رای شماره‌های 321 الی 326 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال مصوبات شوراهای اسلامی شهرهای سلماس، یزد، میبد، رشت (از تاریخ تصویب) خمینی شهر، مشکین دشت در خصوص وضع عوارض کسری یا حذف پارکینگ

شماره ه / 368 / 92 1395/8/16 بسمه تعالی جناب آقای جاسبی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران با سلام یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 321 الی 326 مورخ 1395/5/12 با موضوع : « ابطال مصوبات شوراهای اسلامی شهرهای سلماس، یزد، میبد، رشت ( از تاریخ تصویب ) خمینی‌شهر، مشکین دشت درخصوص وضع عوارض کسری یا حذف پارکینگ .» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد . مدیرکل هیات عمومی و سرپرست هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری مهدی دربین تاریخ دادنامه : 1395/5/12 شماره دادنامه : 321 الی 326 کلاسه پرونده : 637 / 92، 638، 440، 368، 894، 1285 مرجع رسیدگی : هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکیان : بنیاد مسکن انقلاب اسلامی آذربایجان غربی، بانک پارسیان با وکالت آقای داود دوستعلی، شرکت توزیع نیروی برق استان یزد، خانم عالمه تبار با وکالت آقای حسن محمدیاری، آقای حمید شفیعی، خانم معصومه شفیعی و سازمان بازرسی کل کشور موضوع شکایت و خواسته : ابطال مصوبات شوراهای اسلامی شهرهای سلماس، یزد، میبد، رشت ( از تاریخ تصویب ) ، خمینی‌شهر، مشکین دشت، در خصوص وضع عوارض کسری یا حذف پارکینگ گردش‌کار : شاکیان به موجب دادخواستها و سازمان بازرسی طی شکایتنامه تقدیمی ابطال مصوبات شوراهای اسلامی شهرهای سلماس، یزد، میبد، رشت ( از تاریخ تصویب ) ، خمینی‌شهر، مشکین دشت و رشت را از تاریخ تصویب در خصوص وضع عوارض کسری یا حذف پارکینگ خواستار شده‌اند و در جهت تبیین خواسته اعلام داشته‌اند : « مقنن در تبصره 5 ماده 100 قانون شهرداری، تکلیف عدم رعایت پارکینگ یا کسری آن را معین و متخلف را بر اساس رای کمیسیونهای مقرر در آن ماده به پرداخت جریمه محکوم کرده است لذا تعیین عوارض مازاد بر جرایم مندرج در تبصره ماده مذکور خلاف هدف و حکم مقنن می‌باشد . همچنین برابر آراء متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله آراء شماره 1481، 1480، 1479، 1478، 1477 1386/12/12، شماره 770 1391/10/18 و 97 الی 100 1393/2/16 مصوبه‌های شوراهای اسلامی شهرهای مختلف در خصوص وضع و اخذ عوارض حذف و یا کسر پارکینگ به دلایل خلاف قانون بودن از جمله مغایرت با تبصره 5 ماده 100 قانون شهرداری و ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال 1380 با این استدلال که «... اخذ هرگونه وجه یا کالا و خدمات توسط دستگاههای اجرایی به تجویز قانون‌گذار منوط شده است .» و نیز به علت خارج بودن از حدود صلاحیت و اختیارات مرجع وضع‌کننده عوارض « شورای اسلامی شهر » ابطال شده است .» متن مصوبات مورد اعتراض شوراهای اسلامی شهرهای یزد، سلماس، میبد، مشکین دشت، رشت، خمینی‌شهر به قرار زیر است : الف متن تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری یزد برای اجرا در سال 1391 « ........ ........ 10 عوارض حذف و یا کسر پارکینگ 110 عوارض حذف پارکینگ تجاری و مسکونی ( در صورت داشتن شرایط شش‌گانه قهری ) به ازای هر مترمربع پارکینگ حذف شده بر معبر تجاری و اداری P 100 به ازای هر مترمربع پارکینگ حذف شده داخل تجاری و اداری P 45 به ازای هر مترمربع پارکینگ حذف شده مسکونی P 20 تبصره : حداقل P برای تجاری و اداری برابر با 12000 ریال ( دوازده هزار ریال ) می‌باشد . شرایط شش‌گانه 1 ) ساختمان در بر خیابانهای سریع‌السیر به عرض 45 متر و بیشتر قرار داشته و دسترسی به محل اتومبیل رو نداشته باشد . 2 ) ساختمان در فاصله یکصد متری تقاطع خیابانهای به عرض 45 متر و بیشتر قرار داشته و دسترسی به محل اتومبیل رو نداشته باشد . 3 ) ساختمان در محلی قرار گرفته باشد که ورود به پارکینگ مستلزم قطع درختهای کهن باشد که شهرداری اجازه قطع نداده باشد . 4 ) ساختمان در بر کوچه‌هایی قرار گرفته که به علت عرض کم کوچه امکان عبور اتومبیل نباشد . 5 ) ساختمان در بر معبری قرار گرفته که به علت شیب زیاد احداث پارکینگ در آن از نظر فنی مقدور نباشد . 6 ) در صورتی که وضع و فرم زمین زیر ساختمان به صورتی باشد که از نظر فنی نتوان در سطح طبقات احداث پارکینگ نمود . تبصره1 : تعیین ضوابط تشخیص شیب زیاد زمین و وضع و فرم زمین زیر ساختمان برای حذف پارکینگ در صلاحیت حوزه معاونت شهرسازی شهرداری می‌باشد . تبصره2 : عوارض حذف پارکینگ موضوع ردیف 110 صرفا در هنگام صدور پروانه و در صورت داشتن شرایط شش‌گانه ( ذکر شده در تعرفه ) قابل وصول خواهد بود . تبصره3 : ساختمانهای تجاری با قدمت سال 1359 و ماقبل آن که در نقشه هوایی مشخص باشند چنانچه مالک قصد بازسازی یا تعویض سقف آن را طبق اصول فنی و شهرسازی و رعایت آیین‌نامه 2800 داشته باشد، در صورت اخذ مجوز، از پرداخت عوارض کسر و یا حذف پارکینگ معاف می‌باشند . ولی مواردی که نوسازی و احداث بنا همراه با اجرای طرح جدید باشد رعایت پارکینگ برای آن‌ها الزامی می‌باشد . 210 ) عوارض کسر پارکینگ واحدهای تجاری، اداری و ... : به ازای هر متر مربع پارکینگ مورد نیاز بر معبر تجاری، اداری و ... بر مبنای P 200 به ازای هر مترمربع پارکینگ مورد نیاز داخل تجاری، اداری و ... ساختمان ( ملک ) P 45 به ازای هر مترمربع پارکینگ مورد نیاز مسکونی P 20 به ازای هر مترمربع کسر پارکینگ دفاتر تجاری و کار P 80 تبصره : حداقل P برای تجاری، دفتر تجاری و کار و اداری برابر با 12000 ریال ( دوازده هزار ریال ) می‌باشد . توضیحات : 1 در صورتی که بر اساس ضوابط احداث پارکینگ در یک ساختمان و یا رعایت آن در بر معبر ضرورت داشته باشد، شهرداری حق دریافت عوارض کسر پارکینگ را ندارد . 2 در خصوص کسری پارکینگ واحدهای تجاری، اداری و مسکونی و ... که توسط کمیسیون ماده 5 ملزم به رعایت پارکینگ ( ملزم به عقب‌نشینی ) می‌باشند و طبق ضوابط طرح تفصیلی ( علاوه بر عقب‌نشینی ) متراژ پارکینگ بیشتری می‌بایست تامین نمایند و یا به هر دلیل مالک ملزم به تامین پارکینگ بوده و نتواند آن را در ملک مورد نظر تامین نماید، مالک می‌تواند در شعاع مناسب ( به تشخیص شهرداری ) معادل تعرفه فوق پارکینگ موردنظر را تامین نماید و یا بابت کسر پارکینگ وجه آن را بر اساس تعرفه فوق پرداخت نماید . ضمنا عوارض این ردیف صرفا در همان منطقه صرف هزینه احداث پارکینگ خواهد شد . 3 در خصوص بازسازی ( تعویض سقف ) ساخت و سازهای وضع موجود تجاری که به هر طریق توسط شهرداری بلامانع گردیده است و حق پارکینگ را طبق ض و ابط در زمان صدور مجوز پرداخت نموده، یا نسبت به تامین پارکینگ برابر ضوابط اقدام کرده است، ضمن رعایت ضوابط طرح تفصیلی به متراژ وضع موجود از پرداخت عوارض پارکینگ معاف می‌باشد . 4 ساختمانهای تجاری احداثی در سال 1365 و ماقبل که در نقشه هوایی بوده و قبل از بخشنامه 1087 / 1 / 3 / 34 1369/1/19 در کمیسیون ماده صد و یا محاکم قضایی ذی‌ربط منتهی به صدور رای شده وحکم صادره قطعیت یافته و یا ساختمان قبل از بخشنامه فوق‌الاشاره به بهره‌برداری ( ملاک تاریخ نصب کنتور برق ) رسیده باشد از پرداخت عوارض کسر پارکینگ معاف خواهند بود . مشروط به این که ماهیت استفاده از آن ساختمان ( از سال 1365 به بعد ) به گونه‌ای تغییر نکرده باشند که پارکینگ مورد نیاز اضافه شده ( مثل تبدیل تجاری به بانک و یا افزایش واحدها ) باشد . بدیهی است در صورت بازسازی و یا تجدید بنا ( تعویض سقف ) مشمول ضوابط روز پارکینگ خواهند بود . 5 نیم طبقه ( بالکن ) داخل واحدهای تجاری که به صورت غیر مستقل می‌باشد، مشمول پارکینگ نمی‌گردند . 6 رعایت مصوبات کمیسیون ماده 5 در خصوص پارکینگ ضروری است و کاربری املاکی که به عنوان پارکینگ بر معبر در نظر گرفته می‌شود باید کاربری پارکینگ بوده و مالکین حق استفاده دیگری از آن ندارند . 7 سند املاکی که به عنوان پارکینگ مجزا از طرف مودیان تامین می‌شود باید با کاربری پارکینگ به نام شهرداری شود و شهرداری می‌تواند برای افزایش ظرفیت آن‌ها اقدام به احداث پارکینگ طبقاتی بر روی آن‌ها نماید . 8 شهرداری ملزم است از محل درآمد ردیف 10 تعرفه نسبت به تملک املاکی که در طرح پارکینگ می‌باشد اقدام نماید . 9 نظر به این که مدیریت تامین پارکینگ در سطح شهر از وظایف عمده شهرداری است ضرورت دارد شهرداری در مناطق و شبکه‌های مختلف پارکینگ روباز یا سرپوشیده با وسعت کافی ایجاد و به نسبت کسری پارکینگ متقاضیان آن منطقه به آن‌ها امتیاز استفاده از پارکینگ فروخته و از آن پارکینگها به عنوان پارکینگ عمومی با مدیریت شهرداری استفاده شود . 10 در گواهی صادره برای ساختمانهای احداثی از سال 1366 به بعد ( ملاک نقشه هوایی ) در صورتی که طبق تبصره 5 ماده صد جریمه نقدی شده‌اند و پارکینگ تامین ننموده‌اند، جمله ( بابت کسر پارکینگ ساختمان مورد نظر دارای رای کمیسیون ماده صد بوده و بر اساس تبصره 5 جریمه شده و پارکینگ مورد نیاز تامین نشده است ) درج شود .» « ب متن مصوبه شورای اسلامی شهر سلماس در جلسه شماره 1426 1391/11/8 : منابع تامین درآمد موجود و پیشنهاد شهرداری و مصوب شورای اسلامی شهر سلماس تبصره1 : در صورت عدم رعایت اجرای طرح تفصیلی و پس از رای ابقاء در کمیسیون ماده صد عوارضات مربوطه وصول می‌گردد . تبصره2 : در صورت تامین محل پارکینگ به مساحت شامله به شعاع 200 متر از محل واحدهای تجاری احداث شده توسط مالک و انتقال سه دانگ آن به عنوان پارکینگ به نام شهرداری با حفظ مالکیت مشترک شهرداری و مالک با تصویب شورای اسلامی شهر بلامانع است . تبصره3 : اگر در یک پلاک چند باب مغازه با مجموع مساحت کمتر از 100 مترمربع احداث شده باشد و با اضافه ادغامی در مغازه یا مغازه‌ها مساحت آن بیش از 100 مترمربع گرد د عوارض حذف پارکینگ صرفا برای مساحت اضافه ادغامی در مجموع تا 100 مترمربع بر اساس بند 39 و بیش از 100 متر مربع بر اساس بند 40 محاسبه و اخذ خواهد شد .» متن مصوبه شورای اسلامی شهر میبد : « فرم پیشنهاد عوارض جدید یا افزایش عوارض موجود در شهرداری جهت اجرا در سال 1391 ت ) متن مصوبه شورای شهر مشکین دشت : « 5 عوارض حذف پارکینگ : برای محاسبه عوارض حذف پارکینگ در صورتی که هنگام صدور پروانه احداث بنا، امکان تامین پارکینگ مطابق دستورالعملهای شماره 2331 / 3 / 34 1371/2/7 و 10740 / 1 / 3 / 34 1371/6/4 وزارت کشور برای مالکین فراهم نباشد، شهرداری می‌بایست نسبت به وصول عوارض حذف پارکینگ به شرح ذیل عمل نماید . K× P × ( متراژ یک واحد پارکینگ × 25 مترمربع ) در فرمول مذکور : K = ضریب مربوط به بناهای با کاربریهای مختلف می‌باشند . P = همان قیمت منطقه‌بندی زمین می‌باشد . ضریب K برای واحدهای مسکونی عدد 6 و واحدهای تجاری عدد 10 و واحدهای صنعتی و مشاغل مزاحم شهری و اداری عدد 8 و سایر بناها عدد 4 تعریف شده است . تبصره1 : متراژ مربوط به هر واحد پارکینگ با توجه به ضوابط پیش‌بینی شده در طرح هادی یا تفصیلی هر شهرداری محاسبه می‌شود .\ تبصره2 : در مواردی که پارکینگ حذف شده در کمیسیون ماده صد مشمول جریمه گردیده عوارض حذف پارکینگ محاسبه نخواهد شد .» ث ) متن مصوبه شورای اسلامی شهر رشت : ج ) متن مصوبه شورای اسلامی خمینی‌شهر در سال 1392 : در پاسخ به شکایات مذکور، شوراهای اسلامی شهرهای یزد، میبد، خمینی‌شهر، طی لوایح شماره 9210027131392 / 8 / 16، 967 1392/10/11، 834 49 / ش 1392/9/6 و نیز شهرداری سلماس طی لایحه شماره 13723 / 25 1392/9/27 توضیح داده است : « 1 طبق تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده، شورای اسلامی شهر می‌تواند جهت وضع هر یک از عوارض محلی جدید که تکلیف آن‌ها در قانون فوق‌الذکر مشخص نشده است موارد را حداکثر تا 15 بهمن ماه هر سال برای اجرا در سال بعد تصویب و اعلام نماید . 2 یکی از وظایف مهم شورای اسلامی شهر وفق بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/3/1 تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود، می‌باشد و به موجب ماده 77 این قانون شورای اسلامی شهر می‌تواند نسبت به وضع عوارض به منظور تامین بخشی از هزینه‌های خدماتی و عمرانی مورد نیاز شهر اقدام نماید . 3 همچنین حسب تبصره 1ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده شوراهای اسلامی شهر و بخش جهت وضع هر یک از عوارض محلی جدید که تکلیف آن‌ها در این قانون مشخص نشده باشد، موظفند موارد را حداکثر تا پانزدهم بهمن ماه هر سال برای اجرا در سال بعد تصویب و اعلام عمومی‌نماید . لذا نکته‌ای که از مستندات قانونی فوق‌الذکر کاملا مشهود می‌باشد محول نمودن وضع عوارض و از جمله عوارض حذف یا کسر پارکینگ به شوراهای اسلامی شهر می‌باشد . شکات با خلط مباحث این‌گونه پنداشته‌اند که دو مبحث عوارض و جریمه هر دو بر یک معنا و مفهوم بوده و یک منشاء واحدی دارند غافل از آن که هر کدام از عناوین مذکور لحاظ ماهوی و ریشه‌ای کاملا متمایز و از دو مقوله متفاوت می‌باشند چرا که طبق بندهای 1و 2 ماده 29 آیین‌نامه مالی شهرداری « عوارض » از جمله وجوهی است که به عنوان یکی از منابع درآمد شهرداریها پیش‌بینی گردیده است که این وجوه به موجب مصوبات قانونی مربوطه، حسب مورد و در مقاطع زمانی گوناگون وضع می‌گردند و بر اساس شرایط و ضوابط مقرر توسط شهرداریها راسا محاسبه، تعیین و مطالبه می‌شوند بدون آن که مطالبه و وصول آن‌ها مرتبط با وقوع یا عدم وقوع تخلفی در ساختمان موضوع عوارض مربوط باشد . لکن جریمه بر طبق تبصره‌های 2 الی 5 ماده 100 قانون شهرداری به عنوان ضمانت اجرای قانونی وقوع تخلفات ساختمانی است که در چارچوب حداقل و حداکثر مقرر در تبصره‌های یاد شده توسط کمیسیونهای ماده صد پیش‌بینی می‌گردد . در این خصوص دادنامه شماره 587 1383/11/25 هیات عمومی دیوان عدالت اداری این‌گونه نظر داده که جرائم مندرج در تبصره‌های ماده 100 قانون شهرداری در واقع و نفس‌الامر به منزله مجازات تخلفات ساختمانی مورد نظر مقنن بوده و انواع مختلف عوارض قانونی در حقیقت از نوع حقوقی دیوانی ناشی از اعمال مجاز محسوب می‌شود که این دادنامه نیز دلیل محکمی بر تایید مراتب فوق‌الذکر است . علی‌هذا و با عنایت به مطالب معنونه فوق‌الاشعار و این که کمیسیون ماده صد قانون شهرداری در مقام رسیدگی به تخلفات ساختمانی مبادرت به صدور رای و اخذ جریمه نموده و این امر با عوارضی که بر اساس موازین قانونی مربوط به خود وضع می‌گردد، دو مقوله جداگانه بوده و هر یک در چارچوب خود قابل اعمال می‌باشد . رد شکایت شاکیان مورد تقاضا است .» هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1395/5/12 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است . رای هیات عمومی نظر به این که اولا : به موجب مواد 50 و 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387، اختیار شوراهای اسلامی در تعیین و وضع هرگونه عوارض و سایر وجوه نسبت به انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارائه خدمات که در این قانون تکلیف مالیات و عوارض آن‌ها معین شده، محدود گردیده است و صرفا مطابق تبصره 1 ماده 50 قانون یاد شده، شوراهای اسلامی شهر و بخش اختیار وضع عوارض محلی جدید را دارند و بر اساس ماده 38 قانون فوق‌الذکر نرخ عوارض شهرداریها و دهیاریها در رابطه با کالا و خدمات مشمول قانون تعیین شده بنابراین شورای اسلامی شهر اختیاری در وضع عوارض نسبت به این موضوعات نداشته است . ثانیا : در مواردی که بر خلاف مندرجات پروانه ساختمانی، مالک از تامین پارکینگ خودداری کند به شرح تبصره 5 ماده 100 قانون شهرداری تعیین تکلیف شده و متخلف بر اساس رای کمیسیونهای مقرر در آن ماده به پرداخت جریمه محکوم می‌شود و دریافت عوارض در این خصوص علاوه بر جریمه تعیینی بر خلاف حکم قانون و مراد مقنن است . بنابراین مصوبات شوراهای اسلامی در قسمتهای مورد شکایت خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات می‌باشد و به استناد بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ابطال می‌شوند و مصوبه شورای اسلامی شهر رشت با استناد به ماده 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری از تاریخ تصویب ابطال می‌شود . رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری محمدکاظم بهرامی