است و مصوبه این شورا در خصوص تعیین بهای خدمات از بیمارستان‌ها وفق مقررات و قوانین یاد شده در حدود صلاحیت و اختیارات شوراها وضع گردیده و هیچ‌گونه تعارض و تضادی با سایر قوانین موجود در این زمینه ندارد، لذا با عنایت به صدور دادنامه شماره 9909970905811502 1399/11/12 آن هیات درخواست شاکی برای رسیدگی مجدد به خواسته ابطال مصوبه مذکور فاقد وجاهت قانونی است. لذا به استناد مواد 82 و 85 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 و بنا به قاعده اعتبار امر مختومه صدور قرار رد ادعای مطروحه مورد تقاضاست." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1402/8/30 به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی بر اساس ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387 برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارائه خدمات که در این قانون تکلیف مالیات و عوارض آن‌ها معین شده است، همچنین برقراری عوارض به درآمدهای ماخذ محاسبه مالیات، سود سهام شرکت‌ها، سود اوراق مشارکت، سود سپرده‌گذاری و سایر عملیات مالی اشخاص نزد بانک‌ها و موسسات اعتباری غیربانکی مجاز توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع است. با توجه به حکم قانونی فوق و با عنایت به دلایل مندرج در دادنامه شماره 934 مورخ 1398/5/15 هیات عمومی دیوان عدالت اداری و با لحاظ اینکه شهرداری در این موارد خدمتی ارائه نمی‌کند تا استحقاق دریافت عوارض موضوع مصوبه مورد شکایت را داشته باشد، بنابراین مصوبه شماره 4 از جلسه شماره 23 مورخ 1392/10/18 شورای اسلامی شهر اهواز در خصوص اخذ بهای خدمات شهری از بیمارستان‌ها خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای بر اساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10 ) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است هیات عمومی دیوان عدالت اداری معاون قضایی دیوان عدالت اداری مهدی دربین