رای شماره 2373346 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال بند 9 مصوبه جلسه شماره 195 مورخ 1399/5/15 شورای اسلامی شهر کرمانشاه

شماره 0300549 - 1403/10/15 بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140331390002373346 مورخ 1403/10/4 با موضوع: «بند 9 مصوبه جلسه شماره 195 مورخ 1399/5/15 شورای اسلامی شهر کرمانشاه در خصوص تعیین تکلیف اراضی قولنامه‌ای (فاقد سند رسمی) از تاریخ تصویب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد . مدیر کل هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یداله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: 1403/10/4 شماره دادنامه: 140331390002373346 شماره پرونده: 0300549 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: سازمان بازرسی کل کشور طرف شکایت: شورای اسلامی شهر کرمانشاه موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 9 مصوبه جلسه شماره 195 مورخ 1399/5/15 شورای اسلامی شهر کرمانشاه گردش کار: معاون حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 9130 مورخ 1403/1/18 اعلام کرده است که: "بند (9) جلسه شماره 195 مورخ 1395/5/15 شورای اسلامی شهر کرمانشاه مبنی بر صدور پروانه ساختمانی برای اراضی قولنامه‌ای از حیث انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه آن به شرح زیر جهت استحضار و صدور دستور شایسته اعلام می‌شود: 1 شورای اسلامی شهر کرمانشاه طی بند 9 جلسه شماره 195 مورخ 1395/5/15 ، لایحه شماره 101/7961 مورخ 1399/2/23 شهرداری کرمانشاه در خصوص اراضی قولنامه‌ای را مصوب نموده است. در لایحه مزبور به شهرداری کرمانشاه اجازه داده شده است که در خصوص اراضی با سابقه ثبتی که منشا تصرفات متصرفان نیز قانونی است، لیکن به علت وجود حداقل یکی از موارد مندرج در قانون تعیین تکلیف وضعیت ثبتی اراضی و ساختمان‌های فاقد سند رسمی صدور سند مالکیت مفروزی از طریق قوانین جاری برای آن‌ها میسور نمی‌باشد و اشخاص با اسناد عادی آن‌ها را معامله نموده و یا بین وراث قانونی مالک اولیه تقسیم شده است. با رعایت شرایط 19 گانه پروانه ساختمانی صادر نماید لایحه شماره 101/7961 مورخ 1399/2/23 شهرداری کرمانشاه اشعار می‌دارد: «به شهرداری کرمانشاه اجازه داده می‌شود برای اراضی با سابقه ثبتی که منشا تصرفات متصرفان نیز قانونی است لکن به علت وجود حداقل یکی از موارد مندرج در قانون تعیین تکلیف وضعیت ثبتی اراضی و ساختمان‌های فاقد سند رسمی، صدور سند مالکیت مفروزی از طریق قوانین جاری برای آن‌ها میسور نمی‌باشد و اشخاص با اسناد عادی آن‌ها را معامله نموده و یا بین وراث قانونی مالک اولیه تقسیم شده است، به شرح و شرایط ذیل پروانه ساختمانی صادر نماید: 1 این لایحه برای زمین‌هایی که در محدوده شهری و دارای کاربری مسکونی و قابلیت تجاری می‌باشد قابل اجرا است. 2 تاریخ انجام معامله مندرج در برگ قولنامه بایستی پیش از تاریخ 1398/1/1 باشد. 3 به منظور صدور پروانه ساختمانی حداقل سه بر زمین (سه بعد از حدود اربعه زمین) بایستی تثبیت و تعیین تکلیف شده باشد به عبارت دیگر اگر به معبر تعریف شده است معبر اجرا شده باشد و یا اگر به پلاک مجاور است احداث بنا انجام شده باشد به این ترتیب: الف برای اراضی که بر اساس طرح تفصیلی مصوب دارای یک معبر دسترسی باشند الزاما در دو حدود اربعه دیگر از زمین در وضع موجود احداث بنا انجام شده باشد. ب برای اراضی که براساس طرح تفصیلی مصوب دارای دو معبر دسترسی باشند، الزاما هر سه معبر تثبیت و تعیین تکلیف شده باشد. 4 اخذ اقرارنامه و تعهد ثبتی از متقاضی پروانه مبنی بر این که «متصرف قانونی و به عنوان مالکیت زمین مورد نظر بوده و در صورت هر گونه ادعا یا شکایت از ناحیه هر شخص حقیقی یا حقوقی (اعم از عمومی یا خصوصی) در کلیه مراجع قانونی و قضایی و اداری شخصا پاسخگو بوده و شهرداری هیچ‌گونه مسئولیتی نخواهد داشت. (فرم تعهدنامه براساس متن مصوبه شورای عالی اداری به پیوست می‌باشد.) 5 متقاضی پروانه بایستی استشهادیه محلی که به امضای حداقل چهار نفر از مالکین و مجاورین و عندالاقتضاء هیات امنای مسجد محل و با شورای اسلامی محله رسیده باشد مبنی بر تایید تصرفات مالکانه متقاضی که نشانی محل سکونت و کار شهود دقیقا ذیل آن درج شده باشد ارائه نماید. (فرم استشهادیه به پیوست می‌باشد). 6 نقشه دقیق محل مورد نظر با رعایت اصول مهندسی و یا استفاده از دستگاه GPS و یا قید مختصات جغرافیایی موسوم به ( UTM ) به همراه سابقه نقل و انتقال زمین تا مرحله پلاک ثبتی و ملک پلاک ثبتی که زمین مورد نظر در آن واقع شده توسط کارشناس رسمی دادگستری در رشته نقشه برداری و امور ثبتی تهیه و بعد از امضاء و مهر نقشه بردار مربوطه به پیوست تقاضانامه ارائه شود، در این نقشه راه دسترسی زمین به خیابان یا معبر اصلی با قید فواصل و مقیاس دقیق بایستی درج شود. 7 چنانچه تاریخ مبایعه نامه ابرازی متقاضی بعد از 1398/9/1 باشد، داشتن کد رهگیری بنگاه معاملاتی تنظیم‌کننده مبایعه نامه الزامی است. 8 استعلام از ادارات کل منابع طبیعی و راه و شهرسازی از حیث احتمال مالکیت دولت و نیز استعلام نوع زمین (موات و بایر و دایر) از کمیسیون ماده 12 قانون زمین شهری قبل از صدور پروانه الزامی است. 9 رعایت ضوابط اداره کل میراث فرهنگی و صنایع دستی و گردشگری الزامی است. 10 تعیین فرجه زمانی یک هفته‌ای برای اعلام پاسخ استعلام ادارات و دستگاه‌های ذی ربط و درج عبارت «عدم ارسال پاسخ در فرجه زمانی یک هفته‌ای به منزله بلامانع بودن اقدام تلقی خواهد شد» در مکاتبات استعلام الزامی است. 11 مواردی که قبلا طی نامه شماره 4/41/45542 مورخ 1387/7/28 از معاونت امور عمرانی استانداری ابلاغ گردیده به قوت خود باقیست. 12 در متن کلیه پروانه‌های ساختمانی عبارات زیر با فونت درشت و جوهر قرمز رنگ درج شود: الف صدور پروانه ساختمانی هیچ‌گونه دلالتی بر تایید مالکیت و تصرفات متقاضی ندارد. ب در صورت ابلاغ هرگونه دستور توقف عملیات اجرایی از سوی مقامات ذی صلاح قضایی (دادسرا، دادگاه و دیوان عدالت اداری) شهرداری راسا می‌تواند ضمن تعلیق پروانه صادره از ادامه عملیات اجرایی در هر مرحله که باشد به نحو مقتضی جلوگیری کند و محدثات صورت گرفته به منزله ساخت و ساز غیر مجاز بوده و پرونده به کمیسیون ماده صد ارجاع خواهد شد. 13 اخذ دو نسخه فتوکپی مصدق کلیه قولنامه‌ها و مبایعه نامه‌ها و تقسیم نامه‌های ابرازی متقاضی و منضم آن‌ها به پرونده مربوط به زمین الزامی است. 14 همان گونه که برای تراکم و سطح اشغال در کاربری مسکونی و تجاری برابر ضوابط طرح تفصیلی برای اراضی زیر 1000 مترمربع اقدام می‌شود. لذا برای این‌گونه اراضی نیز با مساحت کمتر از 1000 مترمربع به شرح ذیل در شهرداری ذیل اقدام خواهد بود. الف در کاربری مسکونی حداکثر سطح اشغال هر طبقه 60 درصد و حداکثر تراکم 120 درصد (دو طبقه و پیلوت) می‌باشد. ب در کاربری تجاری (قابلیت تجاری) حداکثر تراکم یک طبقه و حداکثر سطح اشغال برای یک طبقه، برابر ضابطه مصوب تجاری مطابق مشخصات زمین می‌باشد. 15 هرگونه تفکیک در خصوص اراضی فاقد سند رسمی فاقد وجاهت قانونی بوده و با متخلف برابر قانون برخورد خواهد شد. 16 صدور مجوز جهت اراضی قولنامه‌ای دو مرحله‌ای بوده و مرحله اول آن تحت عنوان پروانه شهرسازی (جهت پی کنی) بوده و پس از اجرا و نبودن معارض پروانه اصلی صادر خواهد شد. 17 در خصوص رعایت موارد و ملاحظات قانونی (از جمله کلیه رعایت جرائم، بلامانع آتش نشانی، رعایت تعریض و ... ) هر آن چه که برای صدور پروانه املاک و اراضی دارای سند رسمی ملحوظ می‌گردد برای اراضی قولنامه‌ای نیز الزامی است. 18 تصدیق رسمی امضای متقاضی و شهود در ذیل تقاضای پروانه و استشهادیه تقدیمی از سوی دفتر اسناد رسمی الزامی است. 19 در صورت وجود هرگونه ابهام یا اشکال در اعمال و تطبیق هر یک از بندهای فوق، استعلام کتبی و موردی با ذکر دقیق مستندات ارائه شده از مدیریت حقوقی و اجرائیات شهرداری الزامی است. بدیهی است با ابلاغ این دستورالعمل کلیه دستورالعمل‌ها و بخشنامه‌ها و نامه‌های ابلاغی قبلی در خصوص صدور پروانه ساختمانی به اراضی فاقد سند رسمی ملغی الاثر است.» 2 مصوبه فوق الاشاره بنا به مراتب ذیل مغایر با قوانین و خارج از حدود اختیارات واضع می‌باشد. چرا که به استناد جزء (الف) بند 2 مصوبه سی و چهارمین جلسه مورخ 1371/8/13 شورای عالی اداری شهرداری‌ها مکلفند حداکثر ظرف مدت هفت روز پس از دریافت فتوکپی مدارک مالکیت رسمی و ... مقدمات صدور پروانه ساختمانی را از جمله بازدید محل و گزارش وضعیت موجود ملک، اعلام آمادگی تحویل نقشه‌های معماری و محاسباتی به متقاضی، فراهم نمایند و لایحه پیشنهادی مغایر با مصوبه مزبور می‌باشد. همچنین هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی آرای شماره 846 مورخ 1387/12/11 با موضوع «ابطال مصوبه شماره 940/3 مورخ 1386/10/30 شورای اسلامی شهر کامیاران» و 9510090905800266 مورخ 1395/4/15 با موضوع ابطال مصوبه فرماندار شهرستان آبیک مبنی بر صدور پروانه ساخت بر روی اراضی قولنامه‌ای صدور پروانه ساختمانی برای اراضی قولنامه‌ای در محدوده شهر مغایر با مواد (22) و (46) قانون ثبت اسناد و املاک کشور مصوب سال 1326 و خارج از حدود صلاحیت و اختیارات شورای اسلامی شهر مصرح در ماده (80) قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 و اصلاحات و الحاقات بعدی اعلام شده است. شایان ذکر است؛ شورای اسلامی شهر کرمانشاه به‌طور مشابه در سال 1398 طی تصویب بند 9 آیین‌نامه اجرایی شورای معماری و شهرسازی و کمیته فنی شهرداری کرمانشاه به شهرداری مجوز صدور پروانه ساختمانی داده است که در این خصوص نیز به واسطه شکایت بازرسی کل استان کرمانشاه، هیات عمومی دیوان عدالت اداری مبادرت به صدور دادنامه شماره 140009970905811074 مورخ 1400/4/8 دایر بر ابطال بند 9 آیین‌نامه اجرایی مزبور متضمن صدور پروانه ساختمانی برای اراضی قولنامه‌ای تحت شرایطی توسط شهرداری نموده است. بنا به مراتب فوق و از آن جا که بند (9) جلسه شماره 195 مورخ 1399/5/15 شورای اسلامی شهر کرمانشاه مبنی بر صدور پروانه ساختمانی برای اراضی قولنامه‌ای تحت شرایط 19 گانه توسط شهرداری با جزء (الف) بند 2 مصوبه سی و چهارمین 1371/8/13 شورای عالی اداری، مواد (22) و (46) قانون ثبت اسناد و املاک کشور مصوب سال 1326 اصلاحات و الحاقات بعدی مغایرت داشته و به استناد آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره‌های 846 مورخ 1387/12/11 با موضوع «ابطال مصوبه شماره 940/3 مورخ 1386/10/30 شورای اسلامی شهر کامیاران»، 9510090905800266 مورخ 1395/4/15 با موضوع «ابطال مصوبه فرماندار شهرستان آبیک مبنی بر صدور پروانه ساخت بر روی اراضی قولنامه‌ای» و 140009970905811074 مورخ 1400/4/8 مبنی بر ابطال بندهای 1، 2، 5، 6، 7، 8 و 9 آیین‌نامه اجرایی شورای معماری و شهرسازی و کمیته فنی شهرداری کرمانشاه خارج از حدود صلاحیت و اختیارات شورای اسلامی شهر مصرح در ماده (80) قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 و اصلاحات و الحاقات بعدی دانسته شده است، فلذا در اجرای تبصره (2) بند «د» ماده (2) قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور و همچنین به استناد بند (1) ماده (12) و ماده (88) قانون دیوان عدالت اداری، ابطال بند (9) جلسه شماره 195 مورخ 1399/5/15 شورای اسلامی شهر کرمانشاه، به صورت فوق العاده و خارج از نوبت در هیات عمومی دیوان، از تاریخ تصویب مورد درخواست می‌باشد." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: "معاونت محترم فنی و شهرسازی با سلام و احترام، به پیوست تصویر لایحه شماره 7961/101 مورخ 1398/2/23 شهرداری کرمانشاه به شورای محترم اسلامی شهر کرمانشاه و لایحه مصوب صورت جلسه یکصدو نود و پنجمین جلسه مورخ 1399/4/9 شورای محترم جهت اطلاع و اقدام لازم به حضور ارسال گردد: بند 9 مصوب 195 دوره پنجم: لایحه شماره 1017961 مورخ 1399/2/23 شهرداری در خصوص لایحه پیشنهادی شهرداری درخصوص تعیین تکلیف اراضی قولنامه‌ای (فاقد سند رسمی) مطرح و مورد موافقت قرار گرفت. نظریه فرمانداری در نامه شماره 7141/1/11396 مورخ 1399/4/23 بند 9: به دلیل عدم ارائه مدارک و مستندات لازم اظهار نظر کارشناسی برای هیات میسور نمی‌باشد ضرورت دارد ضمن ارسال مدارک و مستندات نماینده مطلع شهرداری نیز جهت تبیین موضوع در جلسه هیات شرکت نمایند. نظریه جدید فرمانداری در نامه شماره 7141/1/14170 مورخ 1399/5/15 9 به استناد بند 9 ماده 80 قانون شوراهای اسلامی کشور مغایرت ندارد. شهردار کرمانشاه" علی رغم ابلاغ دادخواست و ضمائم آن به شورای اسلامی شهر کرمانشاه تا زمان رسیدگی به پرونده در جلسه هیات عمومی دیوان عدالت اداری پاسخی از طرف آن مرجع واصل نشده است. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1403/10/4 به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و هیات‌های تخصصی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی اولا به موجب ماده 22 قانون ثبت اسناد و املاک مصوب 1310/12/26 : «همین که ملکی مطابق قانون در دفتر املاک به ثبت رسید، دولت فقط کسی را که ملک به اسم او ثبت شده و یا کسی را که ملک مزبور به او منتقل گردیده و این انتقال نیز در دفتر املاک به ثبت رسیده یا این که ملک مزبور از مالک رسمی ارثا به او رسیده باشد، مالک خواهد شناخت» و براساس ماده 48 قانون یاد شده سندی که مطابق مواد فوق باید به ثبت برسد و به ثبت نرسیده، در هیچ یک از ادارات و محاکم پذیرفته نخواهد شد. ثانیا براساس آراء متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه شماره 9510090905800266 مورخ 1395/4/15 و دادنامه شماره 140009970905811074 مورخ 1400/4/8 وضع مقرره درخصوص صدور پروانه برای اراضی قولنامه‌ای مغایر با قانون تشخیص و ابطال شده است. ثالثا مستند به ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدی شوراهای اسلامی شهر فاقد هرگونه اختیار قانونی مبنی بر تجویز صدور پروانه ساختمانی برای شهرداری‌ها درخصوص اراضی قولنامه‌ای هستند. بنابراین با توجه به مراتب فوق، بند 9 مصوبه جلسه شماره 195 مورخ 1399/5/15 شورای اسلامی شهر کرمانشاه خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10 ) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. هیات عمومی دیوان عدالت اداری معاون قضایی دیوان عدالت اداری مهدی دربین