رای شماره 2048265 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع عدم ابطال تبصره 1 ماده 11 آیین‌نامه اجرایی آموزشگاه‌های رانندگی مصوب 1397/3/2 هیات وزیران

شماره 0202249 1402/9/5 بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140231390002048265 مورخ 1402/8/9 با موضوع: «تبصره 1 ماده 11 آیین‌نامه اجرایی آموزشگاه‌های رانندگی مصوب 1397/3/2 هیات وزیران که مقرر داشته عدم شرکت در دوره آموزشی نظری آموزشگاه‌های رانندگی مانع از شرکت مهارت آموزان در آزمون اخذ گواهی‌نامه رانندگی نخواهد بود اما گذراندن دوره آموزش عملی برای مهارت آموزان الزامی است، ابطال نشد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یداله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: 1402/8/9 شماره دادنامه: 140231390002048265 شماره پرونده: 0202249 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای محمدعلی آصفی راد طرف شکایت: وزارت کشور، پلیس راهنمایی و رانندگی فرماندهی انتظامی جمهوری اسلامی ایران و هیات وزیران موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره 1 ماده 11 آیین‌نامه اجرایی آموزشگاه‌های رانندگی مصوب 1397/3/2 هیات وزیران گردش کار: شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال تبصره 1 ماده 11 آیین‌نامه اجرایی آموزشگاه‌های رانندگی مصوب 1397/3/2 هیات وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که: "به استحضار عالی می‌رساند: افراد برای اخذ گواهی‌نامه رانندگی وسائط نقلیه، با پرداخت هزینه‌های گزاف و صرف زمان الزاما باید به آموزشگاه‌های رانندگی مراجعه کنند. این در حالی است که افرادی هستند که هم مسلط به آیین‌نامه نظری رانندگی بوده و هم مهارت عملی کافی برای راندن وسیله نقلیه مورد تقاضا را دارند. اما این افراد هم الزاما باید برای اخذ گواهی‌نامه رانندگی به آموزشگاه رانندگی مراجعه کنند که این الزام برای مراجعه‌کنندگان علاوه بر اتلاف وقت و زمان هزینه‌های مالی را در پی دارد. در تبصره 1 ماده 11 آیین‌نامه اجرایی فوق دوره آموزش عملی رانندگی را الزامی می‌داند که این مصوبه هیات وزیران خلاف شرع و اصول دوم، سوم و چهل و سوم قانون اساسی است. صرف مراجعه افراد به آموزشگاه‌های رانندگی، انحصار طلبی آشکار و عین ستم به اقشار ضعیف و مستعد جامعه است. افرادی که با داشتن مهارت‌های کافی، مکلف به پرداخت هزینه‌های گزاف و صرف زمان زیاد برای اخذ گواهی‌نامه رانندگی می‌شوند. روا نیست مصوبه‌ای باعث ستم به افراد ضعیف (از نظر مالی) و مستعد شود. این در حالی است که در گذشته با پرداخت مبلغی بسیار جزئی برای صدور کارت و معاینات پزشکی هر فرد مشمولی می‌توانست به پلیس راهور مراجعه کند و در آزمون نظری و عملی شرکت کند در واقع آموزش اجباری رانندگی به همه افراد خلاف شرع و قانون است و انحصار موسسه راهگشا در آموزش اجباری رانندگی عین تبعیض و ظلم به مردم است که وقت و پول مردم را از بین می‌برد. ضمنا طبق قاعده لاضرر و لاضرار فی الاسلام مصوبه مذکور باعث تحمیل ضرر و زیان مادی و معنوی (اتلاف زمان) به افراد می‌شود. علی‌الخصوص برای افرادی که مستعد اخذ گواهی‌نامه رانندگی هستند و همچنین درآمد زایی موسسه راهگشا باعث ضرر دیدن آحاد مردم است. با توجه به مراتب فوق تقاضای ابطال تبصره 1 ماده 11 آیین‌نامه اجرایی مذکور و همچنین استعلام از مراکز پلیس راهنمایی و رانندگی و وزارت کشور جهت مقرره‌ای که مراجعه افراد به آموزشگاه‌ها را الزام می‌کند و ابطال آن از شما مقام قضایی مورد استدعاست." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: "هیات وزیران در جلسه 1397/3/2 به پیشنهاد وزارت کشور و به استناد اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، آیین‌نامه اجرایی آموزشگاه‌های رانندگی را به شرح زیر تصویب کرد: آیین‌نامه اجرایی آموزشگاه‌های رانندگی ماده 11 آموزشگاه‌ها مکلفند پس از پایان دوره آموزشی نسبت به صدور گواهی آموزش به نام متقاضی اقدام نمایند. تبصره1 عدم شرکت در دوره آموزشی نظری آموزشگاه‌های رانندگی مانع از شرکت مهارت آموزان در آزمون اخذ گواهی‌نامه رانندگی نخواهد بود اما گذراندن دوره آموزش عملی برای مهارت آموزان الزامی است. معاون اول رئیس جمهور" در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره 147098/46961 18/11/1400 توضیح داده است که: "شاکی با ادعای مغایرت تبصره 1 ماده 11 آیین‌نامه اجرایی آموزشگاه‌های رانندگی با فتاوای معتبر مراجع عظام تقلید مبنی بر منع انحصارطلبی، اظهار داشته است که الزام افرادی که مهارت کافی در رانندگی دارند به صرف هزینه‌های گزاف و زمان زیاد برای گذراندن دوره‌های عملی جهت اخذ گواهی‌نامه رانندگی، مصداق انحصارطلبی یک موسسه (موسسه راهگشا) در آموزش اجباری و عین تبعیض و ظلم به مردم است و در نتیجه آن را خلاف شرع و اصول دوم، سوم و چهل و سوم قانون اساسی دانسته است. در این خصوص علی رغم مفاد شکایت شاکی دایر بر انحصارطلبی موسسه راهگشا به پشتوانه حکم مذکور در تبصره 1 ماده 11 مصوبه معترض عنه باید خاطرنشان نمود که مقرره مورد نظر گذراندن دوره‌های آموزش عملی جهت اخذ گواهی‌نامه رانندگی را علی الاطلاق و شامل هر یک از موسسات آموزش رانندگی الزامی نموده و به گذراندن دوره‌های آموزش رانندگی در موسسه خاصی اشاره ننموده است. همچنانکه در نامه شماره 37569 مورخ 15/10/1400 وزارت دادگستری نیز منعکس شده، آموزش عملی رانندگی شامل موارد مهم قبل از حرکت (آشنایی با بخش‌های مختلف وسیله نقلیه و کارکرد آن‌ها)، حرکت وسیله نقلیه، اصول مورد توجه در هنگام رانندگی (استفاده صحیح از آیینه‌های ماشین جهت دید جلو و عقب، رانندگی در شب و ...) است که باید به صورت اصولی و به نحو صحیح به متقاضی آموزش داده شود و صرف توانایی به حرکت درآوردن وسیله نقلیه بدون آگاهی از اصول و قواعد حاکم بر آن، مفید عدم لزوم گذراندن دوره آموزش عملی رانندگی نیست؛ همچنانکه صرف آگاهی یک پزشک به طرز استفاده از وسایل جراحی، افاده توانمندی فرد به انجام عمل جراحی ننموده و گذراندن دوره‌های آموزشی تخصصی جراحی ضروری است. لذا هیات وزیران از باب حفظ نظم عمومی که یکی از وظایف دولت به شمار می‌آید و در چارچوب اختیار قانونی خود به موجب اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی دایر بر وضع آیین‌نامه برای انجام وظایف اداری و تامین اجرای قوانین مبادرت به تصویب مقرره مورد اعتراض که تضمین‌کننده امنیت عمومی شهروندان است، نموده است. در آیین‌نامه اجرایی آموزشگاه‌های رانندگی قبلی مصوب 1383 نیز کسب مهارت رانندگی و گذراندن دوره‌های عملی به عنوان یک امر بدیهی مورد تاکید بوده و مسبوق به سابقه مقرره‌گذاری است. بر اساس ماده 30 آیین‌نامه یاد شده راهنمایی و رانندگی با ارائه گواهی آموزش صادره از آموزشگاه‌ها، نسبت به انجام آزمون‌های مربوط به قوانین و مقررات راهنمایی و رانندگی و آزمون عملی سنجش مهارت رانندگی داوطلبان و اعطای گواهی‌نامه رانندگی به متقاضیان اقدام می‌نمود. افزون بر این، مصوبه مورد نظر هم سو با حکم شرع مقدس دایر بر ضرورت حفظ نفوس مردم از سوی حکومت است و از مفاد آن هیچ‌گونه افاده انحصار و تبعیض نمی‌شود." رئیس پلیس راهنمایی و رانندگی فرماندهی انتظامی جمهوری اسلامی ایران نیز به موجب لایحه شماره 1400/5/03/12/13 2/12/1400 به‌طور خلاصه توضیح داده است که: "بحث الزام به آموزش رانندگی علاوه بر تبصره 1 ماده 11 آیین‌نامه اجرایی آموزشگاه‌های رانندگی، برابر ماده 7 قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی جزء شرایط الزامی متقاضیان در هنگام اخذ گواهی‌نامه رانندگی پیش‌بینی گردیده است. برابر تبصره 1 ماده 27 آیین‌نامه راهنمایی و رانندگی (مصوب 1387) در تمامی اخذ گواهی‌نامه‌های رانندگی علاوه بر داشتن شرایط تعیین شده، ارائه گواهی طی دوره آموزش آیین‌نامه و مقررات راهنمایی و رانندگی و همچنین ارائه گواهی طی دوره کسب مهارت عملی رانندگی، از آموزشگاه‌های رانندگی مجاز الزامی می‌باشد و درخواست‌کنندگان انواع گواهی‌نامه‌های رانندگی باید آموزش‌های لازم را کسب نمایند. برابر ماده 1 آیین‌نامه صدور انواع گواهی‌نامه‌های رانندگی مصوب 1390 هر کس بخواهد با هر نوع وسیله نقلیه موتوری زمینی رانندگی نماید باید گواهی‌نامه رانندگی متناسب با آن وسیله را دارا باشد، که در ماده 2 آیین‌نامه مذکور قانون‌گذار صدور انواع گواهی‌نامه‌های رانندگی توسط پلیس راهنمایی و رانندگی را منوط به ارائه گواهی طی دوره‌های آموزش نظری و عملی از آموزشگاه‌ها یا مراکز مجاز آموزش رانندگی توسط متقاضیان نموده است. قانون‌گذار در تبصره 3 ماده 15 قانون بیمه اجباری خسارت وارد شده به شخص ثالث بیان می‌دارد در صورتی که حادثه‌ای در حین آموزش رانندگی توسط مراکز مجاز یا آزمون اخذ گواهی‌نامه رانندگی رخ دهد، خسارت پرداخت شده به‌وسیله شرکت بیمه از آموزش گیرنده یا آزمون‌دهنده قابل بازیافت نخواهد بود که این تدبیر قانون‌گذار برای جلوگیری از هرگونه بروز خسارت به اشخاص بوده و نشان از لزوم آموزش زیرنظر فرد واجد شرایط و ذیصلاح را دارد. در این راستا برابر مواد 46 و 108 قانون برنامه ششم توسعه اقتصادی تکلیف دولت برای کاهش تلفات حوادث رانندگی به منظور ارتقاء فرهنگ ترافیک و کاهش تصادفات و تلفات رانندگی پیش‌بینی گردیده است." رئیس مرکز مدیریت عملکرد، بازرسی و امور حقوقی وزارت کشور نیز به موجب نامه شماره 200005 24/11/1400 ، لایحه دفاعیه دبیر شورای عالی هماهنگی ترافیک شهرهای کشور به شماره 195226 17/11/1400 را ارسال کرده است مشروح لایحه مذکور به قرار زیر است: "به استحضار می‌رساند ایجاد مهارت در رانندگی اگر در مراکز مجاز صورت نگیرد، مصداق تخلف از قوانین و مقررات موضوعه بالاخص ماده 718 قانون مجازات اسلامی است. لذا در صورتی که متقاضی در مراکز مجاز، آموزش لازم را برای اخذ مهارت در رانندگی را کسب ننماید، می‌بایست بدون مجوز قانونی تعلیم رانندگی نموده که در صورت بروز هرگونه حادثه علاوه بر اینکه خودرو از پوشش بیمه‌ای نیز برخوردار نخواهد بود، بلکه فرد متخلف دچار انجام جرم شده و مطابق با ماده فوق با او برخورد قانونی به عمل می‌آید. ضمن آنکه مستند به بند 3 ماده 7 قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی در صورت ابطال گواهی‌نامه بر اثر تخلفات رانندگی، فرد می‌تواند پس از یکسال برابر مقررات و پس از طی دوره آموزشی و پرداخت جرائم مقرر گواهی‌نامه جدید اخذ نماید. بنا به مراتب فوق و از آنجا که دریافت گواهی‌نامه رانندگی با وسایل نقلیه مستلزم ایجاد مهارت کافی و تطبیق با شرایط واقعی رانندگی است تا در زمان حضور در معابر شهری و برون شهری، ایمنی شهروندان را به مخاطره نینداخته و خسارات مالی و جانی برای آنان ایجاد ننماید و از آنجا که وفق نص صریح ماده 723 قانون مجازات اسلامی هرکس بدون گواهی‌نامه رسمی اقدام به رانندگی و یا تصدی وسایل موتوری که مستلزم داشتن گواهی‌نامه مخصوص است، بنماید و همچنین هرکس به موجب حکم دادگاه از رانندگی وسایل نقلیه موتوری ممنوع باشد به رانندگی وسایل مزبور مبادرت ورزد برای بار اول به حبس تعزیری تا دو ماه یا جزای نقدی تا یک میلیون ریال و یا مجازات و در صورت ارتکاب مجدد به دو ماه تا شش ماه حبس محکوم خواهد شد، لذا کسب این مهارت به صورت قانونی فقط در مراکز آموزش مجاز میسر بوده و در زمان تدوین آیین‌نامه مذکور در سال 1397 موارد فوق ملحوظ نظر قرار گرفته است." در پاسخ به ادعای خلاف شرع بودن مقرره مورد شکایت، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/34308 1401/9/26 اعلام کرده است که: "موضوع تبصره 1 ماده 11 آیین‌نامه اجرایی آموزشگاه‌های رانندگی مصوب 1397/3/2 هیات وزیران، در جلسه مورخ 24/9/1401 فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می‌گردد: در صورتی که مصوبه مورد شکایت توسط مرجع صالح و با رعایت مصالح وضع شده باشد، خلاف شرع شناخته نشد." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1402/8/9 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی اولا قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/34308 مورخ 1401/9/26 در رابطه با جنبه شرعی مقرره مورد شکایت اعلام کرده است که: «در صورتی که مصوبه مورد شکایت توسط مرجع صالح و با رعایت مصالح وضع شده باشد، خلاف شرع شناخته نشد» و با توجه به اینکه وضع آیین‌نامه اجرایی مورد شکایت برمبنای صلاحیت مقرر در اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و در راستای انجام وظایف اداری دولت صورت گرفته و تبصره مورد اعتراض نیز مشخصا برای تامین نظم عمومی و جلوگیری از افزایش تلفات حوادث رانندگی و. به تصویب رسیده، بنابراین در اجرای حکم مقرر در ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری مبنی بر لزوم تبعیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان درخصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، تبصره مورد اعتراض خلاف شرع نیست. ثانیا براساس تبصره 4 ماده 18 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال 1380: «وزارتخانه‌های کشور و راه و ترابری مکلّفند نسبت به تهیه آیین‌نامه راهنمایی و رانندگی و امور حمل‌ونقل و عبور و مرور اقدام نمایند تا پس از تصویب هیات وزیران به موقع اجرا گذارده شود» و در همین راستا «آیین‌نامه راهنمایی و رانندگی» در جلسه مورخ 1384/3/18 هیات وزیران به تصویب رسیده و در ماده 27 این آیین‌نامه و تبصره 1 آن شرایط شرکت در آزمایشها و صدور گواهیهای رانندگی برای انواع مختلف گواهی‌نامه تبیین شده و اعلام گردیده است که: «در کلّیه موارد بالا علاوه بر رعایت شرایط تعیین شده، ارائه گواهی طی دوره آموزش آیین‌نامه و مقررات راهنمایی و رانندگی و همچنین ارائه گواهی طی دوره کسب مهارت عملی رانندگی از آموزشگاه‌های رانندگی مجاز الزامی می‌باشد...» بنابراین الزام به طی آموزش‌های عملی در آموزشگاه‌های مجاز که در مقرره مورد شکایت به آن تصریح شده، مسبوق به سابقه‌ای است که در آیین‌نامه راهنمایی و رانندگی مصوب سال 1384 وجود داشته و آیین‌نامه مزبور نیز برمبنای صلاحیت مقرر در تبصره 4 ماده 18 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال 1380 به تصویب رسیده و مفاد آن در مواد 1 و 2 آیین‌نامه صدور انواع گواهی‌نامه‌های رانندگی مصوب سال 1390 هم مورد تاکید قرار گرفته است. با عنایت به مراتب مذکور و نظر به اینکه تبصره 1 ماده 11 آیین‌نامه اجرایی آموزشگاه‌های رانندگی مصوب 1397/3/2 در حدود اختیار مرجع واضع آن و با رعایت مصالح عمومی و در راستای قانون تصویب شده، لذا ابطال نشد. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری حکمتعلی مظفری