رای شماره 1678827 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع عدم ابطال نامه شماره 8649 مورخ 1403/1/25 وزیر کشور

شماره 0300535 - 1404/7/19 بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140431390001678827 مورخ 1404/7/8 مبنی بر: نامه شماره 8649 مورخ 1403/1/25 وزیر کشور مبنی بر ابلاغ تغییرات تقسیماتی در شهرستان‌های صدوق و میبد در استان یزد، ابطال نشد جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیئت عمومی و هیئت‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یداله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: 1404/7/8 - شماره دادنامه: 140431390001678827 شماره پرونده: 0300535 مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی : آقای حامد دهقان دهنوی طرف شکایت : وزارت کشور موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره 8649 مورخ 1403/1/25 وزیر کشور گردش کار : شاکی به موجب دادخواست و لوایح تکمیلی ابطال نامه شماره 8649 مورخ 1403/1/25را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به‌طور خلاصه اعلام کرده است که: "1 برابر قانون میزان تاثیر تغییرات در تقسیمات کشوری در محدوده حوزه‌های انتخاباتی مصوب 1370/10/17 با اصلاحات و الحاقات بعدی مقرّر می‌دارد: «وزارت کشور مکلّف است بدون تغییر جغرافیایی در محدوده حوزه‌های انتخابیه جز در چهارچوب مفاد تبصره ذیل قانون تعیین حوزه‌های انتخاباتی مصوّب 1366/1/30 مجلس شورای اسلامی، تغییرات دیگری که براساس قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری به وجود آمده یا می‌آید را در محدوده حوزه‌های انتخاباتی مجلس شورای اسلامی اعمال نماید.» 2 برابر تبصره قانون تعیین محدوده حوزه‌های انتخاباتی مجلس شورای اسلامی 1366/1/30 مصوب با اصلاحات و الحاقات بعدی «حوزه‌های انتخاباتی همواره از هر نوع انتزاع و الحاق که براساس قانون تعاریف و ضوابط و تقسیمات کشوری در حدّ روستا و دهستان انجام می‌شود، تبعیّت خواهند کرد.» 3 برابر بند «و» تعیین و ایجاد تقسیمات کشوری در شهرستان‌های اردکان، میبد و صدوق در استان یزد مصوب 1391/1/29 وزرای عضو کمیسیون سیاسی دفاعی هیئت دولت «بخش ندوشن به مرکزیت شهر ندوشن از ترکیب دهستان‌های ندوشن و صدرآباد در تابعیت شهرستان میبد ایجاد می‌گردد.» علی هذا با عنایت به این که برابر مصوبه دولت، دهستان ندوشن به بخش ندوشن تغییر یافته است و برابر تبصره قانون تعیین محدوده حوزه‌های انتخاباتی مجلس شورای اسلامی مصوب 1366/1/30 با اصلاحات و الحاقات بعدی، تبعیّت تقسیمات کشوری برای تعیین محدوده حوزه‌های انتخاباتی محدود به روستا و دهستان بوده و قابل تسرّی به بخش نمی‌باشد. همچنین شاکی در لایحه تکمیلی خود، لایحه دولت جمهوری اسلامی ایران به مجلس شورای اسلامی با عنوان «لایحه اصلاح جدول قانون تعیین محدوده جغرافیایی انتخاباتی مجلس شورای اسلامی» را ارسال کرده است. با عنایت به این که در بند 6 لایحه مقرّر داشته «بخش ندوشن شهرستان میبد از حوزه انتخابیه یزد، اشکذر، بخش ندوشن و دهستان سورک منتزع و به حوزه انتخابیه تفت و میبد ملحق می‌شود»، موید آن است که ندوشن در زمان وضع مصوبه بخش ندوشن بوده و در اجرای تبصره قانون تعیین محدوده حوزه‌های انتخاباتی مجلس شورای اسلامی 1366/1/30 مصوّب با اصلاحات و الحاقات بعدی، انتزاع آن از حوزه یزد، اشکذر و الحاق به حوزه انتخابیه تفت و میبد خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مقام وضع‌کننده بوده است و به نظر ارسال لایحه توسط دولت به مجلس که ذیل آن را وزیر کشور امضاء نموده است، عدول از مصوبه مورد شکایت است. همچنین در خصوص استناد وزارت کشور به تبصره 1 ماده 9 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوّب 1362/4/15 با اصلاحات و الحاقات بعدی که مقرّر می‌دارد: «وزارت کشور بنا به ضرورت می‌تواند با تصویب هیئت وزیران با انتزاع و الحاق روستاها، بخش‌ها یا شهرستان‌های مجاور، استان‌ها را تعدیل نماید.» با توجه به این که تاکنون مصوبه وزارت کشور به تایید هیئت وزیران نرسیده، لذا استناد به قانون مذکور به دلیل عدم رعایت تشریفات صحیح نمی‌باشد. صرف نظر از موارد اعلامی که حکایت از آن دارد که وزارت کشور صلاحیت وضع مصوبه مورد شکایت را ندارد، اما در خصوص استناد وزارت کشور به ماده 13 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوّب 1362/4/15 «هرگونه انتزاع، الحاق، تبدیل، ایجاد و ادغام و نیز تعیین و تغییر نام و نامگذاری واحدهای تقسیمات کشوری، به جز استان بنا به پیشنهاد وزارت کشور و تصویب هیئت وزیران خواهد بود.» با توجه به این که تاکنون مصوبه وزیر کشور به تایید هیئت وزیران نرسیده است و تشریفات آن رعایت نشده است ابلاغ آن و دستور اجرای آن فاقد وجاهت قانونی است. لذا با توجه به این که ندوشن در تاریخ 1391/1/29 به بخش تبدیل شده است و مصوبه عام الشمول وزیر کشور در تاریخ (1403/1/25)، ندوشن را از حوزه یزد، اشکذر و زارچ انتزاع نموده و به حوزه انتخابیه تفت و میبد ملحق نبوده [نموده]، خلاف قانون و خارج از حدود و اختیارات مقام وضع‌کننده بوده است که تقاضای طرح در هیئت عمومی و ابطال آن را دارم." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: " نامه شماره 8649 تاریخ 1403/1/25 جناب آقای فاطمی استاندار محترم یزد با سلام و احترام، در اجرای تبصره ماده واحده «قانون تعیین محدوده حوزه‌های انتخاباتی مجلس شورای اسلامی» مصوّب 1366/1/30 و با توجه به تصویب نامه شماره 204442/ت 46708ک مورخ 1391/10/18 مبنی بر «تغییرات تقسیماتی در شهرستان‌های صدوق و میبد در استان یزد» و براساس نظر حقوقی معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی به شماره 81488 مورخ 1402/10/12، تغییرات به شرح زیر ابلاغ می‌شود. 1 حوزه فرعی انتخابیه بخش ندوشن از توابع شهرستان میبد از حوزه اصلی انتخابیه «یزد، اشکذر، بخش ندوشن» منفک و به حوزه اصلی انتخابیه «تفت و میبد» ملحق می‌شود. 2 نام حوزه انتخابیه «یزد، اشکذر، بخش ندوشن» به «یزد، اشکذر» تغییر می‌یابد. وزیر کشور" در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی و جانشین وزیر در امور حقوقی و مجلس وزارت کشور به موجب لایحه شماره 63398 مورخ 1403/4/11، نامه شماره 62930 مورخ 1403/4/10 سرپرست دفتر تقسیمات کشوری وزرات کشور منضم به نظریه شماره 81488 مورخ 1402/10/12 معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی را ارسال کرده است که متن آن‌ها به قرار زیر است: "1 بر اساس ماده 13 قانون تقسیمات کشوری هرگونه انتزاع، الحاق، تبدیل، ایجاد و ادغام و نیز تعیین و تغییر مرکزیت و تغییر نام و نامگذاری واحدهای تقسیمات کشوری، به جز استان بنا به پیشنهاد وزارت کشور و تصویب هیئت وزیران خواهد بود. از این رو انتزاع و الحاق موصوف در حیطه اختیارات دولت بوده است؛ چنان که طبق مصوبه شماره 204442/ت46708ه مورخ 1391/10/18 هیئت وزیران منطقه ندوشن تا پیش از الحاق به شهرستان میبد در حد دهستان بوده است و ثانیا طبق بند (ج) مصوبه مذکور در بدو امر به بخش مرکزی میبد ملحق گردیده و سپس طبق بند (و) همین مصوبه پس از ایجاد دهستان صدرآباد و ترکیب با دهستان ندوشن به بخش تبدیل شده است و همزمان با انتزاع و الحاق تعدادی روستا، مزرعه و مکان از دهستان ندوشن و سپس ایجاد دهستان سورک مطابق بند (ه) و ترکیب با دهستان بفروییه، بخش بفروییه (بند ز) در شهرستان میبد ایجاد گردیده است. 2 به استناد تبصره 2 ماده 14 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب 1362 که اشاره می‌دارد: «حوزه‌های انتخابات مجلس شورای اسلامی حتی الامکان منطبق بر محدوده شهرستان‌ها و هر حوزه انتخاباتی متشکل از یک یا چند شهرستان خواهد بود. محدوده حوزه‌های انتخابات را قانون معین می‌کند.» البته این امر می‌بایست با رعایت اصل 64 قانون اساسی تعیین گردد. 3 ضمنا بر اساس تبصره ماده واحده قانون تعیین محدوده‌های حوزه‌های انتخاباتی مصوب 1366 مجلس شورای اسلامی؛ حوزه‌های انتخاباتی «همواره» از هر «نوع» انتزاع و الحاق که بر اساس قانون تعاریف و ضوابط و تقسیمات کشوری در حد روستا و دهستان انجام می‌شود (که جزو اختیارات هیئت وزیران می‌باشد) تبعیت خواهند کرد. 4 با توجه به موارد یاد شده تعیین حوزه انتخاباتی با قانون بوده که مورد تصویب نمایندگان مجلس شورای اسلامی است. لیکن اختیار ایجاد، تبدیل، الحاق و انتزاع و ... واحدهای تقسیماتی نیز براساس مصوبه نمایندگان مجلس به عهده هیئت وزیران گذاشته شده که پیشنهاد آن با لحاظ موقعیت جغرافیایی و وضع طبیعی، اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی و سیاسی و همگن بودن از سوی وزارت کشور به دولت ارائه می‌گردد. ضمن آن که قانون تکلیفی برای وزارت کشور و یا نهاد دیگری ندارد که حوزه انتخاباتی حتما باید منطبق با محدوده شهرستان باشد بلکه یادآوری کرده حتی الامکان منطبق باشد. بنابراین با ملاحظه جدول حوزه‌های انتخاباتی تعداد محدودی از حوزه‌های انتخابیه با محدوده شهرستان منطبق نمی‌باشد و تاکنون خللی هم در امور ایجاد نکرده و نمایندگان مجلس شورای اسلامی نیز در اصلاح مواد مذکور پیشنهاداتی نداشته‌اند. 5 بخش ندوشن به لحاظ تقسیمات کشوری در تابعیت شهرستان میبد و براساس قانون «تعیین محدوده حوزه‌های انتخاباتی مجلس شورای اسلامی مصوب 1366» در تابعیت حوزه انتخابیه یزد و اشکذر می‌باشد. این امر به لحاظ رویه‌های موجود در سطح کشور با مغایرت قانونی مواجه نبوده و در تعدادی از حوزه‌های انتخابیه دیگر نیز دیده می‌شود. به عبارتی این امر پس از تغییر تقسیماتی حادث شده و موجب گونه‌ای عدم انطباق در حوزه انتخابیه شده است. لازم به یادآوری است؛ هرگونه تغییر یا اصلاح محدوده‌های حوزه انتخابیه در سطح تقسیماتی فراتر از سطح دهستان، نیاز به طی تشریفات و تصویب موضوع در مجلس شورای اسلامی است. 6 از این رو در اجرای تبصره ماده واحده «قانون تعیین محدوده حوزه‌های انتخاباتی مجلس شورای اسلامی» مصوب 1366/1/30 و با توجه به تصویب نامه شماره /204442ت 46708ک مورخ 1391/10/18 مبنی بر «تغییرات تقسیماتی در شهرستان‌های صدوق و میبد در استان یزد» و براساس نظر حقوقی معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی به شماره 81488 مورخ 1402/10/12، تغییرات ذیل طی ابلاغیه شماره 8649 مورخ 1403/1/25 از سوی وزیر کشور به استان یزد ابلاغ گردید: 1 حوزه فرعی انتخابیه بخش ندوشن از توابع شهرستان میبد از حوزه اصلی انتخابیه «یزد، اشکذر، بخش ندوشن» منکف و به حوزه اصلی انتخابیه «تفت و میبد» ملحق می‌شود. 2 نام حوزه انتخابیه «یزد، اشکذر، بخش ندوشن» به «یزد، اشکذر» تغییر می‌یابد. نظریه شماره: 81488 تاریخ: 1402/10/12 جناب آقای شاهچراغی معاون محترم سیاسی وزارت کشور سلام علیکم؛ احتراما پیرو درخواست جناب آقای دکتر میرمحمدی نماینده مجلس شورای اسلامی و بازگشت به نامه ایشان به شماره 223990 مورخ 1402/10/12 در خصوص الحاق بخش ندوشن شهرستان میبد به حوزه انتخابیه شهرستان‌های میبد و تفت، نظر حقوقی این معاونت به شرح زیر به اطلاع می‌رسد: «نظر حقوقی» در اجرای تبصره ماده واحده «قانون تعیین محدوده حوزه‌های انتخابی مجلس شورای اسلامی» مصوب 1366/1/30 حوزه‌های انتخاباتی همواره از هر نوع انتزاع و الحاق که براساس قانون تعاریف و ضوابط و تقسیمات کشوری در حد روستا و دهستان انجام می‌شود، تبعیت خواهند کرد. از طرف دیگر براساس مصوبه «تعیین و ایجاد تقسیمات کشوری در شهرستان‌های اردکان، میبد و صدوق در استان یزد» در مورخ 1391/6/29 دهستان ندوشن از بخش خضرآباد شهرستان صدوق منتزع و به بخش مرکزی شهرستان میبد الحاق شده است. بنابراین وزارت کشور موظف است تغییراتی را که براساس این مصوبه در مورد ایجاد بخش ندوشن در تابعیت شهرستان میبد به وجود آمده است، در محدوده حوزه انتخاباتی شهرستان میبد اعمال نماید. براین اساس بخش ندوشن که براساس بند «ج» مصوبه فوق الذکر هیئت وزیران به صورت دهستان از شهرستان صدوق منتزع و به بخش مرکزی میبد الحاق شده است، در حوزه انتخاباتی تفت و میبد استان یزد قرار می‌گیرد." مشاور و دستیار ویژه وزیر در امور حقوقی وزارت کشور نیز به موجب لایحه شماره 82883 مورخ 1404/5/13 در پاسخ به شکایت مذکور توضیحاتی داده است که خلاصه آن به قرار زیر است: "براساس تبصره 1 ماده 9 قانون تقسیمات کشوری، وزارت کشور بنا بر ضرورت می‌تواند نسبت به تصویب یا انتزاع و الحاق روستاها و بخش‌ها اقدام نماید. بنا بر ضرورت مورد اشاره در تبصره 1 ماده 9 قانون تقسیمات کشوری به شرح فوق و بنا به درخواست‌های مکرر مردمی و به لحاظ نزدیکی جغرافیایی بخش مذکور به شهرستان تفت و قرابت‌های بیشتر اهالی بخش مذکور (ندوشن) با شهرستان تفت و پس از بررسی‌های میدانی به عمل آمده و اخذ نظر استانداری و سایر دستگاه‌های ذی ربط، وزارت کشور مبادرت به ارائه پیشنهاد به هیات وزیران نموده و هیات وزیران نیز وفق قانون مبادرت به تصویب بخش مذکور نموده است. لذا با توجه به موارد صدرالاشاره و از آنجا که ابطال مصوبه مذکور باعث نارضایتی مردمی در بخش جدید ایجاد شده می‌گردد و دارای تبعات مختلف سیاسی، اجتماعی، امنیتی، اداری، اقتصادی و ... می‌باشد؛ رد دعوی خواهان مورد استدعاست." همچنین مدیرکل دفتر تقسیمات کشوری وزارت کشور در پاسخ به شکایت مذکور به موجب لایحه شماره 73302 مورخ 1404/4/30 توضیحاتی داده است که خلاصه آن به قرار زیر است: "در خصوص انتزاع بخش ندوشن از حوزه انتخابیه یزد و اشکذر و الحاق به حوزه انتخابیه تفت و میبد براساس قوانین فوق دو تفسیر وجود دارد: الف تفسیر اول: با عنایت به بند (و) تصویب نامه شماره 204442/ت46708ک مورخ 1391/10/18 که موضوع ایجاد بخش ندوشن می‌باشد، انتزاع بخش مزبور از حوزه انتخابیه یزد و اشکذر و الحاق به حوزه انتخابیه تفت و میبد مشمول تبصره ماده واحده قانون تعیین محدوده‌های حوزه‌های انتخاباتی مصوّب 1366 (بند 3 همین نامه) نمی‌شود و در حیطه اختیارات مجلس شورای اسلامی است. ب تفسیر دوم: با عنایت به بند (ج) تصویب نامه شماره 204442/ت46708ک موضوع انتزاع دهستان ندوشن از بخش خضرآباد شهرستان صدوق و الحاق به بخش مرکزی شهرستان میبد مشمول تبصره ماده واحده قانون تعیین محدوده‌های حوزه‌های انتخاباتی می‌شود. (به ویژه با عنایت به قید شرایط «همواره» از هر نوع «انتزاع و الحاق» در متن تبصره مزبور) وزارت کشور می‌توانسته راسا نسبت به انتزاع دهستان مزبور از حوزه انتخابیه یزد و اشکذر و الحاق به حوزه انتخابیه تفت و میبد اقدام کند، بدیهی است براساس بند (و) همان مصوبه که دهستان مزبور با ترکیب دهستان جدیدالتاسیس صدرآباد بخش ندوشن را تشکیل داده در حوزه انتخابیه تفت و میبد قرار می‌گیرد." هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/7/8 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیئت عمومی با توجه به این که نامه شماره 8649 مورخ 1403/1/25 وزیر کشور در چهارچوب صلاحیت‌های این مقام صادر شده و مغایرتی میان مفاد نامه مذکور و قوانین مورد استناد شاکی تشخیص نگردید، لذا نامه مزبور ابطال نشد. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری احمدرضا عابدی