رای شماره 1424915 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال بند 92 از ماده (9) شیوه نامه ساماندهی و مدیریت امور اجرایی کودکستان‌ها در سال 14021401 (موضوع بخشنامه شماره 106/271 مورخ 1401/6/24 رئیس سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک)

شماره 020269502026990202696 - 1403/7/4 بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140331390001424915 مورخ 1403/6/20 با موضوع: «بند 92 از ماده 9 شیوه نامه ساماندهی و مدیریت امور اجرایی کودکستان‌ها در سال 1402 1401 (موضوع بخشنامه شماره 106/271 مورخ 1401/6/24 رئیس سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک) تحت عنوان اخذ تاییدیه تطبیق صلاحیت‌های عمومی و صلاحیت‌های اختصاصی موسس، ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یداله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: 1403/6/20 - شماره دادنامه: 140331390001424915 شماره پرونده: 0202699 0202698 0202696 0202695 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکیان: آقایان سعید مختاری نیاچلچه، سید رحمان رضوی دهکردی، بهنام شمس قهفرخی و خانم سهیلا استکی طرف شکایت: سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 92 از ماده (9) شیوه نامه ساماندهی و مدیریت امور اجرایی کودکستان‌ها در سال 14021401 (موضوع بخشنامه شماره 106/271 مورخ 1401/6/24 رئیس سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک) گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست‌های جداگانه‌ای ابطال بند 9 2 از ماده (9) شیوه نامه ساماندهی و مدیریت امور اجرایی کودکستان‌ها در سال 14021401 (موضوع بخشنامه شماره 106/271 مورخ 1401/6/24 رئیس سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک) را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اجمالا اعلام کرده‌اند که: "به استحضار می‌رساند، سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک در سال 1399 به جهت مدیریت مراکز پیش دبستانی و مهد کودک‌ها از طرف شورای انقلاب فرهنگی به تصویب رسیده و تحت نظارت هیات امنا به ریاست وزیر آموزش و پرورش و مدیریت معاون وزیر به عنوان رئیس سازمان، مسئولیت ساماندهی و تطبیق مجوزات معتبر مراکز آموزشی پیش دبستانی و صدور مجوز جدید طبق شیوه نامه ساماندهی و مدیریت امور اجرایی کودکستان‌ها، «مصوب هیات امنا» را عهده دار می‌باشد و در تاریخ 1401/6/26 [ 1403/6/24 ] و با شماره 106/271 به استان ارسال شده است. ماده 9 شیوه نامه مذکور در خصوص دارندگان مجوز معتبر از آموزش و پرورش و سازمان بهزیستی و ماده 10 در مورد متقاضیان صدور مجوز جدیدالتاسیس کودکستان تدوین شده است؛ که براساس ماده 10 متقاضیان باید شرایط عمومی و اختصاصی مندرج در این ماده را دارا باشند. اداره کل آموزش و پرورش استان چهارمحال و بختیاری در تاریخ 1401/10/25 بخشنامه‌ای به شماره 302/49574/3100 و به استناد ماده 9 شیوه نامه ی سازمان و با خلط ماده 9 و 10 برخی از صلاحیت‌های عمومی مندرج در ماده 10 از جمله، ارائه گواهی عدم اعتیاد، سوء پیشینه، سلامت روان و سلامت جسم در خواست نموده است وعدم ارائه موارد چهارگانه را به منزله لغو مجوزهای صادر شده اعلام می‌دارد . یکی از اصول مسلم قانون نویسی (چه قانون به معنای عام و چه قانون به معنای خاص) این است که فی مابین مواد تنقیح شده هیچ‌گونه تعارض و تزاحمی ایجاد نشود بنابراین اگر منظور و مقصود مصنف از ماده 9 و 10 شیوه نامه یکی باشد، نقض غرض است چراکه لازم نبود در دو ماده جداگانه قائل به تفکیک بین تطبیق پروانه و تاسیس پروانه می‌شد و اگر قرار بود که احراز شرایط در هر دو ماده یکسان باشد در یک ماده قرار می‌گرفتند. چنانچه حق مکتسبه‌ای برای اشخاص مطابق قوانین و مقررات به وجود آید از بین رفتن آن نیاز به نص صریح و رعایت حقوق عامه دارد و به همین منظور است که یکی از اصول مسلم حقوقی «عطق بماسبق نشدن قوانین» می‌باشد. مطابق این اصل که برگرفته از قانون اساسی و ماده 4 قانون مدنی می‌باشد هرگاه حقی برای اشخاص پدیدار شده باشد و سپس آیین‌نامه یا قانونی جدید وضع شود نمی‌تواند حق مکتسبه قبلی از وضع را از بین برده یا باطل نماید و اشخاص را مسئول قلمداد نماید چراکه این اصل یکی از ارکان اصلی و پایه‌ای حاکمیت قانون محسوب می‌گردد. این اصل بیان می‌دارد که قوانین و مقررات اثر «قهقرایی» ندارند مگر این که ترتیبات دیگری معین شده باشد به عبارت دیگر تعیین اثر قهقرایی قانون خلاف اصل کلی و در حیطه صلاحیت‌های اختصاصی قانون‌گذار است و مقامات اداری به هیچ وجه حق عطف بماسبق نمودن قوانین بجز در مواردی که ماذون از طرف مقنن باشند را ندارند به همین لحاظ هم هست که رعایت این اصل در رویه قضایی نیز مطابق آرای وحدت رویه متعدد در موضوعات مختلف مورد تاکید و تایید قرار گرفته است . در منابع فقهی هم اگر مداقه شود قواعد فقهی متعددی در این خصوص وجود دارد مثل قاعده فقهی « الحق القدیم لایبطله شی الحق للمتقدم» به معنای این که «چیزی نمی‌تواند حق به وجود آمده قبلی را از بین ببرد» که ماده 97 قانون مدنی نیز برگرفته از همین قاعده فقهی می‌باشد یا قاعده فقهی «لا ضرر و لا ضرار فی الاسلام» به معنای این که «هیچ کس نمی‌تواند با ادعایی، حق دیگران را از بین برده و به آن‌ها ضرر رساند» و با عملکرد مغایر با قانون این سازمان کلیه اشخاصی که از قبل دارای پروانه تاسیس و راه‌اندازی بودند متضرر مالی و اعتباری می‌گردند. فارغ از ایرادات فوق چنانچه حقوق مکتسبه‌ای برای اشخاص به وجود آمد از بین رفتن آن نیازمند دلیل می‌باشد بنابراین اشخاصی که در سنوات گذشته درخواست صدور پروانه تاسیس داده و مطابق قوانین و مقررات تمام مراحل گزینش و آزمایشات اعم از شرایط عمومی و اختصاصی را دارا بوده و مورد قبول و پذیرش قرار گرفته و پروانه برای آن‌ها صادر شده است عدم صلاحیت آن می‌بایست با استناد به ادله‌های قانونی اثبات و احراز شود یعنی تخلفی از آن شخص سر بزند و مورد تایید بازرس قرار بگیرد و در شورای برنامه‌ریزی و نظارت بر کودکستان‌ها مطرح و با اکثریت آرا مطابق قانون پروانه آن‌ها لغو و باطل گردد و تا زمانی که این مراحل طی نشود اصل بر این است که شرایط عمومی و اختصاصی احراز شده به قوت خود باقی است و اخذ احراز شرایط دوباره آن‌ها کاری عبث و بی‌فایده است چرا که در هیچ یک از قوانین و مقررات به آن تصریح نشده است . لذا با توجه به مراتب فوق الذکر از آنجایی که عملکرد سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک مغایر با قوانین، اصول مسلم حقوقی و شرع بیّن می‌باشد ابطال بند 92 شیوه نامه موصوف مورد استدعاست." متن بخشنامه مورد شکایت به شرح زیر است: بخشنامه شماره 106/271 مورخ 1401/6/24 رئیس سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک "مدیرکل محترم آموزش و پرورش استان سلام علیکم؛ با صلوات بر پیامبر مکرم اسلام و خاندان ایشان، سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک به عنوان مرجع انحصاری تعلیم و تربیت کودک از بدو تولد تا پایان شش سالگی (براساس اساسنامه سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک مصوب جلسه 836 شورای عالی انقلاب فرهنگی مورخ 1399/11/25 ) در راستای وحدت رویه در ساماندهی و مدیریت امور اجرایی مرتبط با کودکستان‌ها (مهدهای کودک و مراکز پیش دبستانی و سایر مراکز آموزش و تربیت و نگهداری از کودکان از بدو تولد تا پایان شش سالگی) و به استناد بند 3 مصوبات دومین جلسه هیات امنای سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک (به شماره 47357 مورخ 1400/3/22 ) و براساس آیین‌نامه‌های جدیدی که در فرآیند تصویب و ابلاغ قرار دارند « شیوه نامه ساماندهی و مدیریت امور اجرایی کودکستان‌ها در سال 1401 1402» به پیوست ابلاغ می‌نماید. شایسته است مدیران کل محترم استان‌ها به عنوان مسئول حسن اجرای این بخشنامه با بهره مندی از توانمندی‌های ملی، استانی و منطقه‌ای شرایط و تمهیدات لازم برای اجرای آن را فراهم نمایند. همه واحدها نیز مکلفند در چهارچوب قوانین و مقررات مربوط همکاری لازم را بنمایند. معاون وزیر و رئیس سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک. شیوه نامه ساماندهی و مدیریت امور اجرایی کودکستان‌ها سال تحصیلی 1401 1402 ................... ماده 9 موسسان دارنده مجوز تاسیس با موافقت اصولی معتبر از وزارت آموزش و پرورش (سازمان مدارس و مراکز غیردولتی و توسعه مشارکت‌های مردمی) یا سازمان بهزیستی کشور با عنوان مهد کودک، مرکز پیش دبستانی و سایر مراکز نگهداری و آموزش کودکان موظف‌اند نسبت به تطبیق مجوز تاسیس خود یا مقررات و دستورالعمل‌های ابلاغی سازمان مطابق مراحل ذیل اقدام نمایند: ................ 9 2 اخذ تاییدیه تطبیق صلاحیت‌های عمومی (فرم شماره 2) و صلاحیت‌های اختصاصی موسس" در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک به موجب لایحه شماره 75080 مورخ 1402/4/22 توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است: "بخش الف) جایگاه قانونی و وجاهت تعیین ضوابط در حوزه ماموریتی 1) جایگاه قانونی سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک و گستره ماموریتی: «سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک» نهادی نوپا است که اساسنامه تشکیل آن در چهارچوب اختیارات و وظایف شورای عالی انقلاب فرهنگی، در جلسه 836 این شورا در تاریخ 1399/11/7 به تصویب رسیده و در تاریخ 1399/12/26 نیز توسط رئیس جمهور و رئیس وقت شورای عالی انقلاب فرهنگی با شماره 99/18540 / د ش برای اجرا به همه قوا و دستگاه‌ها ابلاغ گردیده است. 2) جایگاه و گستره اختیار «هیات امنای سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک» به عنوان مرجع تعیین خط مشی‌ها و تصویب ضوابط و مقررات حوزه ماموریتی سازمان: بنا به ماده 7 اساسنامه سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک، «هیات امنا» این سازمان یکی از دو رکن آن به شمار می‌آید و «عالی ترین مرجع سازمان در زمینه تعیین خط مشی‌ها و تصمیم‌گیری‌های کلان و دارای کلیه اختیارات قانونی در حدود اهداف و وظایف سازمان و اداره امور آن است» همچنین در ماده 10 این اساسنامه به وظایف و اختیارات هیات امنا شامل گستره تصمیم‌گیری‌ها و قاعده‌گذاری‌ها و تعیین ضوابط و دستورالعمل‌ها اشاره شده است. 3) حاکم بودن مفاد اساسنامه بر همه قوانین و مقررات مرتبط با مراکز تربیت کودکان زیر هفت سال بنا به مواد 19، 2، 3 و 4 اساسنامه مذکور 4) تکلیف قانونی مراکز تربیت کودک برای «تطبیق» وضعیت خود با ضوابط ابلاغی: بنا به تبصره 3 ماده 5 اساسنامه سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک، همه مراکز مشمول اساسنامه مکلفند که حداکثر ظرف مدت شش ماه وضعیت خود را با مقررات و دستورالعمل‌های ابلاغی سازمان تطبیق دهند. ضوابط و مقررات و دستورالعمل‌های لازم نهایتا به تصویب هیات امنا رسیده و ابلاغ گردیده است. بخش ب) طرح ادله در رد ادعای موضوع شکواییه مطروحه: 1 شاکی ماده 9 شیوه نامه ساماندهی و مدیریت اجرایی کودکستان‌ها را «متناقض» با سایر مفاد شیوه نامه می‌داند که احتمالا منظور ایشان ماده 8 و ماده 10 شیوه نامه مزبور باشد. ماده 8 شیوه نامه مذکور به فرآیند اصلی صدور مجوز کودکستان‌ها از جمله چگونگی «تطبیق» مجوزهای موجود معتبر قبلی مهدکودک‌ها و مراکز پیش دبستانی پرداخته است که مطابق دستورالعمل‌ها و آیین‌نامه‌های ابلاغی سازمان و از طریق سامانه خدمات الکترونیکی و به صورت غیرحضوری انجام می‌گردد. این ماده اصلی ترین بند مربوط به تطبیق وضعیت مراکز موجود به شمار می‌رود. در تبصره 1 ماده 8 برای تمهید شرایط خاص غیر مترقبه، پیش‌بینی‌های انجام امور به صورت دستی و کاغذی صورت گرفته است تا درصورت غیرفعال بودن سامانه الکترونیکی اختصاصی سازمان، فرآیند تطبیق مجوز و خدمت‌رسانی به مردم دچار اختلال نگردد. جزئیات فرآیند کلی برای شرایط خاص انجام فرآیند سامانه‌ای در ماده 9 شیوه نامه توضیح داده شده است تا همکاران ادارات برای وحدت رویه و رعایت دقت، براساس آن اقدام نمایند. براین اساس، با توجه به اصلی بودن ماده 8 در تبیین فرآیند تطبیق وضعیت به نحو اصلی، و این که ماده 9 فرآیند شرایط خاص و انجام آن به صورت غیرالکترونیکی اختصاص دارد، تناقضی میان مواد 8 و 9 شیوه نامه وجود ندارد. از این رو ادعای مطرح شده در شکواییه از این نظر فاقد وجاهت و مردود به نظر می‌رسد. 2 جزء 92 ماده 9 شیوه نامه به یکی از مستندات لازم برای تشکیل پرونده تطبیق وضعیت و انجام فرآیند آن اشاره دارد. صلاحیت‌های مذکور به‌طور تفصیلی در ماده 10 شیوه نامه و در ماده 8 آیین‌نامه تاسیس، اداره و انحلال کودکستان‌ها (مصوب هیات امنای سازمان تعلیم و تربیت کودک و بخشنامه شماره 331 مورخ 1401/8/7 وزارت آموزش و پرورش) آمده است. در ماده 8 آیین‌نامه تاسیس، اداره و انحلال کودکستان‌ها، صلاحیت‌های لازم برای موسسان کودکستان‌ها ذیل دو دسته «صلاحیت‌های عمومی» و «صلاحیت‌های اختصاصی» قرار می‌گیرند. در صلاحیت‌های عمومی به مواردی تاکید شده است که احراز آن‌ها درباره موسسان جدید و موسسان سابق توامان معنادار و موجه است؛ زیرا استمرار صلاحیت لازم برای تاسیس و راه‌اندازی یک واحد سازمانی با کارکردهای آموزشی و تربیتی منوط به بقای صلاحیت‌های مذکور است. براین اساس استمرار حق مکتسبه در شرایطی معنادار است که شرایط احراز تاسیس اولیه نیز مستمرا برقرار باشد. برقراری این صلاحیت‌ها پیش از تشکیل سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک و مطابق روال قانونی کشور در امور مرتبط با مجوزها، به‌طور معمول در فرآیند «تمدید مجوز» مربوطه صورت می‌پذیرفته است. در مورد مراکز فعال حوزه آموزش، تربیت، پرورش و نگهداری کودکان زیر هفت سال موضوع ماموریت سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک، با توجه به شکل‌گیری این سازمان برای رفع خلاهای پیشین به ویژه در رعایت و اعمال ملاحظات نظارتی به صورت جامع و با توجه به تعدد و تنوع مراکز مجوز‌دهنده قبلی، فرآیند «تطبیق وضعیت» از سوی شورای عالی انقلاب فرهنگی پیش‌بینی شده است. براین اساس اگر موسسی قبلا مجوز تاسیس مهدکودک، مرکز پیش دبستانی غیر دولتی و یا هرگونه مجوز مشابه دیگری از مراجع قانونی ذی صلاح دریافت کرده باشد، باید در فرآیند تطبیق یا تمدید شرکت نماید تا برخورداری و احراز صلاحیت‌های عمومی همچون «نداشتن سوء پیشینه کیفری موثر، عدم اعتیاد به مواد مخدر، اعتقاد و التزام عملی به مبانی و احکام اسلام» (جزء «ج»، «چ» و «ث» ماده 101 آیین‌نامه تاسیس، اداره و انحلال کودکستان‌ها) با طی فرآیند قانونی متعارف در کشور یا ارائه مدارک مثبته موید برخورداری از صلاحیت‌های مذکور مورد بررسی قرار گیرد. قاعدتا عدم ارائه مدارک مثبته قابل قبول و یا طی نکردن فرآیندهایی همچون قانون گزینش کارکنان وزارت آموزش و پرورش، به معنای عدم احراز صلاحیت تاسیس/ فعالیت خواهد بود و مجوز تطبیق یافته صادر نخواهد شد و موسس اجازه قانونی ادامه فعالیت در حوزه مذکور را ندارد. ضمن این که برخی از شرایط همچون «سلامت روان و سلامت بدنی برای ایفای درست تعهدات و وظایف محوله» (جزء «ذ» ماده 101 آیین‌نامه تاسیس، اداره و انحلال کودکستان‌ها) به نحوی است که ممکن است تحت عارضه‌هایی همچون افسردگی و فراموشی (آلزایمر) سلب گردد و قاعدتا موسس به دلیل عدم امکان انجام تعهدات و وظایف قانونی نمی‌تواند به فعالیت خود ادامه دهد. از این رو به نحو دیگری صلاحیت تاسیس کودکستان (اعم از هرگونه‌ای تحت عناوین مرکز پیش دبستانی، مهد کودک و مشابه آن) را نخواهد داشت. بدین ترتیب می‌توان اجرای فرآیند تطبیق با شیوه فوق الذکر را جز شئون نظارتی سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک (ازجمله موضوع جزء 4 ماده 2، تبصره 1 ماده 5، جزء 2 و 5 و 14 ماده 6 اساسنامه سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک) درنظر گرفت که تطابق وضعیت مراکز فعال دارای مجوز با ضوابط را تضمین می‌کند و قاعدتا هرگونه عدم احراز صلاحیت، به ویژه در مواردی که بررسی استمرار آن‌ها موضوعیت دارد و بدان اشاره شد، اصل شرایط تاسیس را مخدوش می‌کند و لذا با حقوق مکتسبه افراد نیز تعارض ندارد. براین اساس، سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک بنا به وظیفه قانونی خود و برای ساماندهی مجوزهای پیشین، فرآیند تطبیق را به اجرا درآورده است تا موسسات فاقد صلاحیت از چرخه خدمت‌رسانی تربیتی در زندگی انسان به دور باشند. لذا درخواست حذف شرایط و صلاحیت‌های عمومی مذکور (ازجمله جز 92) یا ایجاد استثنا برای آن‌ها با اهداف تشکیل سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک و همچنین قوانین و مقررات کشور تناسبی ندارد و ادعای مطرح شده، فاقد وجاهت است." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1403/6/20 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی اولا به موجب ماده 8 اساسنامه سازمان ملّی تعلیم و تربیت کودک مصوب جلسه 836 مورخ 1399/11/7 شورای عالی انقلاب فرهنگی، هیات امنا عالی ترین مرجع سازمان در زمینه تعیین خط مشی‌ها و تصمیم‌گیری‌های کلان و دارای کلّیه اختیارات قانونی در حدود اهداف و وظایف سازمان و اداره امور آن است. ثانیا مطابق بند 8 ماده 10 اساسنامه سازمان ملّی تعلیم و تربیت کودک، «تصویب ضوابط و مقررات مربوط به واحدهای ارائه‌دهنده خدمات تعلیم و تربیت کودکان از قبیل مهدکودک‌ها، مراکز پیش دبستانی و سایر مراکز نگهداری و آموزش کودکان» به شرح موارد مقرر در ذیل بند مذکور از جمله وظایف و اختیارات هیات امنا است. ثالثا براساس ماده 12 اساسنامه مزبور نیز وظایف رئیس سازمان در 12 بند احصا شده و در هیچ یک از بندهای موصوف، صلاحیت وضع مقرره مورد اعتراض به رئیس سازمان واگذار نشده است و آن چه که از وظایف رئیس سازمان مندرج در اساسنامه پیش گفته قابل استنتاج است، صرفا مسئولیت کلّی اداره امور سازمان، هدایت، ارزیابی و نظارت بر حسن اجرای فعالیت‌های سازمان در چهارچوب اساسنامه، ضوابط و مقررات مصوب هیات امنا و سایر قوانین و مقررات مربوط و همچنین پیگیری و اجرای مصوبات هیات امنا بوده و واگذاری اختیارات و وظایف هیات امناء به رئیس سازمان ملّی تعلیم و تربیت کودک درخصوص وضع مقرره مورد شکایت، با اخذ وحدت ملاک از رای شماره 1881 مورخ 1397/9/27 هیات عمومی دیوان عدالت اداری اختیارات هیات‌های امنا قابل تفویض به دیگر ارکان نیست. بنا به مراتب فوق، بند 92 از ماده 9 شیوه نامه ساماندهی و مدیریت امور اجرایی کودکستان‌ها در سال 1402 1401 (موضوع بخشنامه شماره 106/271 مورخ 1401/6/24 رئیس سازمان ملّی تعلیم و تربیت کودک) خارج از حدود اختیار مقام صادرکننده آن است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10 ) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری احمدرضا عابدی