رای شماره 1086819 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع : عدم ابطال تبصره ذیل ماده 23 آیین‌نامه آیین دادرسی الحاقی مورخ 1402/7/17

شماره 0302444 - 1404/5/18 بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140431390001086819 مورخ 1404/5/7 مبنی بر: تبصره ذیل ماده 23 آیین‌نامه آیین دادرسی کار الحاقی مورخ 1402/7/17 که در راستای رفع شائبه وجود هرگونه تعارض منافع و حراست از سلامت کارکنان و حفظ حقوق اصحاب دعوا وضع شده است ابطال نشد. جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیئت عمومی و هیئت‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یداله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: 1404/5/7 شماره دادنامه: 140431390001086819 شماره پرونده: 0302444 مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی : آقای سجاد کریمی پاشاکی طرف شکایت: وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره ذیل ماده 23 آیین‌نامه آیین دادرسی الحاقی مورخ 1402/7/17 گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال تبصره ذیل ماده 23 آیین‌نامه آیین دادرسی کار الحاقی مورخ 1402/7/17را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که: "تبصره ذیل ماده 23 آیین‌نامه آیین دادرسی کار به شرح ذیل برخلاف قانون و خارج از حدود اختیارات و تکالیف قانونی است. اولا طبق بند 5 ماده 1 آیین دادرسی کار نماینده شخص حقیقی یا حقوقی است که به موجب قرارداد یا قانون یا حکم دادگاه تعیین شده است؛ نماینده قراردادی باید فقط شخص حقیقی باشد. فلذا از آنجایی که وفق اصول 19 و 20 قانون اساسی و نیز بند 9 اصل سوم این قانون همه افراد ملّت در حقوق با یکدیگر برابر هستند و نیز ایجاد فرصت عادلانه و برابر از تکالیف جمهوری اسلامی ایران دانسته شده است از این رو وضع محدودیت برای نمایندگی مدنی کارکنان رسمی، پیمانی و قراردادی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و یا در دوره مرخصی بدون حقوق و یا ماموریت ایشان به دستگاه‌های اجرایی و نیز نمایندگان وزارت مذکور در هیئت‌های موضوع قانون کار در حالتی که خود در مقام اعضای رسیدگی‌کننده نمی‌باشند بلاوجه و خارج از حدود اختیارات و تکالیف قانونی می‌باشد. زیرا مستفاد از احکام مبحث اول از فصل سیزدهم قانون مدنی (در وکالت) عقد وکالت مدنی محدودیّتی قانونی برای افراد مشروح در تبصره معترض عنه به شرح آن ندارد و حتّی مفروض بر این که نمایندگان وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در هیئت‌های موضوع قانون کار، اخذ نمایندگی مدنی از اصحاب دعوی نمایند می‌تواند از جهات قاعده منع دادرسی شود که طرف شکایت می‌بایست برای آن تنظیم و تنسیق قاعده کند و نه آن که کارکنان خود را با جهات استفاده از مرخصی در زمان نمایندگی اصحاب دعوی، اساسا منع و محروم از وکالت مدنی کند. فلذا این تبصره خارج از حدود اختیارات و تکالیف قانونی و نیز مغایر مواد 656، 657 و 660 قانون مدنی می‌باشد. ثانیا سابقا هیئت عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره 9809970905810093 مورخ 1398/2/3 نمایندگی کارکنان دولت در مراجع حل اختلاف کارگر و کارفرما (نه وکالت دادگستری) را در زمان اشتغال و یا مرخصی بلامانع دانسته و مقرره مربوطه را ابطال نموده است. علی هذا با توجه به این که وکالت مدنی دارای حکم مقنن است و مقرّرات نمی‌تواند آن را تحدید یا متوقف نماید علی هذا اخذ نمایندگی توسط کارکنان وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی اعم از رسمی، پیمانی، قراردادی و در ایام اشتغال، مرخصی بدون حقوق، ماموریت و ... از سوی اصحاب دعوی جهت نمایندگی در هیئت‌های موضوع قانون کار، منعی نداشته و منطبق با اصول 19 و 20 و بند 9 اصل سوم قانون اساسی می‌باشد. بدیهی است که این دسته از کارکنان با استفاده از حق مرخصی موضوع ماده 84 قانون مدیریت خدمات کشوری در ساعات اداری، در جلسات به عنوان نماینده اصحاب دعوی حاضر شوند و در صورت تعارض وحدت عضویت نماینده اصحاب دعوی با نماینده وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در هیئتی که وی عضویت دارد، قاعده رد دادرسی جاری و ساری می‌شود و در صورت عدم عضویت وی در هیئت یاد شده، منعی برای وکالت مدنی اصحاب دعوی وجود ندارد. علی هذا استدعای ابطال تبصره معترض عنه را به دلایل قانونی مشروحه و مغایرت آن با رای هیئت عمومی صادره، از قضات هیئت عمومی دیوان عدالت اداری استدعا دارد." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: "الحاق یک تبصره به ماده 23 آیین‌نامه آیین دادرسی کار با عنایت به ماده 164 قانون کار جمهوری اسلامی ایران، مصوّب 1369/8/29 مجمع تشخیص مصلحت نظام، و پیشنهاد الحاق یک تبصره به ماده 23 آیین‌نامه آیین دادرسی کار در سیصد و هفدهمین جلسه شورای عالی کار مورخ 1402/4/6، متن تهیه شده توسط شورای عالی کار تحت عنوان تبصره به شرح ذیل به ماده 23 آیین‌نامه آیین دادرسی کار الحاق می‌گردد: تبصره نمایندگی در مراجع حل اختلاف کار توسط کارمندان شاغل در وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی اعم از کارمندان رسمی، پیمانی و قراردادی و همچنین در دوران مرخصی بدون حقوق یا مامور به سایر دستگاه‌های دولتی و یا غیردولتی و اعضای مراجع حل اختلاف کار در طول دوره عضویت در مراجع مزبور، مطلقا ممنوع می‌باشد. وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی" در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس مرکز امور حقوقی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به موجب لایحه شماره 162120 مورخ 1403/9/14، لایحه دفاعیه مدیرکل روابط کار، جبران خدمت و بیمه بیکاری آن در وزارتخانه را ارسال کرده که متن لایحه مذکور به شرح زیر است: " بخش اول شرح تبصره رسیدگی در مراجع حل اختلاف کار براساس مقرّرات «آیین‌نامه آیین دادرسی کار» صورت می‌پذیرد؛ به موجب ماده 22 آیین‌نامه مزبور، «هر یک از طرفین دعوا می‌توانند برای خود یک نفر نماینده تام الاختیار انتخاب و معرفی نمایند»؛ در ادامه ماده 23 آیین‌نامه آیین دادرسی کار در تبیین شرایط نمایندگی مقرّر می‌دارد: «نماینده منتخب شخص حقیقی است که به موجب سند رسمی یا عادی انتخاب و معرفی می‌شود». از آن جایی که ماده 23 آیین‌نامه مذکور هیچ شرط خاصی را برای نماینده تعیین نکرده بود و نماینده را صرفا شخص حقیقی می‌دانست؛ کلّیت مواد مذکور موجب شده بود هر شخصی بتواند به عنوان نماینده یا وکیل کارگر یا کارفرما در جلسات مراجع حل اختلاف کار شرکت نماید. همچنین این ابهام ایجاد شده بود که آیا کارکنان وزارت متبوع و اعضای مراجع حل اختلاف نیز می‌توانند به عنوان نماینده یا وکیل طرفین دعوا در دادرسی کار شرکت نمایند و در عمل نیز برخی از اعضای مراجع حل اختلاف کار به عنوان وکیل طرفین دعوا در جلسات مراجع حل اختلاف کار شرکت می‌نمودند و در نتیجه تعارض منافع نیز ایجاد می‌گردید؛ لذا به منظور رفع ابهام از ماده مذکور، پیش نویس الحاق یک تبصره به ماده 23 آیین‌نامه آیین دادرسی کار تهیه و در جلسه شورای عالی کار مورخ 1402/4/6 به تصویب شورای مزبور و نهایتا وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی رسید. به موجب الحاقیه مذکور: «نمایندگی در مراجع حل اختلاف کار توسط کارمندان شاغل در وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی اعم از رسمی، پیمانی و قراردادی و همچنین در دوران مرخصی بدون حقوق یا مامور به سایر دستگاه‌های دولتی و یا غیر دولتی و اعضای مراجع حل اختلاف کار در طول دوره عضویت در مراجع مزبور، مطلقا ممنوع می‌باشد.» حال شاکی با بیان استدلاهای ذیل تقاضای ابطال تبصره الحاقی به ماده 23 آیین‌نامه آیین دادرسی کار را دارد که دفاعیات ذیل در رد استدلال‌های ایشان بیان می‌شود. بخش دوم ادعای مغایرت با اصول 19 و 20 قانون اساسی ادعای شاکی وضع محدودیّت در تبصره برای نمایندگی مدنی کارکنان وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مغایر با اصول 19 و 20 قانون اساسی است که بر برابری افراد در مقابل قانون تاکید دارد. پاسخ: این تبصره هیچ‌گونه تبعیضی براساس جنسیت، قومیت، دین یا سایر مشخصات شخصی افراد قائل نشده است. بلکه محدودیّت مذکور صرفا به دلیل موقعیت شغلی کارکنان و ارتباط مستقیم آن‌ها با مراجع حل اختلاف کار وضع شده است. هدف اصلی، حفظ اصل بی‌طرفی و جلوگیری از ایجاد تعارض منافع است. این محدودیّت نه به عنوان تبعیض، بلکه به عنوان تضمین عدالت و بی‌طرفی در فرآیند رسیدگی به دعاوی کارگری و کارفرمایی می‌باشد. این موضوع کاملا در راستای اصل 40 قانون اساسی است که هیچ کس نباید از حقوق خود به نحوی استفاده کند که موجب اضرار به حقوق دیگران یا منافع عمومی شود؛ بنابراین تبصره الحاقی به ماده 23 آیین‌نامه آیین دادرسی کار مغایرتی با اصول نوزدهم و بیستم قانون اساسی ندارد ضمن آن که در نظام‌های حقوقی پیش‌بینی چنین شرایطی برای اعضای یک سازمان کاملا در جهت حراست از سلامت سازمان و حفظ حقوق ارباب رجوعان و جلوگیری از فساد و تعارض منافع رایج می‌باشد. بخش سوم ادعای مغایرت با مواد 655، 657 و 660 قانون مدنی ادعای شاکی: تبصره مذکور برخلاف مواد 656، 657 و 660 قانون مدنی است که به عقد وکالت مدنی اشاره دارند و محدودیّتی برای افراد قائل نشده‌اند. پاسخ: تبصره الحاقی مورد شکایت به‌طور کلی وکالت مدنی را برای کارکنان وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی ممنوع نکرده است؛ بلکه صرفا نمایندگی یا وکالت کارکنان وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در مراجع حل اختلاف کار را محدود نموده است. همان گونه که قضات دادگستری و قضات دیوان عدالت اداری نیز نمی‌توانند هم زمان با اشتغال در شغل قضاوت به شغل وکالت نیز بپردازند؛ بنابراین تبصره ماده 23 آیین‌نامه آیین دادرسی کار هیچ حق مسلمی را از افراد سلب ننموده است بلکه بر اساس اصل تخصّصی‌سازی در قانونگذاری این محدودیّت به دلیل ارتباط مستقیم شغلی این افراد با مراجع حل اختلاف وضع شده است اعضای هیئت‌های حل اختلاف به دلیل وظایف خود، به اطّلاعات و موقعیت‌هایی دسترسی دارند که ممکن است منجر به سوء استفاده از موقعیت و نقض حقوق اصحاب دعوی گردد. لذا، محدودیّت مذکور نه تنها مغایر با قانون مدنی نیست بلکه در راستای حمایت از عدالت و جلوگیری از تضاد منافع می‌باشد. بخش چهارم استناد به رای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری (رای شماره 9809970905810093 مورخ 1398/2/3) ادعای شاکی: رای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره 9809970905810093 مورخ 1398/2/3 نمایندگی کارکنان دولت در مراجع حل اختلاف را مجاز دانسته و محدودیّتی برای آن قائل نشده است. پاسخ رای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری به شرایط عمومی کارکنان دولت اشاره دارد و در خصوص تمامی دستگاه‌های دولتی صادر شده است؛ ضمن آن که رای مذکور یک نامه (نامه شماره 94040 مورخ 1396/5/22 اداره کل روابط کار و جبران خدمت) را که مقام اداری صادر نموده به این دلیل که نامه مورد اشاره خلاف و مغایر مقرّرات مواد 22 و 23 آیین‌نامه آیین دادرسی کار است ابطال نموده است و به همین دلیل نیز بعد از صدور رای هیئت عمومی تبصره ماده 23 آیین‌نامه آیین دادرسی کار از مجرای قانونی و به استناد ماده 164 قانون کار و توسط شورای عالی کار و وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی صادر شده است؛ بنابراین فرآیند مقرّرات‌گذاری در الحاق یک تبصره به ماده 23 آیین‌نامه آیین دادرسی کار کاملا منطبق با قانون اجرا شده و تبصره الحاقی به ماده 23 آیین‌نامه آیین دادرسی کار مغایرتی با دادنامه شماره 93 مورخ 1398/2/3 هیئت عمومی محترم دیوان عدالت اداری ندارد. بخش پنجم ادعای امکان اعمال قاعده رد دادرسی به جای محدودیّت مطلق ادعای شاکی: در صورت وجود تعارض منافع به جای ممنوعیت مطلق می‌توان قاعده رد دادرسی را اعمال کرد. قاعده رد دادرسی برای جلوگیری از حضور قاضی یا عضو هیئت رسیدگی در پرونده‌ای که در آن ذینفع است به کار می‌رود. اما در اینجا موضوع متفاوت است؛ کارکنان وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی که نماینده اصحاب دعوی می‌شوند به دلیل ارتباط مستمر شغلی خود با مراجع حل اختلاف کار، حتّی در صورت عدم عضویت مستقیم در هیئت رسیدگی در معرض شائبه تضاد منافع قرار دارند از این رو ممنوعیت مطلق برای جلوگیری از هرگونه شائبه و حفظ سلامت رسیدگی ضروری است این اقدام در راستای اصل بی‌طرفی قضایی است و تضمین می‌کند که فرآیند دادرسی عادلانه و بدون تعارض منافع باشد. بخش ششم ادعای تضییع حقوق کارکنان وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی ادعای شاکی: محدودیت وضع شده در تبصره حقوق مدنی کارکنان وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را نقض می‌کند. پاسخ: محدودیت وضع شده در این تبصره، به هیچ وجه حقوق مدنی کارکنان را نقض نمی‌کند این محدودیت صرفا به حوزه نمایندگی در مراجع حل اختلاف کار اختصاص دارد و مانع از انجام سایر فعالیت‌های قانونی و مدنی کارکنان نمی‌شود. هدف از این محدودیّت، حفظ اصول اخلاقی بی‌طرفی و جلوگیری از ایجاد تعارض منافع است. علاوه بر این کارکنان مذکور می‌توانند در موارد غیرمرتبط با مراجع حل اختلاف کار و در چهارچوب قوانین و مقرّرات به نمایندگی مدنی بپردازند. نتیجه‌گیری با توجه به پاسخ‌های ارائه شده به تمامی ایرادات و ادعاهای شاکی، مشخص است که تبصره الحاقی ذیل ماده 23 آیین‌نامه آیین دادرسی کار در چهارچوب اختیارات قانونی مقام تصویب‌کننده و در راستای حفظ منافع عمومی، پیشگیری از تعارض منافع و تضمین عدالت در فرآیند رسیدگی به دعاوی کارگری و کارفرمایی وضع شده است. لذا، از محضر قضات هیئت عمومی دیوان عدالت اداری تقاضای رد دادخواست خواهان و تایید صحت تبصره مورد نظر را داریم. در ضمن در صورت صلاحدید نماینده این اداره کل به جلسات دادرسی هیئت رسیدگی‌کننده دعوت گردد." هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/5/7 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیئت عمومی اولا مطابق ماده 164 قانون کار جمهوری اسلامی ایران مقرّرات مربوط به انتخاب اعضای هیئت‌های تشخیص و حل اختلاف و چگونگی تشکیل جلسات آن‌ها توسط شورای عالی کار تهیه و به تصویب وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی خواهد رسید و با توجه به مفاد حکم قانونی مذکور و نحوه تصویب مقرره مورد شکایت، وضع مقرره مزبور خارج از حدود اختیارات مقام واضع آن نیست. ثانیا موضوع حفظ اصل بی‌طرفی و عدم وجود تعارض منافع در فرآیند رسیدگی واجد اهمیّت است و عدم رعایت آن می‌تواند در ماهیت تصمیمات مراجع حل اختلاف کار تاثیر انکارناپذیری داشته باشد و مقرره مورد اعتراض نیز در راستای رفع شائبه وجود هرگونه تعارض منافع و حراست از سلامت کارکنان و حفظ حقوق اصحاب دعوا وضع شده است. با توجه به مراتب فوق، تبصره ماده 23 آیین‌نامه آیین دادرسی کار الحاقی 1402/7/17 خلاف قانون و خارج از حدود اختیار نیست و ابطال نشد. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری احمدرضا عابدی