رای شماره 1590009 هیات تخصصی کار، بیمه و تامین اجتماعی دیوان عدالت اداری با موضوع: رد شکایت تقاضای ابطال آیین‌نامه نظارتی و انضباطی دفاتر مشاوره شغلی و کاریابی غیردولتی داخلی و خارجی و نیز دستورالعمل رتبه‌بندی دفاتر مشاوره شغلی و کاریابی غیردولتی داخلی و خارجی و ابطال نامه شماره 231352 مورخ 1399/12/10

هیات تخصصی کار، بیمه و تامین اجتماعی * شماره پرونده: ه ت/0100029، 0100030 شماره دادنامه سیلور: 140331390001590009 - تاریخ: 08/07/1403 * شاکی: انجمن صنفی کارفرمایی کاریابی‌های بین‌المللی ایران * طرف شکایت: وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی * موضوع شکایت و خواسته: تقاضای ابطال آیین‌نامه نظارتی و انضباطی دفاتر مشاوره شغلی و کاریابی غیردولتی داخلی و خارجی و نیز دستورالعمل رتبه‌بندی دفاتر مشاوره شغلی و کاریابی غیردولتی داخلی و خارجی و ابطال نامه شماره 231352 مورخ 10/12/1399 * شاکی دادخواستی به طرفیت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به خواسته ابطال آیین‌نامه نظارتی و انضباطی دفاتر مشاوره شغلی و کاریابی غیردولتی داخلی و خارجی و نیز دستورالعمل رتبه‌بندی دفاتر مشاوره شغلی و کاریابی غیردولتی داخلی و خارجی و ابطال نامه شماره 231352 مورخ 10/12/1399 به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می‌باشد : نامه شماره 231352 مورخ 10/12/1399 با توجه به کیفیت دقت و سرعت در ارائه ی خدمات و افزایش رضایتمندی ذی نفعان توسط مدیر مشاوره شغلی و کاریابی غیردولتی به عنوان یاوران اجرایی وزارتخانه، امری کلیدی و اساسی است به منظور فراهم نمودن زمینه دسترسی همه ی ذی نفعان بازار کار از جمله متقاضیان و عرضه‌کنندگان نیروی کار به خدمات مشاوره شغلی و کاریابی با کیفیت و استانداردهای پیش‌بینی شده "دستورالعمل رتبه‌بندی دفاتر مشاوره شغلی و کاریابی غیردولتی داخلی و خارجی" و بر "آیین‌نامه نظارتی و انضباطی دفاتر مشاوره شغلی و کاریابی غیردولتی داخلی و خارجی" که به استناد آیین‌نامه اجرایی قانون مجازات اشتغال به حرفه کاریابی و مشاوره شغلی بدون داشتن پروانه کار مصوب 7/12/1387 هیات محترم وزیران تهیه شده است ابلاغ می‌گردد . با توجه به طراحی سامانه "نظارت ارزیابی و تهیه کاریابی‌ها” ضروری است مدیران کل استان‌ها اقدام لازم را در خصوص اجرای صحیح و کامل رتبه‌بندی دفاتر باشد بر اساس مفاد دستورالعمل‌های فوق به عمل آورید برنامه ی زمان‌بندی و راهنمای کار با سامانه در پورتال مناسب بر روی کار و کاریابی‌ها اطلاع‌رسانی می‌شود . * دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت : 1 صدور و ابلاغ دستورالعمل در صلاحیت و جزو وظایف حوزه‌های تخصصی دستگاه‌های اجرایی است صدور و ابلاغ دستورالعمل رتبه‌بندی کاریابی‌ها نه تنها تناسبی با شان وزیر نداشته و نه برای ابلاغ نیاز به امضای وزیر داشت اما آیین‌نامه انضباطی مورد اعتراض به امضای وزیر نرسیده بلکه تنها ابلاغ آن به مدیران استان‌ها را وزیر امضاء نموده است . 2 در هیچ جای آیین‌نامه اجرایی قانون مجازات اشتغال به حرفه کاریابی و مشاوره شغلی بدون داشتن پروانه کار مصوب 1387 وظیفه‌ای برای وزارت در تدوین و ابلاغ سندی تحت عنوان دستورالعمل رتبه‌بندی دفاتر مشاوره شغلی و کاریابی غیردولتی داخلی و خارجی پیش‌بینی نشده است . 3 وزرا می‌توانند به موجب اصل 138 در حدود اختیارات خود اقدام به وضع آیین‌نامه نمایند اما این نوع آئین نامه‌ها و مستقل از قانون و برای انتظام روابط مربوط به اشخاص حقیقی و حقوقی به کار می‌روند بنابراین اگر وزیر ضرورت تدوین ضوابط جدیدی فراتر از موارد پیش‌بینی شده در خصوص موضوع غیر متناسبی مثل رتبه‌بندی کاریابی‌ها را تشخیص داده بود ضرورت داشت آن سند را با عنوان آیین‌نامه ابلاغ نماید نه دستورالعمل . 4 مطابق ماده واحده قانون نحوه اجرای اصول 85 و 138 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تصویب نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولت باید به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی برسد و مطابق تبصره 3 الحاقی به ماده واحده مذکور مصوبات دولت و کمیسیون‌های مربوطه در مورد اصول 85 و 138 قانون اساسی باید ظرف یک هفته از تاریخ تصویب ضمن ابلاغ برای اجرا، به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی برسد و شرط پیش‌بینی شده در قانون در این خصوص رعایت نشده است . 5 دستورالعمل رتبه‌بندی و آیین‌نامه انضباطی مورد اعتراض بدون اخذ نظر اداره کل حقوقی وزارت تهیه شده است اگر چنین می‌شد به احتمال زیاد حداقل از جرم‌انگاری سلیقه‌ای خارج از صلاحیت و گسترش غیر قانونی دامنه تخلفات کاریابی‌ها پیشگیری می‌شد . 6 دستورالعمل و آیین‌نامه انضباطی مورد اعتراض بدون مشورت و اخذ نظرات تخصصی و صنفی ابلاغ شده است. لذا بدیهی است که حقوق و منافع مشروع و قانونی دفاتر مشاوره شغلی و کاریابی‌های بین‌المللی کشور در آن‌ها رعایت نشده است . 7 مطابق اصل قانونی بودن جرم و مجازات تمامی قوانین کیفری باید به‌طور مضیق و محدود تفسیر شوند و قوانین کاملا طبق همان الفاظ و عباراتی که قانون‌گذار برای بیان اغراض خود به کار برده است صورت گیرد مطابق ماده 31 آیین‌نامه اجرایی مورد اعتراض قانون مجازات اشتغال به حرفه کاریابی و مشاوره شغلی بدون داشتن پروانه مصوب 87 هیات وزیران تخلفات احصا شده در این ماده کلا در 14 بند لیست شده‌اند وزارت در آیین‌نامه انضباطی خود بر خلاف اصل قانونی بودن جرم و مجازات به‌طور کاملا سلیقه‌ای و غیر قانونی موارد تخلف کاریابی‌ها را در جدول مربوطه از 14 بند پیش‌بینی شده در ماده 31 این آیین‌نامه عملا به 32 بند گسترش داده است لذا در این آیین‌نامه ماهیت قانونگذاری و جرم‌انگاری جدید علاوه بر موارد مورد نظر آیین‌نامه شده است که باطل می‌باشد . * در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل دفتر هدایت نیروی کار و کاریابی‌ها وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به موجب لایحه شماره 125647 مورخ 2/6/1401 توضیح داده است که : 1 مستفاد از ماده 32 آیین‌نامه اجرایی قانون مجازات اشتغال به حرفه کاریابی و مشاوره شغلی بدون داشتن پروانه کار که اشعار می‌دارد: «تخطی موسسات کاریابی از مفاد این آیین‌نامه و سایر ضوابط مربوط به قانون کار تخلف محسوب شده و برابر مجازاتهای تعیین شده در آیین‌نامه انضباطی که توسط وزارت تهیه خواهد شد با متخلفان برخورد خواهد گردید و در صورت لزوم، موارد از طریق مراجع ذی ربط و محاکم قضایی تحت پیگرد قرار می‌گیرد .» اولا وظیفه تهیه آیین‌نامه با «وزارت» است و بدیهی است تهیه و تدوین آن به جهت تخصصی بودن موضوع به دفتر کاریابی‌های وزارتخانه محول گردیده است و دفتر کاریابی‌ها مستقل از وزارت نیست، پس از تهیه و تدوین آن نیز وزیر محترم به عنوان بالاترین مقام این دستگاه اجرایی و اصل سلسله مراتب اداری در انجام وظایف خود آن را ابلاغ نموده است. روشن است چنانچه آیین‌نامه انضباطی توسط مدیر کل دفتر هدایت نیروی کار به ادارات کل تعاون، کار و رفاه اجتماعی استان‌ها ابلاغ می‌گردید این ایراد از سوی شاکی مطرح می‌گردید که چرا توسط وزیر امضا و ابلاغ نگردیده است . 2 آیین‌نامه موضوعه آیین‌نامه‌ای مستقل نیست فلذا مشمول اصل 138 قانون اساسی در خصوص اطلاع به رئیس محترم مجلس در رابطه با آیین‌نامه‌های مستقل نمی‌گردد. به تجویز حاصله از مدلول ماده 32 آیین‌نامه اجرایی قانون مجازات اشتغال به حرفه کاریابی و مشاوره شغلی بدون داشتن پروانه کار، تدوین و تهیه آیین‌نامه به وزارت محول گردیده است . همان‌طور که صدر اصل 138 قانون اساسی که اشعار می‌دارد: علاوه بر مواردی که هیات وزیران یا وزیری مامور تدوین آیین‌نامه‌های اجرایی قوانین می‌گردد (آیین‌نامه‌های اجرایی و تفویضی) ،... تصویب آیین‌نامه‌های مستقل با شرایط مندرج در این اصل ممکن خواهد بود، به تفکیک آیین‌نامه‌های اجرایی و تفویضی از آیین‌نامه‌های مستقل پرداخته است و ضرورت اطلاع رئیس مجلس مطابق این اصل قانون اساسی ناظر بر آیین‌نامه‌های «مستقل» می‌باشد و نه آیین‌نامه‌های اجرایی و تفویضی، لذا همان‌طور که توضیح داده شده است تهیه آیین‌نامه انضباطی به مجوز ماده 32 آیین‌نامه بوده، از این رو ضرورتی وجود نداشته است که وزیر به «تدوین ضوابط جدیدی فراتر از موارد پیش‌بینی شده به موجب قانون» مبادرت نماید و ملزم به اخذ استعلام از مجلس شورای اسلامی و...گردد . 3 در خصوص ادعای مطرح شده در بند 11 شکواییه لازم به توضیح است ماده 31 آیین‌نامه صرفا شامل ضوابط و تخلفات احصا شده در همین آیین‌نامه است در حالیکه مطابق نص صریح ماده 32 همین آیین‌نامه، تخلفات شامل «تخلفات مندرج در آیین‌نامه و ضوابط قانون کار» است، بنابراین قطعا تعیین دقیق تخلفات که باید توسط آیین‌نامه انضباطی صورت بپذیرد از موارد مندرج در آیین‌نامه اجرایی بیشتر است چرا که ضوابط قانون کار و نیز مفاد آیین‌نامه اجرایی کاریابی‌ها نیز در آن ملحوظ شده است . 4 اصل قانونی بودن جرم و مجازات ناظر به حقوق کیفری است، مجازات‌های مندرج در آیین‌نامه ناظر به «تخلفات» است و این تخلفات جرم محسوب نمی‌شوند تا بتوان در پرتو اصل حقوق جزا مورد تفسیر قرار گیرند. به همین دلیل است که تخلفات کاریابی‌ها در دستگاه قضایی کیفری مورد رسیدگی واقع نمی‌شوند، از طرفی تعیین ضمانت اجرا برای تخلفات کاریابی‌ها مطابق ماده 32 آیین‌نامه یاد شده باید مطابق آیین‌نامه انضباطی صورت پذیرد و اصل ضرورت تدوین این آیین‌نامه همان‌طور که از مفاد ماده 32 و لفظ «آیین‌نامه انضباطی» پیداست تعیین مصادیق تخلف و ضمانت اجرای آن‌ها است، چرا که در ماده 32 به‌طور کلی عبارت «تخلفات این آیین‌نامه و ضوابط قانون کار درج شده است» و احصا دقیق تر آن را به تصویب آیین‌نامه انضباطی موکول نموده است و آیین‌نامه می‌تواند در حدود مقررات و قوانین موضوعه به وضع حق و تکلیف بپردازد . لازم به ذکر است آیین‌نامه انضباطی یاد شده بر مصادیق تخلفات اضافه نکرده است بلکه به تعیین دقیق و شفاف تخلفات با تدقیق و استخراج از آیین‌نامه اجرایی و ضوابط و مقررات قانون کار پرداخته است که فلسفه وضع این آیین‌نامه نیز در ماده 32 همین امر بوده است و مرجع تشخیص و تعیین موارد تخلفات کاریابی‌ها در قانون کار به‌طور دقیق نیز مطابق ماده 32 آیین‌نامه «وزارت» بوده است . 5 ادعای عدم شمول ضوابط قانون کار بر کاریابی‌های خارجی فاقد مبناست چرا که اولا در ماده 32 لفظ عام «موسسات کاریابی» به کار رفته شده و موسسات کاریابی شامل موسسات کاریابی داخلی و خارجی می‌گردد، ثانیا مغالطه شاکی مبنی بر اینکه کاریابی، کارفرما نیست و بنابراین ضوابط قانون کار به کاریابی «خارجی» تسری ندارد، استاندارد دوگانه و مخالف اصل برابر و منع تبعیض می‌باشد.چرا که موضوع واحد از نظر شاکی دارای احکام متفاوت است! مشخص نیست چرا از نظر شاکی کاریابی‌های خارجی کارفرما نیستند اما کاریابی‌های داخلی کارفرما می‌باشند! اگر این مغاطله را بپذیریم با توجه به اینکه تفاوتی در کارفرما نبودن کاریابی‌ها اعم از کاریابی داخلی و خارجی وجود ندارد به‌طور کلی باید از تسری ضوابط قانون کار به هر دو نوع کاریابی خودداری شود در حالیکه در نص صریح ماده 32 آیین‌نامه تخلف از ضوابط قانون کار برای کاریابی‌ها اعم از داخلی و خارجی دارای ضمانت اجرا دانسته شده است و اجتهاد در برابر نص نمی‌توان کرد. لذا قوانین روابط کار در ارتباط با تخلفات صورت گرفته پیرامون مدیر کاریابی و پرسنل کاریابی و یا در جایی که روابط کارگر و کارفرما حاکم است مجری است و ارتباطی با بحث فعالیت در داخل و خارج کشور ندارد . * پرونده کلاسه ه ت/ 4 0100029 و 0100030 با موضوع "ابطال آیین‌نامه نظارتی و انضباطی دفاتر مشاوره شغلی و کاریابی" و "ابطال دستورالعمل رتبه‌بندی دفاتر مشاوره شغلی و کاریابی غیردولتی داخلی و خارجی"در جلسه هیات تخصصی کار، بیمه و تامین اجتماعی مطرح و به شرح ذیل رای صادر گردید : رای هیات تخصصی کار، بیمه و تامین اجتماعی دیوان عدالت اداری به موجب ماده واحده قانون مجازات اشتغال به حرفه کاریابی و مشاوره شغلی بدون داشتن پروانه کار مصوب 10/7/1380 «اشخاصی می‌توانند به حرفه کاریابی و مشاوره شغلی اشتغال ورزند که طبق آیین‌نامه اجرایی این قانون از وزارت کار و امور اجتماعی پروانه کار تحصیل نمایند» و مطابق تبصره 4 همین قانون: «ظرف حداکثر دو ماه از تاریخ تصویب این قانون، آیین‌نامه اجرایی آن توسط وزارت کار و امور اجتماعی تهیه و به تصویب هیات وزیران خواهد رسید» همچنین آیین‌نامه اجرایی قانون مجازات اشتغال به حرفه کاریابی و مشاوره شغلی بدون داشتن پروانه کار در سال 1387 به تصویب هیات وزیران رسیده است که ضمن احصای تخلّفات موسسات کاریابی، درخصوص تشکیل مراجعی تحت عنوان هیاتهای مرکزی و استانی برای رسیدگی به موارد تخلّف موسسات کاریابی تعیین تکلیف کرده است و بر اساس ماده 32 این آیین‌نامه مقرر شده است «تخطی موسسات کاریابی از مفاد این آیین‌نامه و سایر ضوابط مربوط به قانون کار تخلف محسوب شده و برابر مجازاتهای تعیین شده در آیین‌نامه انضباطی که توسط وزارت تهیه خواهد شد با متخلفان برخورد خواهد گردید و در صورت لزوم، موارد از طریق مراجع ذی ربط و محاکم قضایی تحت پیگیرد قرار می‌گیرد.» با عنایت به مراتب مذکور هرچند بر اساس ماده20 آیین‌نامه اجرایی قانون مجازات اشتغال به حرفه کاریابی و مشاوره شغلی بدون داشتن پروانه کار مصوب هیات وزیران مورخ 2/12/1401، آیین‌نامه اجرایی قانون مجازات اشتغال به حرفه کاریابی و مشاوره شغلی بدون داشتن پروانه کار موضوع تصویب-نامه شماره 232689/ت40351ک مورخ 11/12/1387 و اصلاحات بعدی آن لغو شده است، معذالک نظر به اینکه آیین‌نامه نظارتی و انضباطی دفاتر مشاوره شغلی و کاریابی غیردولتی داخلی و خارجی موضوع بخشنامه بهمن ماه سال 1399دفتر هدایت نیروی کار و کاریابی‌های وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی که در تاریخ 10/12/1399 از سوی وزیر تعاون کار و رفاه اجتماعی ابلاغ شده با ابتناء بر آیین‌نامه اجرایی قانون مجازات اشتغال به حرفه کاریابی و مشاوره شغلی بدون داشتن پروانه کار مصوب هیات وزیران در سال 1387 به عنوان مقرره حاکم، معتبر و مبنای عمل مجریان بوده وضع شده است و مغایرتی نیز با قانون ندارد در نتیجه مستندا به بند «ب» ماده 84 دیوان عدالت اداری با آخرین اصلاحات و الحاقات بعدی مصوب سال 1402 و با اکثریت قریب به اتفاق آراء هیات تخصصی کار، بیمه و تامین اجتماعی، رای به رد شکایت صادر می‌شود؛ بر اساس ماده 24 آیین‌نامه اجرایی قانون مجازات اشتغال به حرفه کاریابی و مشاوره شغلی بدون داشتن پروانه کار مصوب هیات وزیران در سال 1387 موسسات کاریابی در صورت ارایه خدمات مشاوره‌ای موضوع بندهای «ش»، «ص» و «ض» ماده (1) این آیین‌نامه به عنوان کاریابی رتبه یک و در صورت ارایه خدمات مشاوره‌ای موضوع بندهای (ص) و (ض) ماده (1) به عنوان کاریابی رتبه دو و در صورت ارایه خدمات موضوع بند «ش» ماده (1) به عنوان کاریابی رتبه سه محسوب می‌شوند بنابراین هرچند بر اساس ماده20 آیین‌نامه اجرایی قانون مجازات اشتغال به حرفه کاریابی و مشاوره شغلی بدون داشتن پروانه کار مصوب هیات وزیران مورخ 2/12/1401، آیین‌نامه اجرایی قانون مجازات اشتغال به حرفه کاریابی و مشاوره شغلی بدون داشتن پروانه کار موضوع تصویب نامه شماره 232689/ت40351ک مورخ 11/12/1387 و اصلاحات بعدی آن لغو شده است، معذالک نظر به اینکه دستورالعمل رتبه‌بندی دفاتر مشاوره شغلی و کاریابی غیردولتی داخلی و خارجی که در تاریخ 10/12/1399 از سوی وزیر تعاون کار و رفاه اجتماعی ابلاغ شده با ابتناء بر آیین‌نامه اجرایی قانون مجازات اشتغال به حرفه کاریابی و مشاوره شغلی بدون داشتن پروانه کار مصوب هیات وزیران در سال 1387 و از جمله ماده 24 آن به عنوان مقرره حاکم، معتبر و مبنای عمل مجریان بوده وضع شده است و مغایرتی نیز با قانون ندارد در نتیجه مستندا به بند «ب» ماده 84 دیوان عدالت اداری با آخرین اصلاحات و الحاقات بعدی مصوب سال 1402 و با اکثریت قریب به اتفاق آراء هیات تخصصی کار، بیمه و تامین اجتماعی، رای به رد شکایت صادر می‌شود؛ این رای ظرف بیست روز از تاریخ صدور، از سوی رئیس یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. بر اساس ماده 93 قانون یاد شده آرای هیات‌های تخصصی و هیات عمومی در ابطال و عدم ابطال مصوبات موضوع بند (1) ماده (12) این قانون، در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضائی و اداری، معتبر و ملاک عمل است . رئیس هیات تخصصی کار، بیمه و تامین اجتماعی دیوان عدالت اداری انصاری