رای شماره 1073 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال نامه شماره 7/74/158821 - 1397/07/09 مدیر کل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری

شماره 9702296 - 1398/6/25 بسمه تعالی جناب آقای اکبرپور رئیس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 9809970905811073 مورخ 1398/6/12 با موضوع: «ابطال نامه شماره 1588/74/721 1397/7/9 مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد . مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری مهدی دربین تاریخ دادنامه: 1398/6/12 شماره دادنامه: 1073 شماره پرونده: 2296/97 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای ابوالحسن شاکری با وکالت خانم نسیم جدی حسینی موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره 1588/74/721 1397/7/9 مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری گردش کار: خانم نسیم جدی حسینی به وکالت از آقای ابوالحسن شاکری به موجب دادخواستی ابطال نامه شماره 1588/74/721 1397/7/9 مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که : «ریاست محترم دیوان عدالت اداری با سلام و تحیات، احتراما اینجانب نسیم جدی حسینی به وکالت از موکل که خود وکیل دادگستری و دانشیار رشته حقوق و عضو هیات علمی دانشگاه است در اعتراض و در مقام استدعای ابطال نامه شماره 1588/74/721 1397/7/7 صادره از مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات به استحضار می‌رساند: به استناد منطوق نامه مدیرکل اداره کل لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات به شماره و تاریخ فوق‌الذکر، مصوبات هیات امنای دانشگاه‌ها خاص و منصرف از قانون منع به کارگیری بازنشستگان مصوب 1397 و دلالتا دیگر قوانین از جمله ماده 117 آیین‌نامه فوق‌الذکر قلمداد است، در حالی که واضح است ماده یک احکام دائمی قانون توسعه برنامه‌های کشور که دانشگاه‌ها را از شمول قوانین و مقررات عمومی خارج کرده است و در آن هیچ اشاره‌ای به استخدامی یا اعاده به کار اعضای هیات علمی بازنشسته نشده است و از دو جهت یک قانون عام است یکی از این جهت که در این قانون یعنی ماده یک احکام دائمی قانون توسعه برنامه‌های کشور هیچ اشاره‌ای به استخدام یا اعاده به کار اعضای هیات علمی بازنشسته نشده است این در حالی است که در این خصوص در آیین‌نامه استخدام اعضای هیات علمی دانشگاه‌ها به استخدام و اعاده به کار اعضای هیات علمی دانشگاه‌ها صریحا اشاره شده است لذا مقررات اخیر خاص می‌باشد نه ماده یک احکام دائمی قانون توسعه که هیچ اشاره‌ای به عضو هیات علمی ندارد. دوم از این جهت که در ماده یک احکام دائمی قانون توسعه به خروج دانشگاه‌ها از مقررات عمومی اشاره شده است تا هیات امنا دانشگاه‌ها بتواند در این موارد تصمیم بگیرد نه خروج دانشگاه‌ها از مقررات خاص یعنی به استناد ماده یک احکام دائمی قانون توسعه برنامه‌ها نمی‌توان به هیات امناء دانشگاه اختیار داد آنجا که مقررات خاصی وجود دارد تصمیم بگیرند چرا که در ماده یک احکام دائمی فقط دانشگاه‌ها را از توجه به مقررات عمومی خارج کرده است نه مقررات خاص. یعنی آنجا که یک مقرره‌ای عمومی است می‌توان دانشگاه‌ها را از اعمال این مقررات خارج دانست ولی آنجا که مقرره‌ای خاص وجود دارد مثل آیین‌نامه اعضای هیات علمی دانشگاه‌ها که در ماده 117 آن به تشریفات اعاده به کار اعضای هیات علمی بازنشسته اشاره شده هرگز نبایست ماده یک احکام دائمی قانون توسعه را شامل و حاکم بر این مقررات خاص دانست. توضیحا اینکه اعضای هیات علمی دانشگاه‌ها که بازنشسته می‌شوند بر اساس ماده 117 آیین‌نامه استخدامی اعضای هیات علمی دانشگاه‌ها مصوب 1395 (که به استناد ماده 10 اهداف، تشکیلات و وظایف وزارت علوم مصوب 1383 و ماده 20 قانون توسعه برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب 1389 تدوین شده) با رعایت سه شرایط، اعاده به کار می‌شوند از جمله این شروط موافقت هیات وزیران است، حال با این شروط مذکور در ماده مارالذکر جایی برای تفسیر مذکور در نامه مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات نمی‌گذارد با این نظر در نامه مزبور که به استناد ماده 1 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب 1395، اختیارات هیات امنای دانشگاه‌ها را در اداره دانشگاه‌ها توسعه داده و اختیارات آن‌ها را شامل اعاده به کار اعضای هیات علمی بازنشسته هم دانسته است در مخالفت و در تعارض و نسخ ماده 117 آیین‌نامه استخدامی اعضای علمی مصوب 1395 است که از این جهت ابطال این تفسیر در نامه مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری مورد استدعاست . 2 قابل عنایت است که اگر ماده یک احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب 1395 را با تفسیر مذکور در نامه مدیرکل اداره کل لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات از جهت اختیار دادن به هیات امنای دانشگاه‌ها، حاکم بر اعاده به کار عضو هیات علمی بازنشسته بدانیم در نتیجه لاجرم ماده 117 آیین‌نامه استخدامی اعضای هیات علمی دانشگاه‌ها مصوب 1395 که شرط موافقت هیات وزیران را برای اعاده به کار اعضای هیات علمی بازنشسته لازم می‌داند باید منسوخ بدانیم در حالی که واضح است که قانون‌گذار در طول یک سال یعنی سال 1395 هرگز نظر بر این ندارد که دو یا چند مقرره متعارض صادر کند، یعنی از یک جهت وفق ماده 117 آیین‌نامه استخدامی اعضای هیات علمی به صراحت و نص قانونی شرط اعاده به کار عضو هیات علمی بازنشسته را موافقت هیات وزیران بداند و از طرف دیگر به‌طور ضمنی با تفسیری از ماده یک احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، به هیات امنای دانشگاه‌ها اختیار دهد که اعضای هیات علمی بازنشسته را در دانشگاه‌ها اعاده به کار نماید واضح است که این تفسیر در نامه مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات در مقابل نص خاص ماده 117 آیین‌نامه استخدام اعضای هیات علمی دانشگاه‌ها است و تاب مقاومت و حکومت در مقابل آن را ندارد و باید همچنان ماده 117 آیین‌نامه استخدامی اعضای هیات علمی را به عنوان یک نص و قانون خاص ناظر و معتبر بر اعاده به کار اعضای هیات علمی بازنشسته دانست لذا از این جهت نیز ابطال نامه مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری مورد استدعاست . 3 در نامه مدیرکل اداره تدوین، تنقیح قوانین و مقررات تفسیر و توسعه ماده یک قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور در اختیار دادن هیات امنا به اعاده به کار اعضای هیات علمی بازنشسته نه فقط با نص و صراحت ماده 117 آیین‌نامه استخدام اعضای هیات علمی دانشگاه‌ها معارض است بلکه توسعه و تفسیر ماده یک احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور در اختیار دادن هیات امنا به اعاده به کار اعضای هیات علمی بازنشسته با صراحت و نص قانون منع به کارگیری بازنشستگان مصوب 1397 و تصریح قانون‌گذار به عنوان قانون خاص معارض است. به عبارت دیگر حتی اگر ماده یک قانون احکام دائمی مصوب 1395 را با تفسیر مذکور در نامه مزبور از مقررات عام و علی الاطلاق شامل اعضای هیات علمی بازنشسته اعاده به کار هم بدانیم باید با لحاظ قانون ممنوعیت به کارگیری بازنشستگان مصوب 1397 که به‌طور خاص فقط و فقط افراد خاصی را استثناء برای ممنوع شدن به اعاده به کار دولت اعلام کرده است ماده یک احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور را عام و مطلق ندانیم چرا که خاص منصوص موخر یعنی مستثنیات حاکم بر عام تفسیر مقدم است لذا از این جهت هم ابطال نامه مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات مورد استدعاست . 4 صراحت و منطوق ماده یک قانون احکام دائمی توسعه برنامه‌های کشور ناظر به عدم توجه دانشگاه‌ها به قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاه‌های دولتی و اجرای مقررات در دانشگاه‌ها بر اساس مصوبات هیات امنای آن دانشگاه است که منصرف از استخدام اعضای هیات علمی و اعاده به کار اعضای هیات علمی بازنشسته توسط هیات امنا است چرا که استخدام اعضای هیات علمی همه دانشگاه‌های ایران تابع مقررات مشترک یعنی آیین‌نامه اعضای هیات علمی دانشگاه‌ها است که هیچ شخصی نباید در اعتبار و اجرای آن شک کند و نباید آن را به هیات امنای هر دانشگاه واگذار کرد، در غیراین صورت به تفاوت هر دانشگاه مقررات استخدامی متفاوتی خواهیم داشت، از این رو وقتی در خصوص استخدام اعضای هیات علمی باید تابع مقررات مشترک یعنی آیین‌نامه استخدامی اعضای هیات علمی بود بایستی در خصوص اعاده به کار عضو هیات علمی بازنشسته نیز همچنان تابع مقررات مشترک یعنی آیین‌نامه استخدامی اعضای هیات علمی در ماده 117 این آیین‌نامه یا مستثنیات مذکور در قانون منع به کارگیری بازنشستگان مصوب 1397 شد، لذا از این جهت هم ابطال نامه مورد بحث مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات مورد استدعاست . با عنایت به مراتب مذکور و با ابطال این نوع مصوبات و نامه‌ها مانند نامه مزبور صادره از مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری باشد تا مقامات نتوانند خارج از آخرین اراده و منظور صریح قانون‌گذار، مستثنیات قانون منع به کارگیری بازنشستگان را توسعه دهند و به اعضای هیات علمی بازنشسته‌ای تسری دهند که جا و جولان علمی یک جوان مجهز به دانش روز باشد که نقض غرض عصاره جمعی مردم ایران و منطق عرفی است، از این رو صدور تصمیم شایسته به شرح خواسته یعنی ابطال نامه مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات به شماره 1588/74/721 1397/7/7 مورد استدعاست .» متن نامه مورد اعتراض به قرار زیر است : «جناب آقای دکتر بدری معاون محترم اداری، مالی و مدیریت منابع دانشگاه جامع علمی کاربردی با سلام واحترام بازگشت به نامه شماره 97/24855 1397/7/7 در مورد به کارگیری بازنشستگان به استحضار می‌رساند : 1 وفق ماده 1 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، دانشگاه‌ها و موسسات آموزش عالی و پژوهشی بدون رعایت قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاه‌های دولتی و صرفا بر اساس مصوبات هیاتهای امنا اداره می‌شوند . 2 قانون ممنوعیت به کارگیری بازنشستگان از مصادیق بارز قوانین عمومی حاکم بر دستگاه‌های دولتی است و بالطبع ماده 1 قانون احکام دائمی به عنوان قانون خاص حاکم بر قانون ممنوعیت به کارگیری بازنشستگان است . 3 با توجه به مراتب فوق به کارگیری بازنشستگان بر اساس آیین نامه‌های مصوب بلامانع است. مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات « در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت علوم، تحقیقات و فناوری به موجب لایحه شماره 2455/75/738 1397/10/2، نامه شماره 2179/74/782 1397/9/6 مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری را ارسال کرده است که متن آن به قرار زیر است : K جناب آقای دکتر آقابابایی مدیرکل محترم دفتر حقوقی با سلام و احترام بازگشت به نامه شماره 2114/75/798 1397/8/28 در مورد دادخواست آقای ابوالحسن شاکری به خواسته ابطال نامه شماره 1588/74/72 1397/7/9 مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات مطالب زیر را به استحضار می‌رساند : 1 وکیل شاکی در دادخواست تقدیمی طی چهار بند مدعی گردیده است که : الف: ماده 1 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور هیچ اشاره‌ای به استخدام و اعاده به خدمت اعضای هیات علمی بازنشسته نکرده است. لذا این موضوعات تحت شمول ماده فوق قرار نمی‌گیرند و در خصوص این موضوعات در ماده 117 آیین‌نامه تصمیم‌گیری شده است . ب: ماده 117 آیین‌نامه (که ناظر به اعاده به خدمت است) به عنوان یک قانون خاص محسوب می‌شود و هیاتهای امنا مجاز نیستند در این خصوص تصمیم‌گیری نمایند . ج: نظر به اینکه (ماده 117) به عنوان قانون خاص محسوب می‌شود لذا حاکم بر ماده 1 قانون احکام دائمی به عنوان قانون عام است . د: نامه مدیرکل اداره لوایح اختیارات هیات امنا را توسعه داده و شامل اعاده به کار اعضای هیات علمی بازنشسته هم دانسته است لذا مغایر ماده 117 است و بر این اساس تقاضای ابطال آن را نموده است . 2 ادله فوق بنا به جهات ذیل مردود به نظر می‌رسد : اولا: ماده 1 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه در سال 1395 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است و در حال حاضر به عنوان مبنای قانونی آیین‌نامه استخدامی اعضای هیات علمی محسوب می‌شود . ثانیا: آیین‌نامه استخدامی اعضای هیات علمی قانون خاص به مفهوم اصطلاحی محسوب نمی‌شود و ماده 117 نیز به عنوان یکی از مواد آیین‌نامه است اضافه می‌نماید که تمام مواد این آیین‌نامه به عنوان یکی از مصوبات هیات امنای دانشگاه‌هاست و قانون مجزایی محسوب نمی‌شود . ثالثا: ماده 117 و به‌طور کلی آیین‌نامه استخدامی اعضای هیات علمی در راستای ماده 1 قانون احکام دائمی به تصویب رسیده است و از لحاظ سلسله مراتب قانونی ماده 1 در مرحله بالاتر از آیین‌نامه استخدامی و از جمله ماده 117 است و قطعا ماده 117 نمی‌تواند تعارضی با ماده 1 داشته باشد . رابعا: امور اداری و استخدامی بالصراحه در ماده 1 قانون احکام دائمی، به عنوان یکی از اختیارات هیاتهای امنا ذکر شده است و تردیدی نیست که استخدام و به کارگیری نیز جزو امور اداری و استخدامی محسوب می‌شود . خامسا: در نامه مورد اشاره اساسا نه تنها به ماده 117 هیچ اشاره‌ای نشده است بلکه در خصوص مصادیق و دایره شمول ماده 1 قانون احکام دائمی نیز هیچ بحثی نشده است نامه فوق با استناد به نص صریح ماده 1 قانون احکام دائمی تنظیم شده است که مقرر می‌دارد: «دانشگاه‌ها، مراکز و موسسات آموزش عالی و پژوهشی و فرهنگستانها و پارکهای علم و فناوری که دارای مجوز از شورای گسترش آموزش عالی وزارتخانه‌های علوم، تحقیقات و فناوری ... می‌باشند، بدون رعایت قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاه‌های دولتی به ویژه قانون محاسبات عمومی کشور، قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون برگزاری مناقصات و اصلاحات و الحاقات بعدی آن‌ها و فقط در چهارچوب مصوبات و آیین‌نامه‌های مالی، معاملاتی، اداری، استخدامی و تشکیلاتی مصوب هیات امنا ... عمل می‌کنند . تاکیدا عرض می‌شود بر اساس ماده فوق دانشگاه‌ها بدون رعایت قوانین و مقررات عمومی از قبیل قانون مدیریت خدمات کشوری و بر اساس مصوبات هیاتهای امنا عمل می‌کنند یکی از موضوعات قانون مدیریت خدمات کشوری، اعاده به خدمت بازنشستگان است لذا بدون تردید قانون منع به کارگیری بازنشستگان یکی از مصادیق قوانین عمومی است که اساسا دانشگاه‌ها در صورت وجود مصوبه از سوی هیات امنا مجاز به اجرای قوانین عمومی نیستند. مفاد نامه مورد اعتراض نیز صرفا ناظر به این موضوع است. لذا رد شکایت شاکی مورد استدعاست .« هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1398/6/12 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است . رای هیات عمومی با توجه به اینکه اولا: ماده 1 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب سال 1395، دانشگاه‌ها و موسسات آموزش عالی و پژوهشی را صرفا از رعایت قوانین و مقررات عمومی مستثنی کرده است، لیکن مراجع مذکور مکلف به رعایت قوانین خاص هستند . ثانیا: قانون ممنوعیت به کارگیری بازنشستگان مصوب سال 1395 و اصلاحیه آن مصوب سال 1397 به لحاظ موضوعی یک قانون خاص محسوب می‌شود که مشمولین و مستثنیات آن در خود قانون مذکور مشخص شده است و مقرر گردیده علاوه بر دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386/7/8، کلیه دستگاه‌هایی که به نحوی از انحاء از بودجه عمومی کل کشور استفاده می‌کنند در شمول قانون مذکور قرار دارند، مضافا اصلاحیه آن که دایره مستثنیات قانون مذکور را محدودتر کرده موخرترین اراده قانون‌گذار در سال 1397 است، بنابراین دانشگاه‌ها و موسسات آموزش عالی و پژوهشی نیز مشمول قانون ممنوعیت به کارگیری بازنشستگان هستند و نامه شماره 1588/74/721 1397/7/9 مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری مغایر با قانون وضع شده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود . رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری محمدکاظم بهرامی