رای شماره 1616740 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال ماده 1 و بند 1 ماده 2 از توافق نامه «تفویض بخشی از اختیارات شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان» مورخ 1403/5/27 ابلاغی تحت نامه شماره 80/97098 مورخ 1403/5/30 وزیر امور اقتصادی و دارایی و رئیس هیئت مقرّرات زدایی و بهبود محیط کسب و کار

شماره 0304017 - 1404/7/15 بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140431390001616740 مورخ 1404/7/1 مبنی بر: ماده 1 و بند 1 ماده 2 از توافق نامه تفویض بخشی از اختیارات شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان مورخ 1403/5/27 ابلاغی تحت نامه شماره 80/97098 مورخ 1403/5/30 وزیر امور اقتصادی و دارایی و رئیس هیئت مقررات زدایی و بهبود محیط کسب و کار به کارگروه‌های زیر مجموعه این شورا از جمله کارگروه زیربنایی، توسعه روستایی، عشایری، شهری و آمایش سرزمین و محیط زیست، از تاریخ تصویب ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیئت عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یداله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: 1404/7/1 شماره دادنامه: 140431390001616740 شماره پرونده : 0304017 مرجع رسیدگی : هیئت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی : آقای طاهر اسدی کناری طرف شکایت : وزارت امور اقتصادی و دارایی موضوع شکایت و خواسته : ابطال ماده 1 و بند 1 ماده 2 از توافق نامه «تفویض بخشی از اختیارات شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان» مورخ 1403/5/27 ابلاغی تحت نامه شماره 80/97098 مورخ 1403/5/30 وزیر امور اقتصادی و دارایی و رئیس هیئت مقرّرات زدایی و بهبود محیط کسب و کار گردش کار : شاکی به موجب دادخواستی ابطال ماده 1 و بند 1 ماده 2 از توافق نامه «تفویض بخشی از اختیارات شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان» مورخ 1403/5/27 ابلاغی تحت نامه شماره 80/97098 مورخ 1403/5/30 وزیر امور اقتصادی و دارایی و رئیس هیئت مقرّرات زدایی و بهبود محیط کسب و کار را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به‌طور خلاصه اعلام کرده است که: "اولا در خصوص بند 1 ماده 2، پروژه‌های وابسته به کشاورزی فقط شامل گلخانه، پرورش دام، طیور و آبزیان نمی‌باشد. در صورتی که صنایع کشاورزی مانند کارخانه تولید خوراک دام و طیور و آبزیان و کارخانجات شالیکوبی، جوجه کشی، سورتینگ مرکبات، سورتینگ سبزی و صیفی جات و ... تمام این موارد و موارد دیگر شامل پروژه‌های وابسته به کشاورزی می‌باشد که وفق تبصره 4 ماده 1 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغی مصوّب 1385 احداث گلخانه‌ها، دامداری‌ها، مرغداری‌ها، پرورش ماهی و سایر تولیدات کشاورزی و کارگاه‌های صنایع تکمیلی و غذایی در روستاها بهینه کردن تولیدات بخش کشاورزی بوده و تغییر کاربری محسوب نمی‌شود. موارد مذکور از شمول این ماده مستثنی بوده و با رعایت ضوابط زیست محیطی با موافقت سازمان‌های جهاد کشاورزی استان‌ها بلامانع می‌باشد. متاسفانه در بند 1 ماده 2 توافق نامه مورد اشاره مشمول توافق نامه نشده است که این مقرره باعث ایجاد تبعیض و نابرابری گردیده است که خلاف بند 9 اصل 3 و اصل 19 قانونی اساسی می‌باشد. آرای متعدّدی در خصوص منع تبعیض و نابرابری در هیات دیوان [عمومی] عدالت اداری به شماره آرای 9709970905812082 الی 9709970905812086 مورخ 1397/11/30 و 9110090905800514 مورخ 1391/7/24 صادر گردیده است. اصل تساوی افراد در برابر قانون و دادگاه و نیز تساوی قانونی و حقوقی افراد در شرایط یکسان، از مسلّمات نظام حقوقی اسلام است. آیات و احادیث نازل شده در خصوص عدل و برابری و عدم تبعیض به شرح زیر است: لاینهیکم اللّه عن الذین لم یقاتلوکم فی الدین ولم یخرجوکم من دیارکم ان تبّروهم و تقسطوا الیهم ان اللّه یحب المقسطین؛ ثلاثه اشیاء یحتاج الناس طرا الیها: الامن والعدل والخصب؛ الناس یستغنون اذا عدل بینهم و تنزل السماء رزقها وتخرج الارض برکتها باذن اللّه؛ اذا حکموا بغیر عدل ارتفعت البرکات؛ من عمل بالعدل حصن اللّه ملکه. ثانیا: در خصوص ماده 1 موافقت‌نامه به استحضار می‌رساند قانون‌گذار در ماده 5 قانون نظام جامع دامپروری شرایط و صلاحیت قانونی صدور مجوّز را اعلام نموده و در قانون مذکور موافقت با صدور مجوّزهای بخش کشاورزی اماکن دامی (دام، طیور، آبزیان) را بر عهده سازمان نظام مهندسی کشاورزی و منابع طبیعی و سازمان نظام دامپزشکی قرار داده است و در قانون مذکور اختیاری در خصوص موافقت یا مخالفت شورای برنامه‌ریزی استان ننموده است. همچنین به استناد تبصره 1 ماده 1 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغی مصوّب 1385 تشخیص موارد ضروری تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها در هر استان به عهده کمیسیونی مرکب از رئیس سازمان جهاد کشاورزی، مدیر امور اراضی، رئیس سازمان مسکن و شهرسازی، مدیرکل حفاظت محیط زیست آن استان و یک نفر نماینده استاندار می‌باشد که به ریاست سازمان جهاد کشاورزی تشکیل می‌گردد و قانون‌گذار اختیاری به شورای برنامه‌ریزی استان در خصوص موافقت یا مخالفت نداده است. ثالثا قانون‌گذار وفق بند (ب) ماده 31 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوّب 1395/11/10 مجلس شورای اسلامی وظایف شورای برنامه‌ریزی استان را صراحتا مشخص نموده است و در قانون مذکور اختیاری در خصوص موافقت یا مخالفت با صدور مجوّزهای سرمایه‌گذاری بخش خصوصی اعم از بخش کشاورزی و اماکن دامی ننموده است. لذا ماده 1 مصوبه مذکور خلاف قانون و خارج از اختیارات می‌باشد. علی هذا با عنایت به اینکه مقرره مذکور خلاف قانون و شرع و خارج از حدود اختیارات می‌باشد، درخواست ابطال آن را خواستارم." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: "نامه شماره 80/97098 تاریخ 1403/5/30 برادر ارجمند جناب آقای دکتر وحیدی وزیر محترم کشور برادر ارجمند جناب آقای دکتر بذرباش وزیر محترم راه و شهرسازی برادر ارجمند جناب آقای دکتر نیکبخت وزیر محترم جهاد کشاورزی موضوع: توافق نامه تفویض بخشی از اختیارات شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان باسلام و احترام همان گونه که مستحضرید؛ شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان (موضوع ماده 31 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوّب 1395/11/10 مجلس شورای اسلامی) از جایگاه بالایی برای تصمیم‌گیری در استان‌ها برخوردار است و اجرای بسیاری از پروژه‌ها و طرح‌های سرمایه‌گذاری در استان منوط به تایید شورای مذکور است؛ لذا پس از تهیه دستورالعمل «مراحل مجوّزهای مرتبط با استقرار فعالیت‌ها، احداث بنا و تاسیسات و بهره برداری از زمین» و بررسی و اصلاح فرآیند آن، فرآیند شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان به عنوان آخرین مرحله مورد توجه قرار گرفت. در این زمینه مشخص شد به دلیل طولانی و بعضا تکراری بودن مراحل بررسی پروژه‌ها، صدور مجوّز شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان برای متقاضیان با تاخیر و دشواری‌های بسیاری همراه است که این مجوّز را به گلوگاه توسعه فعالیت اقتصادی تبدیل نموده است. لذا با هدف خدمت‌رسانی هرچه بهتر و سریعتر به مردم، تسهیل فرآیند صدور مجوّز شورای مذکور در دستورکار قرار گرفت. متعاقب پاسخ مثبت معاون محترم حقوقی رئیس جمهور، طی نامه شماره 53843/13274 مورخ 1403/2/1 و با استفاده از ظرفیت قانونی موجود در تبصره 1 ماده 31 قانون فوق الذکر با هماهنگی مدیران و معاونین آن وزارت، پیشنهاد تفویض بخشی از اختیارات شورای مذکور به کارگروه زیربنایی، توسعه روستایی، عشایری، شهری و آمایش سرزمین (موضوع آیین‌نامه شماره 29018/ت54487ه مورخ 1398/3/12 مصوّب هیئت محترم وزیران) مورد توافق قرار گرفت که در نهایت با همراهی و همدلی جنابعالی، توافق مذکور به امضاء رسید. لذا خواهشمند است دستور فرمایید، توافق نامه پیوست به منظور اجرا به واحدهای زیر مجموعه ابلاغ گردد. وزیر امور اقتصادی و دارایی و رئیس هیئت مقرّرات زدایی و بهبود محیط کسب و کار توافق نامه مورخ 1403/5/27 «تفویض بخشی از اختیارات شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان » مقدمه با عنایت به اهداف دولت مردمی سیزدهم و در راستای آرمان‌های رئیس جمهور شهید مبنی بر خدمت‌رسانی هر چه بهتر و سریعتر به مردم، تسهیل فرآیند صدور مجوّز پروژه‌های سرمایه‌گذاری استان‌ها در شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان و کارگروه‌های ذیل آن در دستورکار قرار گرفت. طی بررسی به عمل آمده مشخص شد به دلیل طولانی و بعضا تکراری بودن مراحل فرآیند مذکور، صدور مجوّز شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان برای متقاضیان با دشواری‌ها و تاخیرهای زیادی همراه است که این مجوّز را به گلوگاه توسعه کسب و کار در استان‌ها تبدیل نموده است. لذا با هدف رفع موانع موجود و تسهیل فرآیند مذکور، تعدادی از دستگاه‌های اجرایی متناظر شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان در سطح ملّی، توافق نامه‌ای را به شرح زیر منعقد نمودند: .............................. روش اجرایی: طرفین توافق نامه متعهّد می‌شوند؛ به واحدهای استانی خود تکلیف نمایند که در شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان موضوع قانون و مقرّرات صدرالذکر در چهارچوب این توافق نامه به شرح زیر عمل شود: ماده (1): براساس این توافق نامه، بخشی از اختیارات شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان در خصوص موافقت با صدور مجوّز پروژه‌های سرمایه‌گذاری به کارگروه زیربنایی، توسعه روستایی، عشایری، شهری و آمایش سرزمین و محیط زیست تفویض می‌شود. شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان موظّف است؛ در اولین جلسه خود پس از ابلاغ این توافقنامه، سند تفویض اختیارات یادشده به کارگروه مذکور را تهیه و ابلاغ نماید. ماده (2): پروژه‌های سرمایه‌گذاری و فعالیت اقتصادی قابل تفویض از شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان به کارگروه زیربنایی، توسعه روستایی، عشایری، شهری و آمایش سرزمین و محیط زیست در سطح استان‌ها، اعم از پروژه‌های واگذاری اراضی ملّی و دولتی با تغییر کاربری اراضی زراعی و باغی عبارتند از: 1 پروژه‌های وابسته به کشاورزی شامل گلخانه، پرورش دام، طیور و آبزیان با هر مقیاس که مشمول مطالعات ارزیابی زیست محیطی (رده (7) واحدهای تولیدی و صنعتی) نباشند. 2 سایر پروژه‌ها با حداکثر پنج هکتار که مشمول مطالعات ارزیابی زیست محیطی (رده (7) واحدهای تولیدی و صنعتی و رده (5) واحدهای خدماتی) نباشند. تبصره: مفاد این ماده نافی اختیارات کمیسیون‌های واگذاری اراضی و تبصره 1 ماده 1 قانون حفظ کاربری اراضی نمی‌باشد. .............................. وزیر امور اقتصادی و دارایی و رئیس هیئت مقرّرات زدایی وزیر راه و شهرسازی و رئیس شورای عالی شهرسازی و معماری وزیر کشور وزیر جهاد کشاورزی معاون سیاستگذاری اقتصادی معاون شهرسازی و معماری معاون عمرانی رئیس سازمان امور اراضی کشور رئیس مرکز بهبود محیط کسب و کار و دبیر هیئت مقرّرات زدایی مدیرکل دفتر نظارت بر طرح‌های توسعه و عمران مدیرکل دفتر فنّی و برنامه‌ریزی عمرانی " در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت امور اقتصادی و دارایی به موجب لایحه شماره 91/82406 مورخ 1404/5/21، نامه شماره 80/80430 مورخ 1404/5/19 رئیس مرکز ملّی پایش و بهبود محیط کسب و کار وزارت امور اقتصادی و دارایی منضم به نامه شماره 80/97098 مورخ 1404/4/22 معاون سیاست‌گذاری و راهبری اقتصادی وزارت امور اقتصادی و دارایی را ارسال کرده است که متن آن نامه‌ها اجمالا به قرار زیر است: "پیرو دادخواست شاکی و پرسش مبنی بر این که «آیا تاکنون توافق نامه موضوع شکایت، منجر به مقرره لازم الاجرایی شده است یا خیر»، به اطّلاع می‌رساند، در این خصوص، پیش از این طی نامه شماره 80/60927 مورخ 1404/4/22، با معاون امور حقوقی و مجلس مکاتبه صورت گرفته است متن نامه بدین شرح است که: جلسه‌ای در تاریخ 1404/2/13 با حضور دستگاه‌های ذی ربط برای بررسی مفاد توافق نامه مذکور برگزار گردید. براساس صورت خلاصه مذاکرات این جلسه (به شماره نامه 80/29525 مورخ 1404/2/24)، برخی ایرادات در متن توافق نامه احراز گردید و بر این اساس، دبیرخانه هیئت مقرّرات زدایی (با توافق دستگاه‌ها)، تصمیم به اصلاح توافق نامه مذکور گرفت؛ تا به موجب ماده 85 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاح توسط مرجع تصویب و یا استرداد توسط شاکی)، پرونده مختومه گردد. برخی ایرادات به شرح ذیل است: 1 تفویض اختیار، صرفا توسط مراجع ذی صلاح قانونی امکان‌پذیر است. بنابراین دستگاه‌هایی که متن توافق نامه را امضاء کرده‌اند؛ نمی‌توانند به شوراهای برنامه‌ریزی استان‌ها (که مرجع قانونی تعیین تکلیف طرح‌های توسعه‌ای و استعلامات مربوطه محسوب می‌شوند و متشکّل از دستگاه‌های متعدّدی می‌باشند) دستور تفویض اختیار دهند. 2 تفویض اختیار براساس آرای متعدّد دیوان عدالت اداری، صرفا در مواردی مجاز است که قانون‌گذار اجازه تفویض آن را داده است؛ در حالی که در توافق نامه مذکور، بدون تفکیک بین موارد مهم و غیرمهم (که تشخیص آن هم به خود شوراها سپرده شده؛ نه وزرای امضاء‌کننده توافق نامه)، در خصوص کلّیه زمین‌های زیر دو هکتار مجاز شمرده شده است. 3 اصل حیطه اختیارات شوراها، برای اظهارنظر در خصوص طرح‌های موردی، طبق برخی آرای دیوان عدالت اداری مخدوش شمرده شده است و بنابراین تا زمان تعیین تکلیف حیطه اختیارات شوراها، به لحاظ حقوقی حیطه تفویض آن هم باید (در خصوص طرح‌های موردی)، مراعی بماند. همچنین تاکنون مصوبه‌ای دال بر اجرای این توافق نامه، به تصویب نرسیده است." هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/7/1 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیئت عمومی براساس بند (الف) ماده 31 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور اصلاحی مصوّب سال 1401: «شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان در اجرای وظایف محوله که در قوانین و دستورالعمل‌ها مشخص می‌شود و همچنین اجرای اختیارات تفویضی رئیس جمهور در امور برنامه و بودجه و در جهت هماهنگی و نظارت بر مدیریت و توسعه سرمایه‌گذاری همه جانبه و پایدار استان، پیگیری عدالت سرزمینی، تقویت تمرکززدایی، افزایش اختیارات استان‌ها و تقویت نقش و جایگاه استان‌ها در راهبری و مدیریت توسعه درون و برون گرای منطقه‌ای و تحقّق اهداف اقتصاد مقاومتی، با ترکیب اعضای زیر تشکیل می‌شود. آیین‌نامه اجرایی این ماده با پیشنهاد سازمان برنامه و بودجه کشور به تصویب هیات وزیران می‌رسد: 1 استاندار (رئیس) 2 رئیس سازمان برنامه و بودجه استان (دبیر) 3 رئیس واحد استانی وزارتخانه‌های دارای واحد استانی (یک نفر) 4 رئیس سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری استان 5 مدیرکل حفاظت محیط زیست استان 6 فرمانداران (حسب مورد) 7 فرمانده سپاه استان 8 دو نفر از نمایندگان مردم استان در مجلس شورای اسلامی به انتخاب مجلس شورای اسلامی (به عنوان ناظر) 9 مدیرکل صدا و سیمای استان 10 رئیس پارک علم و فناوری استانی با معرفی وزیر علوم، تحقیقات و فناوری یا وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی متناسب با حوزه مربوط.» بنابراین و با عنایت به این که توافق نامه مورد اعتراض مابین چهار وزارتخانه امور اقتصادی و دارایی، راه و شهرسازی، کشور و جهاد کشاورزی منعقد شده و این در حالی است که شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان دارای اعضایی به نمایندگی از وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های متعدّد فراتر از چهار وزارتخانه منعقدکننده توافق نامه مورد اعتراض است و با این وصف وزرای چهار وزارتخانه امور اقتصادی و دارایی، راه و شهرسازی، کشور و جهاد کشاورزی نمی‌توانند صلاحیت و اختیار تفویض بخشی از اختیارات شورای مذکور را به کارگروه‌های زیرمجموعه این شورا از جمله کارگروه زیربنایی، توسعه روستایی، عشایری، شهری و آمایش سرزمین و محیط زیست را ندارند، لذا ماده 1 و بند 1 ماده 2 توافق نامه تفویض بخشی از اختیارات شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان ابلاغی تحت نامه شماره 80/97098 مورخ 1403/5/30 وزیر امور اقتصادی و دارایی و رئیس هیئت مقرّرات زدایی و بهبود محیط کسب و کار خارج از حدود اختیارات مرجع وضع آن بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری احمدرضا عابدی