رای شماره 1543468 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال بند 21 تعرفه شماره 101 97 از مصوبه شورای اسلامی شهر خارگ تحت عنوان مبانی، ضوابط آیین‌نامه تعرفه‌های درآمد شهرداری خارگ ابلاغی به شماره 9/610 ش خ مورخ 1396/11/12

شماره 0206595 – 1404/7/1 بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140431390001543468 مورخ 1404/6/25 مبنی بر: بند 21 تعرفه شماره 97-101 از مصوبه شورای اسلامی شهر خارگ تحت عنوان مبانی، ضوابط آیین‌نامه تعرفه‌های درآمد شهرداری خارگ از تاریخ تصویب ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیر کل هیئت عمومی و هیئت‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یداله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: 1404/6/25 شماره دادنامه: 140431390001543468 شماره پرونده: 0206595 مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: شرکت نفت فلات قاره ایران طرف شکایت: شورای اسلامی شهر خارگ موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 21 تعرفه شماره 101 97 از مصوبه شورای اسلامی شهر خارگ تحت عنوان مبانی، ضوابط آیین‌نامه تعرفه‌های درآمد شهرداری خارگ ابلاغی به شماره 9/610 ش خ مورخ 1396/11/12 گردش کار: شرکت نفت فلات قاره ایران به موجب دادخواستی ابطال بند 21 تعرفه شماره 97-101 از مصوبه شورای اسلامی شهر خارگ تحت عنوان مبانی، ضوابط آیین‌نامه تعرفه‌های درآمد شهرداری خارگ ابلاغی به شماره 9/610 ش خ مورخ 1396/11/12 را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به‌طور خلاصه اعلام کرده است که: "بند مورد شکایت مستند به ادله زیر مغایر با قوانین و خارج از حیطه اختیارات شورای اسلامی شهر در وضع عوارض و مغایر با شرع انور می‌باشد: 1 در آراء مختلف هیئت عمومی دیوان از جمله رای شماره 587 مورخ 1383/11/25 تصریح شده است که «جرائم مندرج در تبصره‌های ماده 100 قانون شهرداری در واقع و نفس الامر به منزله مجازات تخلّفات ساختمانی مورد نظر مقنّن بوده و انواع مختلف عوارض قانونی در حقیقت از نوع حقوق دیوانی ناشی از اعمال مجاز محسوب می‌شود». بند 21 مصوبه شورای اسلامی شهر خارگ، فارغ از این که ساخت و ساز غیرمجاز به کمیسیون ماده 100 ارجاع و با رای کمیسیون مذکور بنای احداثی ابقاء و رای بر جریمه صادر شده باشد، علی الاطلاق کلّیه مستحدثات را مشمول پرداخت عوارض احداث بنا دانسته است. بنابراین، اطلاق مصوبه مذکور در این که حتّی در صورت عدم تصمیم‌گیری کمیسیون ماده 100 یا عدم صدور رای بر جریمه و یا حتّی در مواردی که رای بر تخریب صادر می‌شود، مالک را ملزم به پرداخت عوارض دانسته است، خلاف قوانین از جمله ماده 100 قانون شهرداری و تبصره‌های آن و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر مقرّر در ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراها است. 2 استدلال بند 21 مصوبه در این که کلّیه مستحدثات فاقد پروانه را اعم از این که رای بر ابقای آن صادر شده یا نشده باشد، مشمول عوارض شمرده است، «ایجاد عارضه» می‌باشد که تعریف، مبنای قانونی و منطقی و مفهوم آن روشن و مشخص نیست. 3 اطلاق ذیل بند 21 مصوبه مبنی بر عدم استرداد عوارض دریافتی حتّی در صورت عدم ابقای بنا و صدور رای بر تخریب، عملا به مفهوم مجازات مالک بیش از میزانی است که قانون مقرّر کرده است و ظاهرا شورای اسلامی شهر خارگ بین جریمه به عنوان مجازات تخلّف و عوارض به عنوان حقوق دیوان ناشی از اعمال مجاز (و مثبت) تفاوتی قائل نیست. 4 چنانچه در کمیسیون ماده صد به پرونده رسیدگی و رای مبنی بر تخریب صادر شود، مالکی که اقدام به تخلّف ساختمانی کرده است، باید عوارض ساختمانی را بپردازد که تخریب و قلع شده است و اطلاق مصوبه مبنی بر این که مالک در این صورت هیچ حقّی ندارد، مغایر با شرع است؛ چرا که شخص به پرداخت عوارضی ملزم شده است که مشمول آن نبوده و ناشی از فعل و اقدام وی نیست. در نتیجه وصول چنین عوارضی، به موجب آیات لا تاکلوا اموالکم بینکم بالباطل (بقره 188)، ان ا... لیس بظلام للعبید (حج 10) و ما ا... یرید ظلما للعالمین (آل عمران 108) مصداق «ظلم»، «دارا شدن غیر عادلانه و بلاجهت» و «اکل مال به باطل» خواهد بود که با مبانی شرعی در تعارض است. همچنین از این حیث که بین شخصی که ملک وی با اخذ جریمه ابقاء می‌شود و شخصی که با رای کمیسیون مستحدثات او تخریب می‌شود، تفاوتی قائل نشده است، با «عدل و مساوات» و «حرمت تبعیض بلاجهت و ناروا» به حکم عقل و ادله نقلی شرعی (از جمله آیات 58 سوره نساء: و اذا حکمتم بین الناس ان تحکموا بالعدل و آیه 8 سوره مائده: یا ایها الذین آمنو کونوا قوامین ا... شهدا بالقسط و لا یجزمنکم شنان قوم علی الا تعدلوا اعدلوا هو اقرب للتقوی و اتقوا الله ان الله خبیر بما تعملون و آیه 26 سوره «ص» : یا داوود انا جعلناک خلیفه فی الارض فاحکم بین الناس بالحق) مغایر است. 5 بر اساس مصوبه مورد اعتراض «در صورت صدور رای تخریب یا برگشت به حالت اولیه، مبلغ عوارض پرداخت شده به علت این که مربوط به عارضه ایجاد شده می‌باشد به هیچ عنوان مسترد نخواهد شد»، غیر شرعی است؛ چرا که موجب قاعده فقهی «من له الغنم فعلیه الغرم» هر شخصی که سود و منفعت نصیب او می‌شود، غرم (تادیه عوارض) بر عهده اوست. در مصوبه مذکور، اطلاق و شمول پرداخت عوارض احداث بنا، نسبت به شخصی که رای تخریب برای بنای وی صادر شده است (و طبیعتا نفعی حاصل نکرده است)، فاقد مبنای شرعی است. با عنایت به مراتب فوق مستدعی است با توجه به مغایرت مصوبه تعرفه درآمد شورای اسلامی شهر خارگ با قوانین و خروج از حدود اختیارات (ماده 100 قانون شهرداری و ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراها) و مغایرت با شرع به جهت «وجوب رعایت مساوات در حکم»، «حرمت شرعی تبعیض بلاوجه و ناروا»، «قاعده فقهی نفی ظلم»، «لزوم اقامه قسط و عدل» و «حرمت دارا شدن غیرعادلانه»، بند 21 مصوبه موضوع خواسته از زمان تصویب ابطال گردد." در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیئت عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه‌ای که به شماره 4386965 مورخ 1402/10/3 ثبت دفتر اندیکاتور هیئت عمومی دیوان عدالت اداری شده توضیح داده است که: "به استحضار می‌رساند مصوبه مورد اعتراض به شماره تعرفه 97-101 و شماره ابلاغ 9/610 ش خ مورخ 1396/11/13 می‌باشد." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: "تعرفه 97-101 پیشنهاد شهرداری و تصویب شورای اسلامی شهر خارگ شماره ابلاغ مصوبه: 9/610 ش خ تاریخ ابلاغ مصوبه: 1396/11/12 نام تعرفه: مبانی، ضوابط آیین‌نامه تعرفه‌های درآمد شهرداری خارگ (2) ............................. بند21: کلّیه املاک واقع در محدوده و حریم شهر که بدون اخذ مجوّز از شهرداری مبادرت به احداث، تفکیک، اقدام عمرانی و یا هرگونه عملیات ساخت و ساز دیگر نمایند، به علت عارضه ایجاد شده موظّف به پرداخت تعرفه درآمد مربوطه به حساب شهرداری می‌باشند و عوارض و بهای خدمات آن‌ها قابل پیگیری و وصول خواهد بود. ضمنا پرداخت تعرفه هیچ‌گونه حقّی برای این‌گونه املاک ایجاد ننموده و پرداخت بهای تعرفه به منزله قانونی بودن تخلّف انجام شده و یا مجوّز نخواهد بود و پرونده مربوطه به‌طور جداگانه در کمیسیون (100) قانون شهرداری مطرح خواهد شد و در صورت صدور رای تخریب یا برگشت به حالت اولیه، مبلغ عوارض پرداخت شده به علّت این که مربوط به عارضه ایجاد شده می‌باشد به هیچ عنوان مسترد نخواهد شد. ولیکن در صورت صدور رای مبنی بر ابقاء ملک عوارض پرداخت شده به عنوان عوارض مستحدثاتی که کمیسیون ماده (100) نسبت به ابقاء آن رای صادر نمود، خواهد بود. ضمنا سایر عوارض قانونی مترتب بر آن قابل وصول می‌باشد. شهرداری خارگ شورای اسلامی شهر خارگ فرمانداری بوشهر" در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر خارگ به موجب لایحه شماره 1157/ش خ مورخ 1402/9/12 توضیحاتی داده است که خلاصه آن به قرار زیر است: "1 فلسفه ذاتی عوارض علاوه بر ایجاد درآمد برای انجام خدمات عمومی شهرداری‌ها، در رابطه با رفع عارضه‌های ایجاد شده می‌باشد که این موضوع مقوله‌ای جدا از ماده 100 است و هر شخصی که مبادرت به احداث سازه‌ای می‌نماید مکلّف به پرداخت عوارض مترتب بر آن است و حتّی در زمانی که ساختمان‌های قدیمی تخریب و پروانه ساختمان جدید برای آنان صادر می‌گردد، عوارض پرداختی گذشته آنان مربوط به ساختمان قبلی بوده و به غیر از عوارض تغییر کاربری که مربوط به قبل از هر پروانه ساختمان است، به هیچ عنوان در محاسبات جدید لحاظ نمی‌گردد و یکی از مراتب فحوای مصوبه این شورا از همین موضوع نشات گرفته است. 2 در هنگامی که شخصی قصد احداث بنایی داشته باشد به شهرداری مراجعه و ضمن پرداخت عوارض مبادرت به دریافت پروانه ساختمان می‌نماید. این موضوع از دو قسمت مجزّا تشکیل شده است. قسمت اول مربوط به وظایف شهرداری در بند 24 ماده 55 قانون شهرداری است که عنوان می‌دارد «صدور پروانه برای کلّیه ساختمان‌هایی که در شهر می‌شود» و در آن بند اشاره‌ای به عوارض ننموده است و در قسمت دوم که براساس تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و سایر قوانین، آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌ها است که عنوان می‌دارد «درآمد از عوارض محلی وجوهی است که برای تامین بخشی از هزینه‌های شهر و روستا برای مواردی اعم از اراضی، مستحدثات، تاسیسات، تبلیغات معابر و ... ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح‌های توسعه شهری و ... تعیین می‌گردد» و این موضوع در مقابل قسمت اول اشاره‌ای به پروانه ساختمان نداشته و ارتباطی با آن ندارد و در واقع یکی از اثرات مثبت پرداخت عوارض قبل از احداث بنا، پروانه ساختمان و بعد از احداث بنا، آراء کمیسیون ماده 100 است و اخذ عوارض پیش از طرح موضوع در کمیسیون ماده 100 در واقع مربوط به مستحدثات است که قبل از طرح در کمیسیون ماده 100 به جهت بنای احداث شده قابل مطالبه می‌باشد. با مداقه در تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پایدار این موضوع روشن است که عوارض بر اراضی، مستحدثات، تاسیسات، تبلیغات معابر و ... ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح‌های توسعه شهری تعلّق می‌گیرد که برای بسیاری از آن‌ها مجوّز صادر نمی‌گردد و جهت تخلّفاتی مانند تخلّفات اراضی و تبلیغات معابر و ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح‌های توسعه شهری، مقرّراتی در ماده 100 قانون شهرداری وجود ندارد و پس از هرگونه اقدامی در رابطه با آن‌ها، عوارض آنان وصول می‌گردد. در این رابطه در بند 16 ماده 80 قانون موسوم به شوراها عنوان شده است «تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از شورای وزارت کشور اعلام می‌شود» و در این بند نیز ارتباطی فی مابین عوارض و مجوّزهای صادره عنوان نشده است. 3 لازم به ذکر است که در مصوبه این شورا کاملا مشخص است عوارض به جهت احداث بنا مطالبه و اخذ شده است که همان گونه که شاکی عنوان نموده‌اند از مراتب عنوانی در دادنامه شماره 587 مورخ 1383/11/25 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری است. 4 استدلال شاکی و برداشت ناصواب از مصوبه این شورا عملی خلاف اصول مسلم حقوقی است. چرا که به هیچ عنوان موضوع جریمه که از اختیارات کمیسیون ماده 100 است، نمی‌باشد و در واقع قانون‌گذار اختیار تصویب جریمه را برای شوراهای اسلامی قائل نشده که شاکی به آن مستمسک شده است و مصوبه صرفا در خصوص عوارض احداث بنا است. حال با توجه به موارد عنوان شده در فوق و نظر به این که کلّیه اقدامات شورای اسلامی شهر خارگ در تصویب بند 1 مصوبه 101 97 مطابق مقرّرات بوده و عمل خلاف مقرّراتی صورت نپذیرفته است، تقاضای رد شکایت شرکت نفت فلات قاره ایران و تایید اقدامات این شورا مورد استدعاست. در پاسخ به موارد عنوانی از سوی شاکی در خصوص خلاف موازین شرع بند 21 مصوبه 97-101 به شماره ابلاغ 9/610 ش خ مورخ 1396/11/12 شورای اسلامی شهر خارگ و به جهت رد آن مراتب به شرح ذیل به استحضار می‌رسد. 1 همان گونه که مستحضرید منابع درآمدی حکومت اسلامی بر دو قسمت است که مشتمل بر درآمدهای عمومی در اسلام و درآمدهای حقوق موضوعه است. درآمدهای اسلامی بر دو مبنای مهم استوار است که در تفسیر نمونه این دو مبنا بیان شده است که عبارتند از: یک پرداخت‌هایی که مربوط به حکومت اسلامی است و متعلّق به آن (خمس). دو آنچه که با پرداخت، جزء اموال عمومی جامعه اسلامی محسوب می‌شود. (زکات). و درآمدهای موضوعه که بر پایه قانون اساسی و شرع مقدّس اسلام در مجلس شورای اسلامی تصویب و توسط شورای نگهبان با این دو پایه مطابقت و تایید می‌گردد. عوارض شهرداری‌ها نیز بر همین مبنا در بند 16 ماده 80 قانون موسوم به شوراها و ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده و قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و سایر قوانین مرتبط که به تایید شورای نگهبان رسیده است مصوّب می‌گردد. لهذا اصل مصوبه مورد مناقشه نیز همین مراحل را سپری و با این وصف مطابق با موازین شرع مقدّس و منطبق با مراتب واجب در آیه شریفه 188 سوره مبارکه بقره و دارا شدن مال حق و روا است. شاکی سعی نموده موضوع شکواییه خود را به طریقی عنوان نماید که کلّیه اقدامات خود در ساخت بدون مجوّز را مشروع و دریافت عوارض شهرداری را نامشروع جلوه دهند و بر خلاف فحوای فرمایشات مقام معظّم رهبری که فرموده‌اند عوارض شهرداری باید پرداخت گردد، عمل نموده است. بنابراین با این ترتیب کلّیه اقدامات انجام شده در تصویب این مصوبه که با عبور از صافی دقیق و روشن شرع مقدّس اسلام انجام شده است، مشروع و خلاف موازین شرع نمی‌باشد. 2 عدم پرداخت عوارض نوعی ستم به همه کسانی است که شاکی عوارض آن‌ها را پرداخت ننموده و دریافت خدماتی است که عموم مردم هزینه آن را پرداخت نموده‌اند و به نوعی اکل بالباطل انجام داده‌اند. لذا پر مسلم است که پس از هرگونه ساخت و‌سازی، ذی نفع ملزم به پرداخت عوارض مترتب بر آن بوده و بر خلاف نظر شاکی نه این که اخذ عوارض ستم و ستمکاری نیست، بر عکس عدم اخذ آن ستم و ستمکاری به عموم مردم است. 3 در هر صورت این شورا به جهت رعایت عدالت مبادرت به تصویب این مصوبه نموده و دیوان عدالت اداری و شورای نگهبان نیز با عدالت و مطابقت موضوع با موازین شرعی مبادرت به صدور رای و نظر خواهند نمود. 4 شاکی به قاعده فقهی «من له الغنم فعلیه الغم» اشاره دارد که دقیقا منظور مصوبه است و نظر به این که مستحدثات توسط ایشان انجام شده است، عوارض مترتب بر آن نیز بر عهده ایشان می‌باشد. در این رابطه آراء متعدّدی از سوی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری صادر که شاکی نیز به یکی از آن‌ها اشاره نموده و آن دادنامه 587 است که عنوان داشته عوارض از حقوق دیوانی است و با این ترتیب جرایم ماده 100 قانون شهرداری را از عوارض منفک نموده است. در خاتمه با توجه به این که کلّیه اقدامات صورت پذیرفته از سوی شورای اسلامی شهر خارگ مطابق با موازین شرع و رعایت قوانین و مقرّرات بوده است، تقاضای اعلام عدم مغایرت بند 21 مصوبه 97-101 به شماره ابلاغ 9/610 ش خ مورخ 1396/11/12 شورای اسلامی شهر خارگ با موازین شرع مورد استدعاست." هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/6/25 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیئت عمومی اولا به موجب ماده 100 قانون شهرداری: «مالکین اراضی و املاک واقع در محدوده شهر یا حریم آن باید قبل از هر اقدام عمرانی یا تفکیک اراضی و شروع ساختمان از شهرداری پروانه اخذ نمایند. شهرداری می‌تواند از عملیات ساختمانی ساختمان‌های بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه به‌وسیله مامورین خود اعم از آن که ساختمان در زمین محصور یا غیرمحصور واقع باشد جلوگیری نماید» و برمبنای تبصره 1 همین ماده در رابطه با کلّیه املاکی که بدون پروانه شهرداری ساختمان آن‌ها احداث یا شروع به احداث شده باشد به تقاضای شهرداری موضوع در کمیسیون‌هایی مرکب از نماینده وزارت کشور به انتخاب وزیر کشور و یکی از قضات دادگستری به انتخاب وزیر دادگستری و یکی از اعضای انجمن شهر با انتخاب انجمن مطرح می‌شود و در صورتی که تصمیم کمیسیون بر قلع تمام یا قسمتی از بنا باشد مهلت مناسبی که نباید از دو ماه تجاوز کند تعیین می‌نماید و شهرداری مکلّف است تصمیم مزبور را به مالک ابلاغ کند و هرگاه مالک در مهلت مقرّر اقدام به قلع بنا نکند، شهرداری راسا اقدام کرده و هزینه آن را طبق مقرّرات آیین‌نامه اجرایی وصول عوارض از مالک دریافت خواهد نمود. لذا با توجه به این که قانون‌گذار به شرح موازین قانونی مذکور در خصوص نحوه رسیدگی به تخلّفات ساختمانی تعیین تکلیف نموده و از طرفی اخذ عوارض توسط شهرداری بابت ساختمانهای دارای تخلّف ساختمانی قبل از طرح در کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری و اتّخاذ تصمیم قطعی در خصوص آن فاقد مجوز قانونی است، لذا بند 21 تعرفه شماره 97-101 از مصوبه شورای اسلامی شهر خارگ تحت عنوان مبانی، ضوابط و آیین‌نامه تعرفه‌های درآمد شهرداری خارگ خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10 ) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری احمدرضا عابدی