رای شماره 1394752 هیات تخصصی اداری و امورعمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: بخشنامه شماره 3131 /117 /د مورخ 8/9/1400 معاونت حقوقی و امورمجلس وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی

هیات تخصصی اداری و امور عمومی * شماره پرونده: ه ت/0200086 * شماره دادنامه سیلور: 140231390001394752 تاریخ: 31/05/1402 * شاکی: آقای حسین مختاری دوغائی * طرف شکایت: وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی * موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 117/3131/د مورخ 8/9/1400 معاونت حقوقی و امور مجلس وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی * شاکی دادخواستی به طرفیت وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به خواسته ابطال بخشنامه شماره 117/3131/د مورخ 1400/9/8 معاونت حقوقی و امور مجلس وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است. متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می‌باشد : بخشنامه شماره 117/3131/د مورخ 1400/9/8 معاونت حقوقی و امور مجلس وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مطابق ضوابط موجود از جمله ماده 32 قانون آئین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب 1379 و بندهای 1 و 5 قسمت ه ماده 4 آئین‌نامه جامع مدیریت دانشگاهها و موسسات آموزش عالی، پژوهشی، و فن‌آوری مصوب جلسه 684 مورخ 1389/12/10 شورای عالی انقلاب فرهنگی، استیفای منافع و حقوق موسسات دولتی در مراجع قانونی اعم از قضایی، اجرایی، اداری و ...) بر عهده نمایندگان حقوقی دستگاههای اجرایی می‌باشد و به تبع آن ضروری است مدیران حقوقی موسسه که مسئولیت مستقیم و بدون واسطه دفاع از حقوق دولت را در مراجع قضایی بر عهده دارند واجد شرایط نمایندگی حقوقی باشند تا امکان قانونی دفاع در مراجع قضایی برای موسسه فراهم گردد. بدیهی است صرف وجود دیگر نمایندگان واجد شرایط در دوایر حقوقی مسقط این شرط اناسی و مبنایی در مدیران حقوقی نخواهد بود . از سوی دیگر، مطابق دستورالعمل نحوه انتخاب و انتصاب مدیران حرفهای دارا بودن مدرک تحصیلی (حداقل لیسانس) در یکی از مقاطع و رشته‌های تحصیلی مندرج در شرایط احراز، یکی از شرایط انتصاب و انتخاب مدیران حرفه‌ای می‌باشد که مدیریت حقوقی دانشگاه‌ها، دانشکده‌ها و سازمانها، موسسات و مراکز وابسته نیز از این مقوله مستثنی نمی‌باشد . بر این اساس و با لحاظ مصوبه فوق‌الاشعار و نظر به بخشنامه شماره 96481 مورخ 1400/8/29 معاون اول محترم رئیس جمهور به منظور ایجاد انسجام و مدیریت کارآمد حقوقی در وزارت متبوع و موسسات تابعه و لزوم ارزیابی موثر و مستمر علمکرد ادارات حقوقی و نیز حساسیت و اهمیت جایگاه مدیریت حقوقی موسسه و تبعات ناشی از انتصاب اشخاص فاقد صلاحیت، دستور فرمائید پیش از انتصاب مدیران حقوقی، افراد مزبور به همراه کارنامه کاری ایشان برای بررسی به این معاونت اعلام کردند . بدیهی است در صورت انتصاب مدیران بدون هماهنگی با معاونت حقوقی و امور مجلس وزارت متبوع، این معاونت از هرگونه اقدام از جمله اظهار نظر، تهیه لایحه دفاعیه، پیگیری و ... در پرونده‌های حقوقی آن موسسه خودداری خواهد نمود. همچنین مقتضی است در صورت تصدی واحد حقوقی توسط افراد فاقد صلاحیت، ظرف یک هفته نسبت به معرفی فرد واجد شرایط اقدام لازم معمول گردد . دکتر حسنعلی غفاری معاون حقوقی و امور مجلس * دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت : معاونت حقوقی و امور مجلس وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشکی طی بخشنامه معترض‌عنه، دانشگاهها و موسسات تابعه خود را موظف کرده است که پیش از عقد قرارداد با وکلای دادگستری برای انجام امور حقوقی خود از اداره کل حقوقی و تنظیم مقررات معاونت مذکور مجوز اخذ کنند . دانشگاه‌های علوم پزشکی همچون دانشگاه‌های تابعه وزارت علوم، تحقیقات و فناوری مطابق با اصل تمرکز زدایی فنی، شخصیت حقوقی مستقل دارند و موسسه دولتی شناخته می‌شوند. ماده 2 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386/7/8 نیز در تعریف موسسه دولتی بر استقلال حقوقی این موسسات تاکید می‌کند. مفاد قانون تشکیل هیئت‌های امنای دانشگاهها و موسسات آموزش عالی و پژوهشی مصوب 1367/12/23 شورای عالی انقلاب فرهنگی و ماده 1 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب 1395/11/10 نیز موید این استقلال حقوقی در جمیع ابعاد اداری، استخدامی، مالی و معاملاتی می‌باشند . دانشگاههای علوم پزشکی موظف‌اند مطابق سیاست‌ها و خط مشی‌های کلی تعیین شده توسط وزارت متبوع عمل کنند و صلاحیت وزارت بهداشت راجع به دانشگاه‌های علوم پزشکی چیزی جز تعیین خط مشی‌های کلی موضوع بند 1 ماده 1 قانون تشکیلات و وظایف وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشکی مصوب 1367/3/3 نمی‌باشد و با توجه به مستندات قانونی مذکور و مقتضیات لازم جهت عدم تمرکز فنی اداری که حقوقدانان حقوق عمومی و حقوق اداری متفقا بر آن‌ها نظر دارند دانشگاههای علوم پزشکی در امور داخلی از جمله امور اداری و استخدامی خود دارای استقلال بوده و مطابق با آئین‌نامه‌های مصوب هیئت امنا یا قوانین و مقررات خاص انجام وظیفه می‌کنند و وزارتخانه متبوع دولت صرفا صلاحیت نظارت اداری را بر این موسسات دارد، لذا مکلف کردن دانشگاهها به اخذ مجوز از وزارت متبوع برای انعقاد قراردادهای وکالت یا مشاوره حقوقی با وکلای دادگستری وجهی ندارد به علاوه اینکه این امر موجب طولانی شدن فرایندهای معمول اداری، فوت وقت و فرصت و حتی احتمال از بین رفتن منابع و سرمایه دانشگاه در صورت تاخیر در انجام استخدام وکیل یا مشاور حقوقی شود؛ همان چیزی که ظاهرا مقام صادر‌کننده بخشنامه مورد شکایت از وقوع آن بیم دارد. همچنین تجربه انعقاد بعضی قراردادهایی که به صرفه و صلاح موسسات تابع وزارت بهداشت نبوده است دلیل موجهی برای ایجاد مانع در برابر امور اداری و اختلال در آن و افزایش بوروکراسی که جلوگیری از آن مورد تاکید سران نظام است نمی‌باشد؛ قوانین و مقررات اداری طرق مختلفی برای نظارت اداری و قضایی و امکان جبران ضررهای منطقا مادی وارده به دولت و ادارات مشخص نموده است و مانع‌گذاری در مقابل روندهای اداری توجیه منطقی و حقوقی و اقتصادی ندارد. با عنایت به موارد پیش‌گفته و مستندات قانونی و استدلالات مذکور به نظر می‌آید مقام صادر‌کننده بخشنامه از حدود صالحیت خود خارج شده و از این بابت تقاضای ابطال بخشنامه مورد شکایت را از هیئت عمومی محترم دیوان عدالت اداری خواستارم . * در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل حقوقی و تنظیم مقررات وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به موجب لایحه شماره 107/3265 مورخ 1401/12/22 بدین نحو پاسخ داده است که : 1 در بخشنامه معترض‌عنه هیچ‌گونه ممنوعیتی پیرامون انعقاد قرارداد با وکلای دادگستری مشاهده نمی‌گردد و بخشنامه مورد اشاره در ارتباط با انتصاب مدیران حقوقی دانشگاه‌ها و دانشکده‌های علوم پزشکی است. بنابراین با توجه به اینکه طرح دعوا در دیوان عدالت اداری و درخواست ابطال مصوبه یا مقرره دستگاه‌های دولتی مستلزم ارائه دلیل دائر بر خلاف قانون یا شرع بودن مقرره معترض‌عنه و یا خارج از حدود اختیار بودن مرجع تصویب مصوبه می‌باشد و شاکی متقاضی ابطال موضوعی گردیده (ممنوعیت انعقاد قرارداد با وکلا از سوی دانشگاه‌ها و دانشکده‌های علوم پزشکی) که در این بخشنامه هیچ اشاره‌ای به آن نشده است و شاکی در خصوص موضوع بخشنامه یادشده (نحوه) انتصاب مدیران حقوقی دانشگاهها معترض نمی‌باشد صدور رای به رد شکایت مطروحه مورد تقاضا است . 2 صرف نظر از مراتب فوق در خصوص ادعای مطروحه دائر بر ممنوع نمودن انعقاد قرارداد از سوی دانشگاهها و دانشکده‌های علوم پزشکی با وکلا توسط معاونت حقوقی و امور مجلس وزارت نیز شایان ذکر است؛ وزیر محترم بهداشت درمان و آموزش پزشکی در تاریخ 1400/8/3 و طی حکم شماره 100/974 جناب آقای دکتر غفاری را به عنوان معاون حقوقی و امور مجلس انتخاب نموده‌اند و ایشان نیز به موجب ابلاغ شماره 117/3514/د مورخ 1400/9/28 اینجانب را به عنوان سرپرست اداره کل حقوقی و تنظیم مقررات و متعاقبا به موجب ابلاغ شماره 117/4650/د مورخ 1400/12/11 به عنوان مدیر کل حقوقی و تنظیم مقررات انتخاب نموده است. به موجب احکام یاد شده از جمله وظایف اینجانب سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی و نظارت بر واحدهای حقوقی دانشگاهها و مراکز وابسته، نظارت بر جریان رسیدگی‌های قضایی و حقوقی دانشگاهها و مراکز وابسته ایجاد وحدت رویه حقوقی از طریق صدور روش‌های اجرایی و دستورالعمل‌های وزارتی ارتقاء مهارت و دانش تخصصی کارشناسان حقوقی می‌باشد. همچنین به موجب نامه شماره 100/1293 مورخ 1400/10/2 وزیر محترم بهداشت حق اقامه دعوی و دفاع از دعاوی مطروحه در کلیه مراجع قضایی با حق اعتراض به رای و ... با حق توکیل و تفویض اختیار به غیر از ابتدا تا انتهای پرونده‌های مطروحه در کلیه مراحل رسیدگی صرفا به اینجانب تفویض گردیده تا شخصا یا توسط نمایندگان حقوقی و یا مجتمعا و یا از طریق انعقاد قرارداد وکالت با وکلای دادگستری براساس ضوابط مصوب هیات وزیران نسبت به استیفای حقوق وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشکی سازمان‌ها، شرکت‌ها، موسسات و واحدهای تابعه و وابسته اقدام نمایم. اشاره می‌نماید وزیر محترم بهداشت درمان و آموزش پزشکی تاکنون اختیار فوق را غیر از اینجانب به هیچ یک از روسای دانشگاه‌ها و دانشکده‌های علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی کشور و موسسات وابسته تفویض ننموده است، بنابراین با استناد به تفویض اختیار یاد شده هرگونه تصمیم‌گیری در خصوص بکارگیری وکلای دادگستری منوط به مجوز اداره کل حقوقی و تنظیم مقررات است . لذا با عنایت به اینکه انعقاد قرارداد وکالت با وکلای دادگستری در خصوص تمامی پرونده‌های وزارت و واحدهای تابعه از سوی وزیر بهداشت صرفا به اینجانب تفویض شده است و وظیفه سیاست‌گذاری برنامه‌ریزی و نظارت بر واحدهای حقوقی دانشگاهها و مراکز وابسته نیز از سوی معاون محترم حقوقی و امور مجلس وزیر به مدیرکل حقوقی و تنظیم مقررات واگذار شده است، اینجانب در راستای وظایف محوله موظف به نظارت بر عملکرد مدیریت‌های حقوقی دانشگاه‌ها و دانشکده‌های علوم پزشکی جهت جلوگیری از انعقاد قراردادهای نامتعارف و بی‌ضابطه با وکلای دادگستری بدون رعایت صرفه و صلاح دولت و دانشگاه‌ها می‌باشم . 3 در ارتباط با بخشنامه شماره 117/3131/د مورخ 1400/9/8 موضوع انتصاب مدیران حقوقی دانشگاه‌ها و دانشکده‌های علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی کشور نیز به استحضار می‌رساند وفق ماده 32 قانون آیین دادرسی مدنی نیز وزارتخانه‌ها، موسسات دولتی و وابسته به دولت، شرکت‌های دولتی، نهادهای انقلاب اسلامی و موسسات عمومی غیر دولتی، شهرداری‌ها و بانک‌ها می‌توانند علاوه بر استفاده از وکلای دادگستری برای طرح هرگونه دعوا یا دفاع و تعقیب دعاوی مربوط از اداره حقوقی خود یا کارمندان رسمی خود با داشتن یکی از شرایط زیر به عنوان نماینده حقوقی استفاده نمایند و در راستای حفظ منافع دستگاههای دولتی برای طرح هرگونه دعوا یا دفاع و تعقیب دعاوی مربوط مجوز استفاده از کارمندان رسمی ادارات حقوقی به عنوان نماینده حقوقی داده است . 4 در طرح طبقه‌بندی مشاغل وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشکی شغل کارشناس امور حقوقی پیش‌بینی شده است که وظیفه شاغلین آن انجام امور حقوقی از قبیل تهیه و تنظیم لوایح قانونی تصویبنامه‌ها، اساسنامه‌ها آیین‌نامه‌ها دستورالعمل‌ها و گزارش‌های کارشناسی و پاسخ‌گویی به استعلامات حقوقی و ارائه نظرات مشورتی و پیگیری دعاوی و اختلافات در مراجع قضایی، شبه قضایی و اداری از قبیل دعاوی حقوقی، کیفری، اداری و استخدامی، کار و کارگری، نظارت، طرح و تعقیب دعاوی کیفری و حقوقی علیه اشخاص حقیقی و حقوقی در جهت تامین منافع و رعایت مسائل دانشگاه می‌باشد. ضمنا شرایط احراز شغل کارشناس امور حقوقی نیز در کتاب طرح طبقه‌بندی مشاغل عمومی و اختصاصی مشخص شده است. همچنین با توجه به استقرار مدیریت حقوقی در دانشگاه‌های علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی کشور، مدیران حقوقی این واحدها باید به موجب دستورالعمل، ارزیابی، انتخاب، انتصاب و توسعه مدیران حرفه‌ای وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشکی شرایط احراز پست مدیریت را داشته باشند . 5 با توجه به اقدامات برخی از دانشگاهها و دانشکده‌های علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی انتخاب مدیران با مدارک غیرحقوقی از جمله پزشک در سمت مدیر حقوقی دانشگاه و با عنایت به وظایف معاون محترم حقوقی و امور مجلس، وظیفه سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی و نظارت بر واحدهای حقوقی دانشگاهها و مراکز وابسته و اینکه مدیران حقوقی موسسه مسئولیت مستقیم و بدون واسطه دفاع از حقوق دولت را در مراجع قضایی بر عهده دارند و بدون دارا بودن شرایط نمایندگی حقوقی امکان قانونی دفاع در مراجع قضایی میسر نمی‌باشد و صرف وجود کارشناس حقوقی و وکیل در دوائر حقوقی مسقط این شرط اساسی و مبنایی برای مدیران حقوقی نمی‌باشد، به موجب بخشنامه یاد شده به دانشگاه‌ها و دانشکده‌ها علوم پزشکی واحدهای تابعه اعلام شد جهت جلوگیری از انتصاب مدیران حقوقی فاقد صلاحیت پیش از انتصاب، افراد مزبور با کارنامه ایشان به معاونت حقوقی و امور مجلس معرفی گردند. مضافا اینکه در این بخشنامه ممنوعیتی دائر بر انتخاب مدیر حقوقی از سوی رئیس موسسه تصریح نگردید و در این بخشنامه اعلام شده است در صورت انتخاب مدیر حقوقی بدون هماهنگی معاونت حقوقی و امور مجلس، معاونت از مساعدت حقوقی در پرونده‌های مطروحه آن دانشگاه معذور است و دانشگاه مسئول پرونده‌های مطروحه خود در مراجع قضایی است . 6 در ارتباط با ادعای شاکی دائر بر استقلال دانشگاه‌ها/دانشکده‌های علوم پزشکی نیز شایان ذکر است علیرغم استقلال وزارتحانه‌ها و دستگاه‌های دولتی، معاونت حقوقی رییس‌جمهور نیز سابقا به موجب بخشنامه‌های شماره 44253/27433 مورخ 1390/2/10 و 96481 مورخ 1400/8/29، در اقدامی مشابه استفاده از نمایندگان حقوقی و وکلای دادگستری را منوط به اخذ مجوز از معاونت حقوقی رئیس جمهور اعلام نمودند. وفق بخشنامه شماره 44253/27433 مورخ 1390/2/10 اعلام شده است: «دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری موظفند برای اقامه و تعقیب منظم دعاوی دولت حتی‌المقدور در اجرای ماده (32) قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و نمایندگان قضایی تایید صلاحیت شده بر اساس بخشنامه مذکور استفاده و برای پرداخت حق‌الزحمه آنان بر انقلاب از اساس قانون اجازه پرداخت پنجاه درصد از حق‌الوکاله‌های وصولی به نمایندگان قضایی و کارمندان موثر در پیشرفت دعاوی دولت اقدام نمایند . در صورت ضرورت انتخاب وکیل رسمی دادگستری یا استفاده از وکلا و مشاورین حقوقی قوه قضائیه و برای ایجاد هماهنگی و کسب مجوز از معاونت حقوقی رئیس جمهور استعلام شود» که بخشنامه مزبور طی دادنامه شماره 1267 مورخ 1394/11/27 هیات عمومی دیوان عدالت اداری تایید شده است. بنابراین چنانچه معاون حقوقی ریاست جمهوری می‌تواند در خصوص بکارگیری نمایندگان قضایی و وکلا در دستگاه‌های اجرایی که هر کدام دستگاه دولتی مستقلی می‌باشند نسبت به صدور بخشنامه اقدام نماید، بدیهی است بخشنامه معاونت حقوقی و امور مجلس این وزارتخانه که در راستای نظارت بر واحدهای حقوقی وابسته صادر شده است نیز لازم‌الاجرا می‌باشد . با عنایت به مراتب فوق‌الذکر و با عنایت به اینکه خواسته شاکی ابطال بخشنامه یادشده از این حیث که دانشگاه‌ها و موسسات تابعه را موظف نموده پیش از عقد قرارداد با بر وکلای دادگستری برای انجام امور حقوقی از اداره کل حقوقی و تنظیم مقررات مجوز اخذ نمایند، نموده است، لکن در بخشنامه معترض‌عنه چنین ممنوعیتی مشاهده نمی‌شود و موضوع بخشنامه یاد شده به هیچ وجه در خصوص وکلا و بکارگیری ایشان در دانشگاه‌ها و دانشکده‌های علوم پزشکی نمی‌باشد، صدور رای به رد دادخواست مطروحه مورد تقاضا است . * ادعای مغایرت مصوبه با شرع، مطرح نگردیده است . * پرونده کلاسه 0107005 با خواسته "ابطال بخشنامه شماره 117/3131/د مورخ 1400/9/8 معاونت حقوقی و امور مجلس وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی" در جلسه هیات تخصصی اداری و امور عمومی مطرح و به شرح آتی رای صادر شد: رای هیات تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری نظربه اینکه بر اساس بخشنامه مورد شکایت به دانشگاه‌ها و دانشکده‌های علوم پزشکی واحدهای تابعه صرفا اعلام شده جهت جلوگیری از انتصاب مدیران حقوقی فاقد صلاحیت پیش از انتصاب و به منظور ایجاد انسجام و مدیریت کارآمد حقوقی در وزارت متبوع و موسسات وابسته و لزوم ارزیابی مستمر و موثر عملکرد و با عنایت به حساسیت و اهمیت جایگاه مدیریت حقوقی افراد یاد شده به همراه سوابق و کارنامه خود به معاونت حقوقی و امور مجلس معرفی شوند و اساسا ممنوعیتی در خصوص انتخاب مدیرحقوقی ایجاد نشده بلکه اعلام شده در صورت انتخاب مدیرحقوقی بدون هماهنگی معاونت حقوقی و امور مجلس، مرجع ذیربط خود متولی و مسوول پیگیری پرونده‌های مطرح شده در مراجع قضایی است در نتیجه بخشنامه شماره 117/3131/د مورخ 1400/9/8 معاونت حقوقی و امور مجلس وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی متضمن حکمی مغایر ماده 1 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب سال 1395 و نافی استقلال مالی، معاملاتی، اداری، استخدامی و تشکیلاتی دانشگاه‌ها، مراکز و موسسات آموزش عالی و پژوهشی نیست لذا با عنایت به مراتب مذکور مستندا به بند «ب» ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری با آخرین اصلاحات و الحاقات سال 1402 رای به رد شکایت صادر می‌شود. این رای ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از سوی ریاست ارزشمند و یا ده نفر از قضات گرانقدر دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است . رئیس هیات تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری دکتر زین‌العابدین تقوی