رای شماره 447774 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال ماده 8 آیین‌نامه حمایت از ایمن‌سازی تاسیسات گردشگری موضوع تصویب نامه شماره 51920/ت61982ه مورخ 1403/3/27 هیات وزیران

شماره0301842 - 1404/3/3 بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140431390000447774 مورخ 1404/2/23 با موضوع: ماده 8 آیین‌نامه حمایت از ایمن‌سازی تاسیسات گردشگری موضوع تصویب نامه شماره 51920/ت61982 ه مورخ 1403/3/27 هیات وزیران که بر مبنای آن تمدید پروانه بهره برداری تاسیسات گردشگری فاقد استحکام بنا و مقاومت در برابر آتش که گواهی پایانکار ندارند در صورتی که در فهرست تاسیسات گردشگری پرخطر نباشد با اخذ بیمه‌نامه مسئولیت مدنی در قبال کارکنان و اشخاص ثالث ، بیمه‌نامه آتش سوزی و خطرات تبعی و اخذ تعهد نامه از بهره بردار مبنی بر قبول مسئولیت حداکثر برای یک دوره سه ساله بلامانع اعلام گردیده است از تاریخ تصویب ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد . مدیرکل هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یداله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: 1404/2/23 شماره دادنامه: 140431390000447774 شماره پرونده: 0301842 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: سازمان بازرسی کل کشور طرف شکایت: نهاد ریاست جمهوری موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 8 آیین‌نامه حمایت از ایمن‌سازی تاسیسات گردشگری موضوع تصویب نامه شماره 51920/ت61982ه مورخ 1403/3/27 هیات وزیران گردش کار: معاون حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 158639 مورخ 1403/5/3 ابطال ماده 8 آیین‌نامه حمایت از ایمن‌سازی تاسیسات گردشگری موضوع تصویب نامه شماره 51920/ت61982ه مورخ 1403/3/27 هیات وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که : " همان گونه که مستحضرید، احراز ایمنی تاسیسات گردشگری صرفا با صدور «بیمه‌نامه آتش سوزی و مسئولیت مدنی» حاصل نمی‌گردد و غرض از وضع این آیین‌نامه، اطمینان از وجود تاسیسات گردشگری ایمن در برابر حوادث طبیعی و غیر طبیعی می‌باشد که مطابق با استاندارهای روز ایمنی وضع و رعایت شده باشد. بند 26 3 مبحث دوم مقرّرات ملّی ساختمان (1384) اشعار می‌دارد: «شهرداری‌ها و سایر مراجع صدور پروانه ساختمان برای ساختمان‌هایی که مطابق تشخیص ناظران و تایید سازمان نظام مهندسی استان، مقرّرات ملّی ساختمان رعایت نشده باشد، پایانکار صادر نخواهند نمود». این حکم مقرّرات ملّی ساختمان در خصوص الزام به «عدم صدور پایانکار» برای آن دسته از بناهایی که تشریفات قانونی لازم را رعایت ننموده و نیز الزامات فنّی مقرّرات ملّی ساختمان را رعایت نکرده باشند، با استناد به ماده (34) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان، یک قاعده بنیادین و لازم الاجراست. همچنین براساس ماده (28) آیین‌نامه اجرایی ماده (33) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان نیز این حکم در خصوص وظیفه شهرداری‌ها به عدم صدور پایانکار در صورت عدم رعایت مقرّرات ملّی ساختمان مورد تاکید واقع شده است . علی الاصول احکام کلّی که بیانگر تشریفات صدور پروانه ساخت و نیز پایانکار می‌باشند، برای تمامی دستگاه‌هایی که صادرکننده پروانه و پایانکار هستند لازم الاجرا بوده و وارد نمودن استثناء به این احکام نیز در حوزه اختیارات قانون‌گذار و یا مقام ماذون از وی می‌باشد. ماده (34) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان اشعار می‌دارد : «شهرداری و سایر مراجع صدور پروانه و کنترل و نظارت بر اجرای ساختمان و امور شهرسازی، مجریان ساختمان‌ها و تاسیسات دولتی و عمومی، صاحبان حرفه‌های مهندسی ساختمان و شهرسازی و مالکان و کارفرمایان در شهرها، شهرک‌ها و شهرستان‌ها و سایر نقاط واقع در حوزه شمول مقرّرات ملّی ساختمان و ضوابط و مقرّرات شهرسازی مکلّف‌اند مقرّرات ملّی ساختمان را رعایت نمایند. عدم رعایت مقرّرات یاد شده و ضوابط و مقرّرات شهرسازی تخلّف از این قانون محسوب می‌شود . » با توجه به ماده مذکور، ملاحظه می‌شود که قانون‌گذار به صورت مطلق نسبت به لزوم رعایت مقرّرات ملّی ساختمان حکم صادر کرده است و در مقابل «آیین‌نامه حمایت از ایمن‌سازی تاسیسات گردشگری» با مستثنی نمودن تاسیسات گردشکری، بر حکم مطلق قانون‌گذار، قید وارد نموده است. با عنایت به این حکم قانون، «آیین‌نامه حمایت از ایمن‌سازی تاسیسات گردشگری» مصوّب هیات وزیران به جهت استثناء وارد کردن بر حکم قانون‌گذار، خارج از حدود صلاحیت آن مرجع بوده و به جهت مغایرت با اطلاق ماده (34) قانون فوق الذکر، شایسته ابطال در هیات عمومی دیوان عدالت اداری می‌باشد . همچنین براساس دادنامه شماره 140331390000322102 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مورخ 1403/2/11، شهرداری‌ها و سایر مراجع صدور پروانه ساختمان برای ساختمان‌هایی که مطابق تشخیص ناظران و تایید سازمان نظام مهندسی استان، مقرّرات ملّی ساختمان رعایت نشده باشد، ملزم هستند تا پایانکار صادر ننمایند. مستحضرید که مصوبه هیات وزیران منجر به نقض مدلول این دادنامه شده که طبق ماده (93) قانون دیوان عدالت اداری (1402) برای دستگاه‌های اجرایی لازم الاتباع بوده و هیات وزیران نیز به عنوان دستگاه اجرایی واضع مقرّرات و آیین‌نامه‌ها، موظّف به رعایت مدلول دادنامه‌های هیات عمومی دیوان عدالت اداری می‌باشد. بنابراین با در نظر گرفتن این امر که ماده (8) آیین‌نامه صدرالذکر مغایر با اطلاق ماده (34) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان (1374) و مدلول دادنامه شماره 140331390000322102 مورخ 1403/2/11 بوده و با استناد به ماده (93) و بند (1) ماده (12) قانون دیوان عدالت اداری، تقاضا می‌گردد این ماده را از حیث مغایرت با قوانین و مقرّرات و نیز دادنامه دیوان عدالت اداری، جهت ابطال از تاریخ تصویب در هیات عمومی دیوان عدالت اداری مطرح فرمایید ." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است : " تصویب نامه شماره 51920/ت61982ه مورخ 1403/3/27 وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی وزارت امور اقتصادی و دارایی وزرات راه و شهرسازی سازمان برنامه و بودجه کشور وزارت کشور فرماندهی انتظامی جمهوری اسلامی ایران هیات وزیران در جلسه 1403/2/23 به پیشنهاد شماره 14022100/15944 مورخ 1402/8/14 وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و به استناد اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، آیین‌نامه حمایت از ایمن‌سازی تاسیسات گردشگری را به شرح زیر تصویب کرد : آیین‌نامه حمایت از ایمن‌سازی تاسیسات گردشگری ............................. ماده 8 تمدید پروانه بهره برداری تاسیسات گردشگری فاقد استحکام بنا و مقاومت در برابر آتش که گواهی پایانکار ندارند، در صورتی که در فهرست تاسیسات گردشگری پرخطر نباشد، با اخذ بیمه‌نامه مسئولیت مدنی در قبال کارکنان و اشخاص ثالث، بیمه‌نامه آتش سوزی و خطرات تبعی و اخذ تعهد نامه از بهره بردار مبنی بر قبول مسئولیت، حداکثر برای یک دوره سه ساله بلامانع است و در صورتی که در طول این مدت با وجود فراهم بودن تسهیلات بانکی، تاییدیه ایمنی مرجع ذی ربط را اخذ ننماید، مطابق تبصره ماده (5) این آیین‌نامه از فعالیت آن ممانعت به عمل می‌آید . ....................... معاون اول رئیس جمهور " در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره 55609/133904 مورخ 1403/9/3 توضیح داده است که : "1 طبق دادنامه شماره 9610090905800640 مورخ 1396/7/11 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، «مطابق بند 18 ماده (1) قانون اهداف و وظایف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی مصوّب 1365، برنامه‌ریزی در جهت ایجاد و اصلاح و یا تکمیل تاسیسات جهانگردی از طریق سرمایه‌گذاری مستقیم و یا اعطای وام به بخش خصوصی و یا مشارکت با آن‌ها و یا با سازمان‌های دولتی و شهرداری‌ها و صدور اجازه و نیز نظارت در تاسیس و اداره واحدهای اقامتی و پذیرایی و دفاتر خدمات مسافرتی و جهانگردی و سیاحت و زیارت فعالیت دارند و درجه‌بندی و نرخ‌گذاری این تاسیسات با همکاری سازمان‌های ذی ربط از وظایف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی تعیین شده و به موجب قانون تشکیل سازمان میراث فرهنگی و گردشگری مصوّب سال 1382 این وظیفه در اختیار سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری» و متعاقبا، براساس قانون تشکیل وزارت میراث فرهنگی، گردشکری و صنایع دستی مصوّب 1398، بر عهده این وزارتخانه قرار گرفته است . 2 در چهارچوب صلاحیّت فوق الذکر هیات وزیران بنا به پیشنهاد سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری و به استناد اصل (138) قانون اساسی، آیین‌نامه ایجاد، اصلاح، تکمیل، درجه‌بندی و نرخ‌گذاری تاسیسات گردشگری و نظارت بر آن‌ها را به موجب تصویب نامه شماره 75791/ت 51001ه مورخ 1394/6/11 به تصویب رسانده است . 3 در ماده (6) آیین‌نامه فوق الذکر مقرر شده است: «دارنده مجوز احداث تاسیسات گردشگری موظّف است پس از اتمام عملیات ساختمانی و تجهیز واحد مربوط، مراتب را جهت دریافت پروانه بهره برداری موقّت به اطلاع سازمان برساند. سازمان باید نسبت به صدور پروانه موقّت صرفا برای یک دوره شش ماهه اقدام نماید. در این مدت دارنده مجوز باید نسبت به اخذ گواهی‌نامه استاندارد کیفیت خدمات گردشگری اقدام و سازمان برای واحدهایی که موفّق به اخذ گواهی‌نامه مذکور شده‌اند پروانه بهره برداری صادر نماید . » در تبصره (2) ماده مزبور نیز در خصوص تمدید پروانه بهره برداری صادره مقرر شده است: «مدّت اعتبار پروانه بهره برداری تاسیسات گردشگری از تاریخ صدور، سه سال تمام بوده و تمدید آن از طریق سازمان منوط به بررسی اعتبار مجدد گواهی‌نامه استاندارد کیفیت خدمات گردشگری است» 4 با توجه به مقرّرات فوق، هیات وزیران در مصوبه مورد شکایت، به استناد اصل (138) قانون اساسی، مبادرت به وضع آیین‌نامه حمایت از ایمن‌سازی تاسیسات گردشگری نموده و در ماده (8) آن مقرر داشته است: «تمدید پروانه بهره برداری تاسیسات گردشگری فاقد استحکام بنا و مقاومت در برابر آتش که گواهی پایانکار ندارند در صورتی که در فهرست تاسیسات گردشگری پرخطر نباشد با اخذ بیمه‌نامه مسئولیت مدنی در قبال کارکنان و اشخاص ثالث، بیمه‌نامه آتش سوزی و خطرات تبعی و اخذ تعهدنامه از بهره بردار مبنی بر قبول مسئولیت حداکثر برای یک دوره سه ساله بلامانع است و در صورتی که در طول این مدّت با وجود فراهم بودن تسهیلات بانکی تاییدیه ایمنی مرجع ذی ربط را اخذ ننماید مطابق تبصره ماده (5) این آیین‌نامه از فعالیت آن ممانعت به عمل می‌آید . » 5 با این وصف، حکم ماده (8) مقرره مورد شکایت، اولا: ناظر بر آن دسته از تاسیسات گردشگری وضع شده که سابقا تاسیس شده و پروانه بهره برداری را دریافت نموده‌اند، و گرنه طبق ماده (2) این مقرره، صدور پروانه بهره برداری جدید، «منوط به دارا بودن پروانه ساخت و گواهی پایانکار یا تاییدیه ایمنی از سوی مرجع صدور پروانه ساخت می‌باشد.» ثانیا: ناظر بر تمدید پروانه آن دسته از تاسیساتی است که تاسیسات پر خطر محسوب نمی‌شوند و گرنه طبق ماده (6) این مقرره، «تمدید پروانه بهره برداری تاسیسات گردشگری پر خطر ممنوع» است. ثالثا: تمدید پروانه منوط به اخذ برخی تضمینات و تعهدات برای یک دوره سه ساله پذیرفته شده، وگرنه «در صورتی که در طول این مدت با وجود فراهم بودن تسهیلات بانکی تاییدیه ایمنی مرجع ذی ربط را اخذ ننماید، مطابق تبصره ماده (5) این آیین‌نامه از فعالیت آن ممانعت به عمل می‌آید . » بنا به مراتب فوق با توجه به اولا، وضع مصوبه مورد شکایت در چهارچوب اختیارات مقرر برای وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و ثانیا، معطوف بودن مصوبه به تاسیساتی که سابقا پروانه بهره برداری خود را با وجود عدم دریافت گواهی پایانکار، اخذ نموده‌اند درخواست اتخاذ تصمیم شایسته دایر بر رد شکایت مورد استدعاست ." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/2/23 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است . رای هیات عمومی اولا هیات عمومی دیوان عدالت اداری براساس دادنامه شماره 140331390000322102 مورخ 1403/2/11 و با استناد به تبصره ماده 3 آیین‌نامه ایجاد، اصلاح، تکمیل، درجه‌بندی و نرخ‌گذاری تاسیسات گردشگری و نظارت بر آن‌ها و بند 26 3 مبحث دوم مقرّرات ملّی ساختمان اعطای صلاحیت صدور پروانه بهره برداری به ادارات کل میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی استان‌ها را بدون اخذ گواهی پایانکار خارج از حدود اختیار مراجع صادرکننده مقرّرات اجرایی و خلاف قانون اعلام و حکم به ابطال مقرّراتی صادر کرده است که متضمن اعطای صلاحیت مزبور بودند. ثانیا براساس بند 2 ماده 1 آیین‌نامه مورد اعتراض، «تاسیسات گردشگری» به «هریک از تاسیسات گردشگری اقامتی مندرج در ماده 1 آیین‌نامه ایجاد، اصلاح، تکمیل، درجه‌بندی و نرخ‌گذاری تاسیسات گردشگری و نظارت بر آن‌ها موضوع تصویب نامه شماره 75791/ت51001 ه مورخ 1394/4/11 که با اخذ مجوز از وزارت فعالیت می‌نمایند»، اطلاق شده است و براساس بند (ج) ماده 1 آیین‌نامه اخیرالذکر تمامی هتل، متل و مهمان‌پذیر، مراکز اقامتی خودپذیرایی شامل هتل آپارتما ن‌ها، زائرسراها و خانه مسافرها، اقامتگاه‌های بوم گردی و اقامتگاه‌های سنتی، مراکز تفریحی و سرگرمی گردشگری، مجتمع‌ها، اردوگاه‌ها و محوطه‌های گردشگری، مراکز گردشگری سلامت از قبیل مجتمع‌های سلامت تندرستی و آب درمانی و هتل بیمارستان، محیط‌ها و پارک‌های طبیعت گردی و گردشگری روستایی و عشایری، مراکز گردشگری ساحلی و دریایی، واحدهای پذیرایی و انواع غذاخوری‌های منفرد بین راهی، تاسیسات اقامتی و پذیرایی واقع در مجتمع‌های خدمات رفاهی بین راهی، واحدهای پذیرایی واقع در پایانه (ترمینال) فرودگاه‌ها، پایانه‌های مسافربری زمینی برون شهری، دریایی و ریلی، واحدهای پذیرایی واقع در پایانه‌های مسافری مرزی کشور، سفره خانه‌های سنتی، مناطق نمونه گردشگری، دهکده‌های سلامت، دفاتر یا شرکت‌های خدمات سیاحتی و جهانگردی، مهمانسرا (پانسیون)، هتل سنتی، انواع هتل بوتیک، رستوران بوتیک و ملل و مراکز اقامتی و پذیرایی سیار جزء تاسیسات گردشگری محسوب شده است. بنا به مراتب مذکور و با عنایت به این که براساس رای شماره 140331390000322102 مورخ 1403/2/11 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، تمدید و صدور پروانه بهره برداری در خصوص تاسیسات گردشگری که مقرّرات ملّی ساختمان در آن‌ها رعایت نشده باشد از سوی ادارات کل میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی استان‌ها مغایر با قانون اعلام شده است، لذا با اخذ وحدت ملاک از مفاد رای مذکور، ماده 8 آیین‌نامه حمایت از ایمن‌سازی تاسیسات گردشگری موضوع تصویب نامه شماره 51920/ت61982ه مورخ 1403/3/7 هیات وزیران که بر مبنای آن تمدید پروانه بهره برداری تاسیسات گردشگری فاقد استحکام بنا و مقاومت در برابر آتش که گواهی پایانکار ندارند در صورتی که در فهرست تاسیسات گردشگری پر خطر نباشد با اخذ بیمه‌نامه مسئولیت مدنی در قبال کارکنان و اشخاص ثالث، بیمه‌نامه آتش سوزی و خطرات تبعی و اخذ تعهدنامه از بهره بردار مبنی بر قبول مسئولیت حداکثر برای یک دوره سه ساله بلامانع اعلام گردیده، مغایر با مفاد رای شماره 140331390000322102 مورخ 1403/2/11 هیات عمومی دیوان عدالت اداری و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع آن است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است . رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری احمدرضا عابدی