رای شماره 989896 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال ماده 34 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه موضوع مصوبه شماره 83153 /ت45132ه 1392/4/9 هیات وزیران

مرجع تصویب: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شماره ویژه نامه: 1725 شنبه،22 مهر 1402 سال هفتاد و نه شماره 22881 رای شماره 989896 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ماده 34 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه اصلاحی مصوب 1392/4/9 هیات وزیران که بر اساس آن "حق‌التولیه یا اجرت‌المثل ادارات اوقاف و امور خیریه در تولیت اماکن مذهبی اسلامی، موضوع بند 2 و ذیل تبصره 2 ماده 1 قانون یاد شده ده درصد عایدات خالص سالیانه هر یک از اماکن یاد شده می‌باشد و حق الزحمه هیات امنا به موجب آیین‌نامه ماده 5 قانون مذکور تعیین می‌شود"، از تاریخ تصویب ابطال شد شماره0106978 1402/5/3 بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140231390000989896 مورخ 1402/4/20 با موضوع: «ماده 34 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه اصلاحی مصوب 1392/4/9 هیات وزیران که بر اساس آن "حق‌التولیه یا اجرت‌المثل ادارات اوقاف و امور خیریه در تولیت اماکن مذهبی اسلامی، موضوع بند 2 و ذیل تبصره 2 ماده 1 قانون یاد شده ده درصد عایدات خالص سالیانه هر یک از اماکن یاد شده می‌باشد و حق‌الزحمه هیات امنا به موجب آیین‌نامه ماده 5 قانون مذکور تعیین می‌شود"، از تاریخ تصویب ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یداله اسمعیلی‌فرد تاریخ دادنامه: 1402/4/20 شماره دادنامه: 140231390000989896 شماره پرونده: 0106978 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: سازمان بازرسی کل کشور طرف شکایت: نهاد ریاست جمهوری موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 34 اصلاحی آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه موضوع مصوبه شماره 83153/ت45132ه 1392/4/9 هیات وزیران گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 320222 1401/10/11 اعلام کرده است که: "اداره موقوفات عام و اداره کل اماکن مذهبی در دو بند جداگانه ذیل ماده 1 قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه (مصوب 1363) به آن سازمان واگذار شده است و در جای جای قانون مذکور، همواره عبارات موقوفه و اماکن مذهبی به‌طور مستقل به کار رفته‌اند. در ماده 11 قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه، دریافت حق‌التولیه توسط سازمان اوقاف و امور خیریه صرفا در قبال اعمال تولیت نسبت به موقوفات متصرفی تجویز شده است و با توجه به تفاوت ماهوی اماکن مذهبی با موقوفات لذا دریافت حق‌التولیه مذهبی مبتنی بر ماده مذکور فاقد وجاهت است. در تبصره 2 ماده 5 قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه (مصوب 1363) نحوه مصرف نذور اهدایی به بقاع متبرکه در 5 سرفصل مشخص شده که در این بین اجرت‌المثل عمل سازمان اوقاف و امور خیریه در اداره بقاع متبرکه جزء آن نیست. علاوه بر این مطابق ماده 5 قانون یاد شده و «آیین‌نامه نحوه انتخاب و برکناری، شرایط و حدود اختیارات و وظایف امین با هیات امنای اماکن مذهبی و موقوفات» اداره بقاع متبرکه کشور به هیات امنا واگذار شده و حق‌الزحمه هیات امنا نیز هر ساله به تصویب هیات وزیران رسیده و از محل عواید بقاع متبرکه پرداخت می‌شود. به عبارت بهتر سازمان اوقاف و امور خیریه در بقاع متبرکه کار اجرایی انجام نداده و نقش نظارت عالیه حاکمیتی بر عملکرد هیات امنا دارد. وفق ماده 60 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت 2 (مصوب 1393) دریافت هرگونه وجهی تحت هر عنوان توسط دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده 5 قانون محاسبات عمومی باید در چارچوب قوانین موضوعه کشور باشد. آراء قطعی هیات بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین مجلس شورای اسلامی به شماره 1568ه/ب 1392/1/21 و شماره 16323ه/ب 1390/3/16 موید فقدان جواز قانون‌گذار در اخذ حق اداره (حق‌التولیه) در بقاع متبرکه است. بنا به مراتب و نظر به اینکه در ماده 11 قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه صرفا دریافت حق‌التولیه در موقوفات متصرفی را مورد تجویز قرار داده است و مطابق ماده 60 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت(2) دریافت هرگونه وجهی نیازمند حکم مقنن است لذا ماده 34 اصلاحی آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه (مصوب 1392/3/12 هیات وزیران) به واسطه مجاز دانستن دریافت حق‌التولیه از محل اداره اماکن مذهبی مغایر با قوانین یاد شده و خارج از حدود اختیارات واضع تشخیص و ابطال آن در هیات عمومی دیوان عدالت اداری (به صورت فوق‌العاده و خارج از نوبت) از تاریخ تصویب مورد تقاضا می‌باشد." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: "هیات وزیران در جلسه مورخ 1392/3/12 بنا به پیشنهاد وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و به استناد ماده 17 قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امور خیریه مصوبه 1363 تصویب نمود: متن زیر جایگزین ماده 34 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امور خیریه موضوع تصویب‌نامه شماره 95270 1365/2/22 و تبصره ماده یاد شده و اصلاحیه آن موضوع تصویب‌نامه شماره 107465/ت45132ه 1391/5/28 می‌شود. ماده34 حق‌التولیه یا اجرت‌المثل ادارات اوقاف و امور خیریه در تولیت اماکن مذهبی اسلامی، موضوع بند 2 و ذیل تبصره 2 ماده 1 قانون یاد شده ده درصد عایدات خالص سالیانه هر یک از اماکن یاد شده می‌باشد و حق الزحمه هیات امنا به موجب آیین‌نامه ماده 5 قانون مذکور تعیین می‌شود. معاون اول رئیس جمهور" علی‌رغم ابلاغ دادخواست و ضمائم آن به نهاد ریاست جمهوری پاسخی از طرف آن مرجع واصل نشده است، لیکن مدیرکل حقوقی سازمان اوقاف و امور خیریه به موجب لایحه شماره 1402/2102 1402/1/6 به‌طور خلاصه توضیح داده است که: "قانون‌گذار در بند 2 ماده 1 قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه، اداره امور اماکن مذهبی که ترتیب خاصی برای آن‌ها داده نشده است را به این سازمان محول نموده است یکی از مصادیق بارز این اماکن مذهبی «بقاع متبرکه» سراسر کشور است که حسب آمار موجود در این سازمان آستان مقدس امامزادگان واجب‌التعظیم می‌باشد که صرف نظر از اجرای مراسم مذهبی توسط مردم و دوستداران اهل بیت قطعا حفظ و نگهداری از عرصه و اعیان این بقاع و پرداخت حقوق خدام و وابستگان این اماکن متبرکه مستلزم وجود بودجه معین و مشخصی است و از آنجا که نگهداری از این اماکن چه قبل از انقلاب و خصوصا بعد از انقلاب، مستمر از طریق کمک‌های مردمی و نذورات متعلقه صورت گرفته است و از اوایل انقلاب و دولت‌های مختلف ردیف بودجه اختصاصی برای این اماکن پیش‌بینی و تصویب نشده است و این رویه کماکان ادامه داشته است، لذا به همین جهت در زمان تصویب آیین‌نامه اجرایی قانون مذکور راهکار مناسبی جهت اداره این بقاع در ماده 34 اصلاحی آیین‌نامه اجرایی پیش‌بینی شده است و خوشبختانه فقهای شورای نگهبان طبق نامه شماره 98/102/11853 1398/6/12 با عنوان هیات عمومی دیوان عدالت اداری «اصل پرداخت اجرت‌المثل عمل ناظر به اداره امور اماکن مذهبی» را پذیرفته است و صرفا تعیین درصد اجرت‌المثل عمل مذکور را خلاف اعلام نموده است و آن هم به این جهت که چه بسا اجرت‌المثل عمل مذکور بیش از ده درصد و یا کمتر از آن باشد و تعیین دقیق ده درصد را خلاف شرع اعلام و اطلاق ماده 34 اصلاحی راخلاف شرع اعلام نموده است و مفهوم مخالف این نظریه عدم مغایرت شرعی و قانونی «اصل پرداخت اجرت‌المثل اداره امور اماکن مذهبی» است که مورد تایید فقهای شورای نگهبان قرار گرفته است و این امر در رای شماره 2625 و2626 1398/9/5 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مورد تصریح قرار گرفته است. در خصوص ایجاد شائبه مربوط به آراء قطعی هیات بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین مجلس شورای اسلامی به شماره 1568ه/ب 1392/1/21 و شماره 16323ه/ب 1390/3/16 مراتب طی شماره 91/1081250 1391/11/17 توسط ریاست وقت سازمان اوقاف و امور خیریه خطاب به رئیس وقت مجلس شورای اسلامی بدین شرح پاسخ داده شده است که: بر اساس بندهای 2 و 7 و تبصره 2 از ماده 1 قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب 1363/10/2 اداره اماکن مذهبی و بقاع متبرکه به استثنای بقاعی که از سوی ولی معظم فقیه (مدظله العالی) برای آن نائب‌التولیه تعیین شده است (مذکور در تبصره 2 ماده 1) به عهده این سازمان می‌باشد و در حکم موقوفات عامه تلقی می‌گردد. حق‌التولیه سازمان نیز به استناد مواد 11 و 12 همان قانون و بر اساس اختیارات داده شده در مواد 17 و به ویژه 5 قانون است که نحوه کسر و مصرف آن و نظامات راجع به حفظ و نگهداری اماکن و اموال مذکور را به هیات دولت برای تدوین آیین‌نامه اجرایی محول نموده است. ایضا در مواردی سازمان می‌تواند در امور پیش گفته شخص یا هیاتی را به عنوان امین و یا هیات امنا منصوب و حق الزحمه آنان را طبق مفاد آیین‌نامه‌های مصوب تعیین و پرداخت نماید. به استناد ماده 34 آیین‌نامه اجرایی همان قانون و تبصره ذیل آن مصوب 1365/2/10 «آیین‌نامه چگونگی هزینه وجوه حاصل از محل هدایای مستقل و حق‌التولیه و حق‌النظاره و اداره امور اماکن مذهبی» طبق معمول سنواتی به نحو مذکور از سوی این سازمان و وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی تدوین و به تصویب هیات وزیران می‌رسید و در روزنامه رسمی منتشر می‌گردید. این روند تا سال 1389 مورد تایید هیات بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین مجلس شورای اسلامی قرار گرفته است. در سال 1389 به دلیل اشتباه رخ داده در به کارگیری واژه «حق‌التصدی» که بیشتر مصرف تخصصی داخلی حوزه وقف داشته، در متن تصویب‌نامه هیات وزیران با تشخیص صحیح هیات بررسی و تطبیق مصوبات به دلیل عدم تطبیق با موارد مذکور در ماده 12 قانون اوقاف (حق‌التولیه، حق‌النظاره و هدایای مستقل) مغایر با قانون تشخیص داده شد و با رای شماره 16323ه/ب 1390/3/16 ملغی‌الاثر گردید و متعاقب آن به منظور رفع ابهام و اصلاح لازم بر اساس مصوبه شماره 107465/ت45132 1391/5/28 مبادرت به حذف عبارت «و وجوهی که بابت اداره اماکن مذهبی دریافت می‌دارد» از تبصره ذیل ماده 34 نموده و نهایتا به موجب مصوبه شماره 83153/ت45132 1392/4/9 هیات وزیران ماده 34 تصویب‌نامه شماره 95270 1365/2/22 و تبصره ذیل آن و اصلاحیه آن موضوع تصویب‌نامه شماره 107465/ت45132 1391/5/28 هیات وزیران اصلاح گردید." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1402/4/20 به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی اولا براساس بند 2 ماده 1 قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امور خیریه مصوب سال 1363، «اداره امور اماکن مذهبی اسلامی که ترتیب خاصی برای اداره آن‌ها داده نشده است به استثناء مساجد و مدارس دینی و تکایا»، بر عهده سازمان حج و اوقاف و امور خیریه گذاشته شده و بقاع متبرکه نیز یکی از مصادیق اماکن مذهبی اسلامی است و برمبنای تبصره 2 ماده 1 قانون مذکور مقرر شده است: «بقاع متبرکه حضرت رضا علیه‌السلام و حضرت احمد ابن موسی (شیراز) و حضرت معصومه و حضرت عبدالعظیم (ع) و موقوفات مربوط به آن‌ها که متولی خاص نداشته باشد و موقوفاتی که برای اداره هرکدام آن‌ها از طرف ولی فقیه نایب‌التولیه تعیین شده یا بشود از شمول این قانون مستثنی است و در غیر این صورت اداره آن‌ها با سازمان خواهد بود» و بدیهی است که اداره امور اماکن مزبور از جمله حفظ و نگهداری آن‌ها نیز مستلزم پرداخت هزینه‌هایی از جمله پرداخت حق‌التولیه به متولیان این اماکن خواهد بود و لذا سازمان حج و اوقاف و امور خیریه در راستای ایفای وظیفه مقرر در بند 2 ماده 1 قانون مذکور می‌تواند نسبت به پرداخت حق‌التولیه به متولیان اماکن مذهبی از جمله بقاع متبرکه که برای اداره آن‌ها ترتیب خاصی معین نگردیده، اقدام نماید. ثانیا بر اساس رای شماره 2626 2625 مورخ 1398/9/5 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مقرر شده است: «هرچند که ماده 34 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب سال 1365 به موجب مصوبه شماره 83153/ت45132ه مورخ 1392/4/9 هیات وزیران اصلاح شده است، ولی از آنجا که شاکی ابطال ماده 34 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب سال 1365 را از بعد شرعی و از تاریخ تصویب آن درخواست کرده است و نظر به اینکه قائم‌مقام دبیر شورای نگهبان قانون اساسی به موجب نامه شماره 98/102/11853 1398/6/12 اعلام کرده است که: "اطلاق تعیین اجرت‌المثل به میزان ده درصد درآمد سالیانه اماکن مزبور نسبت به موردی که اجرت‌المثل عمل کمتر از ده درصد مذکور یا بیشتر از آن باشد مخالف موازین شرع است. زیرا اگر اجرت‌المثل عمل کمتر از ده درصد باشد، گرفتن بیش از آن تضییع حق اماکن مذهبی است و اگر بیشتر از ده درصد باشد پرداخت کمتر از اجرت‌المثل به اداره، تضییع حق او است و هر دو تضییع خلاف شرع است" بنابراین در اجرای حکم بند 1 ماده 12 و ماده 13 و تبصره 2 ماده 84 و مواد 87 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 و تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان رای بر ابطال اطلاق ماده 34 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب سال 1365 در حد نظر فقهای شورای نگهبان از تاریخ تصویب صادر می‌شود» و مستنبط از رای مذکور این است که برمبنای نظریه فقهای شورای نگهبان درخصوص ماده 34 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب سال 1365، تعیین اجرت‌المثل نگهداری از اماکن مذهبی برمبنای ده درصد از مجموع درآمد سالیانه اماکن مزبور و تعیین آن به صورت مقطوع امری خلاف شرع است و بر همین اساس حکم به ابطال اطلاق ماده فوق صادر شده است. بنا به مراتب فوق، هرچند سازمان حج و اوقاف و امور خیریه در راستای ایفای وظیفه مقرر در بند 2 ماده 1 قانون مذکور این اختیار را دارد که نسبت به پرداخت حق‌التولیه به متولیان اماکن مذهبی از جمله بقاع متبرکه که برای اداره آن‌ها ترتیب خاصی معین نگردیده اقدام نماید، لکن با توجه به اینکه براساس ماده 34 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه اصلاحی مصوب 1392/4/9 هیات وزیران نیز مقرر شده است: «حق‌التولیه یا اجرت‌المثل ادارات اوقاف و امور خیریه در تولیت اماکن مذهبی اسلامی، موضوع بند (2) و ذیل تبصره (2) ماده (1) قانون یادشده، ده درصد عایدات خالص سالیانه هر یک از اماکن یادشده می‌باشد و حق‌الزحمه هیات امناء به موجب آیین‌نامه ماده (5) قانون مذکور تعیین می‌شود» و بدین ترتیب براساس ماده 34 اصلاحی آیین‌نامه مذکور مجددا حق‌التولیه یا اجرت‌المثل ادارات اوقاف و امور خیریه در تولیت اماکن مذهبی اسلامی برمبنای ده درصد عایدات خالص سالیانه هر یک از اماکن یادشده و به صورت مقطوع تعیین گردیده است، بنابراین ماده 34 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه اصلاحی مصوب 1392/4/9 هیات وزیران با اخذ وحدت ملاک از مفاد رای شماره 2626 2625 مورخ 1398/9/5 هیات عمومی دیوان عدالت اداری خلاف قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای بر اساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. هیات عمومی دیوان عدالت اداری معاون قضایی دیوان عدالت اداری مهدی دربین