رای شماره‌های 1815 1814 - 1813 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال نامه‌های شماره 53011/820/589 1395/2/7 مدیرکل اشتغال و کارآفرینی بنیاد شهید و امور ایثارگران

رای شماره‌های 1813 1814 هیات عمومی دیوان عدالت اداری موضوع : ابطال نامه‌های شماره 5 3011/ 820 /589 1395/2/7 و 53011/ 820 /932 1395/3/21 مدیرکل اشتغال و کارآفرینی بنیاد شهید و امور ایثارگران تاریخ دادنامه : 1397/9/13 شماره دادنامه : 1815 1814 1813 شماره پرونده : 438 / 96،415 / 96،376 / 96 مرجع رسیدگی : هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکیان : آقایان 1 جلال طالبی طادی 2 مرتضی ملک محمد 3 سعید صالحی و احمد رضوی با وکالت آقای جلال طالبی طادی موضوع شکایت و خواسته : ابطال نامه‌های شماره 53011 / 820 / 589 1395/2/7 و 53011 / 820 / 932 1395/3/21 مدیرکل اشتغال و کارآفرینی بنیاد شهید و امور ایثارگران گردش کار : شاکیان به موجب دادخواستهایی جداگانه با مضمون و محتوایی واحد ابطال نامه‌های شماره 53011 / 820 / 589 1395/2/7 و53011 / 820 / 932 1395/3/21 مدیرکل اشتغال و کارآفرینی بنیاد شهید و امور ایثارگران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده‌اند که : « مقام محترم دیوان عدالت اداری احتراما به استحضار آن عالی مقام می‌رسانیم اینجانبان از اداره کل اشتغال و کارآفرینی بنیاد شهید و امور ایثارگران به دلیل مداخله در امور قانون‌گذاری و استنکاف از اصل 138 قانون اساسی و صدور دستورالعمل خارج از حدود اختیارات شکایت داشته و ضمن تقاضای صدور دستور موقت توقف عملیات اجرایی دستورالعمل شماره 53011 / 820 / 589 1395/2/7 و دستورالعمل شماره 53011 / 820 / 932 1395/3/21 اداره کل اشتغال و کارآفرینی بنیاد شهید و امور ایثارگران خطاب به اداره کل سرمایه انسانی بانک ملت در خصوص ماده 51 قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران و بند 2 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری و همچنین مستند به بند 1 ماده 12، 13، 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تقاضای نقض و ابطال دستورالعملهای فوق‌الذکر را داریم . متاسفانه دستورالعمل شماره 53011 / 820 / 589 1395/2/7 و دستورالعمل شماره 53011 / 820 / 932 1395/3/21 اداره کل اشتغال و کارآفرینی بنیاد شهید و امور ایثارگران خطاب به اداره کل سرمایه انسانی بانک ملت در خصوص ماده 51 قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران، و بند 2 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری پرداخت فوق‌العاده ایثارگری به فرزندان شاهد را با استدلالی سست و بلاوجه منتفی دانسته که این دستورالعملها به دلایل ذیل خدشه دار و مخالف شرع و فاقد وجاهت قانونی است : 1 مستند به ماده 12 قانون کار، کارفرمای جدید قائم مقام تعهدات کارفرمای سابق می‌باشد که در مانحن‌فیه تا قبل از سال 1388 کارفرما موکل به دلیل دولتی بودن بانک شخصیت حقوق دولت بوده که با خصوصی شدن بانک ملت کارفرما تغییر یافته است و باتوجه به اینکه بیشتر موارد مزایای ایثارگری قبل از سال 1388 در قانون منظور شده و قوانینی که از سال 1388 به بعد نیز در خصوص مزایای ایثارگری تصویب شده اصلاح و تاکید به موارد قبلی است لذا بانک ملت علیرغم خصوصی شدن ملزم به برقراری مزایای ایثارگری زمان دولتی بودن می‌باشد . از طرفی مستند ماده 66 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت ( 2 ) مصوب مورخ 1393/12/4 مجلس شورای اسلامی « شرکتهای مشمول اصل چهل و چهار ( 44 ) قانون اساسی که واگذار شده و یا در حال واگذاری می‌باشند و یا در فهرست واگذاری قرار گرفته‌اند و یا می‌گیرند موظفند برای ایثارگران شاغل در زمان واگذاری از قوانین و مقررات مربوطه به ایثارگران تبعیت نمایند .» لذا دستورالعملهای فوق‌الذکر که بیان داشته خصوصی بودن، بانک ملت را از شمول قوانین و مقررات ایثارگری خارج می‌نماید بلاوجه است و در حقیقت دهن کجی به اداره قانون‌گذار و تضییع حقوق ایثارگران و فرزندان شهداء و نقض اصول قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران می‌باشد . 2 با توجه به اینکه اجرای قانون نظر به آینده بوده و با تصویب بند الف ماده 44 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب 1389 کلیه امتیازات متعلقه به جانباز50 % و بالاتر شامل حال فرزندان شهدا نیز می‌شود لذا علیرغم تصریح این امر در ماده 51 قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران مصوب 1391 در تعلق امتیازات مزبور به فرزندان شهدا مخل شبهه وجود نداشته لذا دستورالعملهای فوق‌الذکر با این استدلال که تقدیم و تاخیر قانون برنامه پنجم توسعه و قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران، فوق‌العاده ماده 51 قانون مرقوم به فرزندان شاهد تعلق نمی‌گیرد به سخره کشیدن اداره قانون‌گذار و تضییع حقوق فرزندان شهدای گرانقدر می‌باشد . 3 در این خصوص آراء قطعی متعددی از شعب دیوان عدالت اداری صادر گردیده که مزایای ماده 51 قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران و شمول بند 2 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری با توجه به ماده 12 قانون کار به بانک ملت، به فرزندان شاهد و سایر ایثارگران تعلق می‌گیرد که نمونه‌ای از این آراء به پیوست تقدیم می‌گردد . حال با پوزش به دلیل اطاله ناخواسته کلام و بنا به مراتب معنونه و مستند به اصل73 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و اصل 138 قانونی اساسی و اینکه بانک ملت با توجه به دستورالعملهای مذکور فوق‌العاده ایثارگری فرزندان شهدا و سایر ایثارگران شاغل در بانک ملت مزایای ایثارگری آنان را پرداخت نمی‌نماید و از طرفی این دستورالعملها رویه‌ای برای کمیسیون ماده 16 شده است . استدعا دارم بدوا نسبت صدور دستور موقت توقیف عملیات اجرایی دستورالعمل شماره 53011 / 820 / 589 1395/2/7 و دستورالعمل شماره 53011 / 820 / 932 1395/3/21 اداره کل اشتغال و کارآفرینی بنیاد شهید و امور ایثارگران خطاب به اداره کل سرمایه انسانی بانک ملت در خصوص ماده 51 قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران و بند 2 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری و همچنین نقض دستورالعملهای مذکور اقدام لازم مبذول فرمایید .» در پی اخطار رفع تقصی که از طرف دفتر هیات عمومی برای شاکی آقای جلال طالبی طادی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه‌ای که به شماره 1027 1396/5/19 ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی دیوان عدالت اداری شده اعلام کرده است که : « هیات محترم عمومی دیوان عدالت اداری با سلام احتراما در خصوص اخطاریه رفع نقض مورخ 1396/4/21 موضوع پرونده کلاسه 9609980905800124 مطروحه در آن هیات به استحضار می‌رساند منظور اینجانب از این شرع، بین قانون بوده و اشتباها در دادخواست بین شرع تایپ شده است . مضافا اینکه موارد مخالفت مصوبه با بین قانون مصوبات مشروع با ذکر مواد قانونی در دادخواست تصریح شده است .» متن نامه‌های مورد اعتراض به قرار زیر است : الف ) نامه شماره 53011 / 820 / 589 1395/2/7 مدیرکل اشتغال و کارآفرینی بنیاد شهید و امور ایثارگران : « مدیریت محترم اداره کل منابع انسانی بانک ملت سلام علیکم احتراما عطف به نامه شماره 12 / 95 / 44989 1395/1/31 در ارتباط با چگونگی اعطای فوق‌العاده ایثارگری موضوع بند 2 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده 51 قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران توضیحات در شرح ذیل حضورتان ارسال می‌گردد . 1 از آنجائی که دستگاههای مشمول در مصوبه با قانون در متن مصوبه و قانون مشخص می‌گردد لذا به استناد ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری بانکهای غیردولتی در شمول دستگاههای اجرایی قرار ندارند لذا در خصوص پرداخت فوق‌العاده مورد نظر به فرزندان شاهد و ایثارگران شاغل در آن بانک الزام قانونی برای بانک ملت وجود ندارد، مگر اینکه بانک خود را نسبت به اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری مکلف و در ارتباط با سایر کارکنان غیرایثارگر خود قانون مدیریت خدمات کشوری را اجرا نماید که ظاهرا این‌گونه نمی‌باشد . 2 در ارتباط با مشمولیت بانک در خصوص اجرای ماده 51 قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران با توجه و عنایت به بند « ب » ماده 2 قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران در هر صورت، ایثارگران شاغل در بانک ملت مشمول بهره‌مندی از فوق‌العاده ایثارگری موضوع ماده 51 قانون فوق‌الذکر می‌باشد .» ب ) نامه شماره 53011 / 820 / 932 1395/3/21 مدیر کل اشتغال و کارآفرینی بنیاد شهید و امور ایثارگران : « اداره کل سرمایه انسانی بانک ملت سلام علیکم احتراما : عطف به نامه شماره 12 / 95 / 79038 1395/2/12 در خصوص بهره‌مندی فرزندان شاهد از فوق‌العاده ایثارگری مقرر در ماده 51 قانون جامع خدمات‌رسانی به‌ایثارگران به اطلاع می‌رساند . اجرای فوق‌العاده ایثارگری مورد نظر در برخی از دستگاههای اجرایی به فرزندان شاهد اعطا گردیده ولی در مواردی که موضوع به کمیسیون ماده 16 ارجاع شده آرای کمیسیون در خصوص پرداخت فوق‌العاده ایثارگری به فرزندان شاهد و استدلال کمیسیون مبنی بر تقدم و تاخر قانون برنامه پنجم توسعه و قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران بوده و لذا شکایات فرزندان شاهد را وارد نمی‌داند .» در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل امور حقوقی و معاضدت قضایی بنیاد شهید و امور ایثارگران به موجب لایحه شماره 5407 / 850 / 4767 1396/7/2 توضیح داده است که : « مدیر محترم دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری سلام علیکم احتراما، بازگشت به پرونده شماره 9609980905800104 96 / 3 / 23 و کلاسه 376 / 96 در خصوص دادخواست تقدیمی آقای جلال طالبی طادی، ضمن ارسال تصویر نامه شماره 53011 / 5407 / 6066 1396/4/11 اداره کل اشتغال و کارآفرینی این نهاد به‌استحضار می‌رساند : به استناد ماده 51 قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران کلیه دستگاههای اجرایی مشمول این قانون موظفند به شهدا و جانبازان بیست و پنج درصد ( 25 %) و بالاتر و آزادگان شاغل مبلغی معادل بیست و پنج درصد 25 % حداقل حقوق کارکنان دولت را که هر سال توسط دولت تعیین می‌شود به عنوان فوق‌العاده ایثارگری به‌طور ماهانه پرداخت نماید و بر اساس ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری کلیه وزارتخانه‌ها، موسسات دولتی، موسسات یا نهادهای عمومی غیردولتی، شرکتهای دولتی و کلیه دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آن‌ها مستلزم ذکر و یا تصریح نام است از قبیل شرکت ملی نفت ایران، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، بانک مرکزی، بانکها و بیمه‌های دولتی، دستگاه اجرایی نامیده می‌شوند . لذا بانک ملت ( خصوصی ) جزء دستگاه‌های اجرایی قرار ندارد و از شمول ماده51 قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران خارج می‌باشد . با عنایت به موارد فوق نامه‌های شماره 53011 / 820 / 589 1395/2/7 و شماره 53011 / 820 / 932 1395/3/21 اداره کل اشتغال و کارآفرینی این نهاد به عنوان اداره کل سرمایه انسانی بانک ملت براساس قوانین فوق‌الاشاره صادر گردیده و رد شکایت شاکی از سوی آن مرجع مورد استدعاست .» متن نامه شماره 53011 / 5407 / 6066 1396/4/11 مدیر کل اشتغال و کارآفرینی بنیاد شهید و امور ایثارگران به قرار زیر است : « جناب آقای سید ناصر میر عیسی خانی مدیر کل محترم دفتر امور حقوقی سلام علیکم احتراما، عطف بنامه شماره 5407 / 53011 / 2416 1396/4/7 در ارتباط با ابلاغیه مورخ 1396/3/23 دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص شکایت آقای جلال طالبی طادی مبنی بر درخواست ملغی نمودن دستورالعمل اداره کل اشتغال و کارآفرینی توضیحاتی در شرح زیر حضورتان ایفاد می‌گردد : 1 به کار بردن لفظ دستورالعمل و تقاضای توقف آن توسط وکیل پایه یک دادگستری آن هم از جایگاه قانون جای سوال دارد ! مشخصا موضوع مورد اشاره وکیل چیزی نیست به جز پاسخ یک استعلام انجام شده از اداره کل سرمایه انسانی بانک ملت در مورد چگونگی پرداخت فوق‌العاده ایثارگری به مشمولین ایثارگر شاغل در آن بانک . 2 بانک ملت همچون سایر واحدها، شرکتها و مراکز اداری از این اداره کل در خصوص نحوه و چگونگی پرداخت فوق‌العاده ایثارگری موضوع بند 2 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری استعلام که متعاقبا اداره کل اشتغال مطابق مصوبات مقررات و ضوابط موجود ( با عنایت به اینکه به استناد ماده 5 قانون مزبور بانک ملت تابع قانون مدیریت خدمات کشوری نمی‌باشد ) پاسخ لازم را صراحتا برای بانک ملت ارسال نموده است . 3 در ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری دستگاه‌های اجرایی تعریف و مشخص گردیده و همچنین برخی از دستگاه‌های اجرایی مشخصا نام برده شده، با بررسی اجمالی ماده مذکور بانک ملت در زمره دستگاه‌های اجرایی قرار ندارد و این مفهوم از تعریف دستگاه اجرایی و عنوان‌های اعلام شده در ماده 5 به صراحت و بدون ابهام قابل فهم است . 4 متاسفانه در لایحه تهیه شده توسط وکیل سهوا یا عمدا هیچ‌گونه اشاره‌ای به ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری نشده است جا داشت ایشان به عنوان وکیل حداقل قوانین مرتبط با دستگاه‌های اجرایی و اینکه کدام یک از دستگاه‌ها مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری بوده و آیا بانک ملت به عنوان بانک غیردولتی دستگاه اجرایی محسوب می‌شود یا خیر ! موضوع را بررسی و بیان می‌نمودند . 5 به استناد مواد 67، 66، 65، 64، 5 و 68 قانون فوق‌الذکر بانک ملت بعنوان بانک غیردولتی؛ دستگاه اجرایی محسوب نمی‌گردد و لذا شرط لازم برای الزام دستگاه‌ها به اجرای مفاد قانون مدیریت خدمات کشوری اجرایی بودن آنان خواهد بود گرچه این شرط کافی نیست ! بطور مثال وزارت نفت علیرغم اینکه دستگاه اجرایی محسوب می‌گردد ولی به لحاظ نوع مقرر و ضوابط استخدامی ملزم به اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری نیست و قوانین مصوب مجلس را در صورت الزام به اجرای آن پس از تطبیق در واحد تدوین مقررات خود اجرا می‌نماید . 6 در ارتباط با تکلیف بانک ملت در خصوص پرداخت فوق‌العاده ایثارگری موضوع ماده 51 قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران در بند 2 جوابیه مورخ 1395/2/7 چنین اعلام نظر شده است : با عنایت به بند « ب » ماده 2 قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران در هر صورت ایثارگران شاغل در بانک ملت ( جانبازان 25 % و بالاتر، آزادگان و فرزندان شهید ) مشمول بهره‌مندی از فوق‌العاده ایثارگری موضوع ماده 51 قانون مذکور خواهند بود . علی‌ایحال هیچ یک از پاسخ‌های فوق‌الذکر مغایر با قوانین، مصوبات و ضوابط آن زمان نبوده است . 7 در جوابیه دوم این اداره کل که طی نامه شماره 53011 / 820 / 933 1395/2/21 به‌اداره کل سرمایه انسانی بانک ملت ارسال گردیده مجددا از آن جوابیه به عنوان دستورالعمل نامبرده شده که این مطلب هم موضوعیت ندارد زیرا در جوابیه مذکور صرفا و صراحتا به‌چگونگی روند صدور رای توسط کمیسیون ماده 16 در آن زمان اشاره شده است و مستند اظهارنظر این اداره کل آرای صادره از سوی کمیسیون ماده 16 بوده ولاغیر ! ضمنا کمیسیون مزبور واحدی مستقل و مجزا از اداره کل اشتغال می‌باشد و آرای صادره از سوی آن کمیسیون توسط نمایندگان سازمان اداری استخدامی، وزارت دفاع و نیروهای مسلح، وزارت کار و امور اجتماعی و بنیاد، تایید و ابلاغ می‌گردد . با توجه به توضیحات فوق عبارت به کار رفته از طرف وکیل مورد نظر مبنی بر توقف و لغو دستورالعمل‌های اداره کل اشتغال هیچ‌گونه توجیه و جایگاه قانونی ندارد زیرا اصولا جوابیه‌های مزبور دستورالعمل تلقی نمی‌گردند .» در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری پرونده به‌هیات تخصصی استخدامی دیوان عدالت اداری ارجاع می‌شود و هیات مذکور در خصوص خواسته شاکیان، مفاد بند 2 نامه شماره 53011 / 820 / 589 1395/2/7 را مغایر قانون و قابل ابطال ندانسته است و به استناد بند « ب » ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 200 199 198 1397/7/11 رای به‌رد شکایت شاکی صادر کرده است . رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافته است . هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1397/9/13 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است . رای هیات عمومی الف باتوجه به ماده 66 قانون الحاق برخی از مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال 1393 که در آن مقرر شده شرکتهای مشمول اصل چهل و چهارم قانون اساسی که واگذار شده و یا در حال واگذاری می‌باشند و یا در فهرست واگذاری قرار گرفته و یا می‌گیرند موظفند برای ایثارگران شاغل در زمان واگذاری از قوانین و مقررات مربوط به ایثارگران تبعیت نمایند و گزارش عملکرد سازمان خصوصی‌سازی از میزان سهام واگذار شده بانک ملت طی سالهای 1387 و 1388 موید آن است که بانک مذکور در تاریخ لازم‌الاجرا شدن فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری ( 1388/1/1 ) دولتی بوده است، بنابراین کارکنان رسمی و پیمانی آن بانک که قبل از تاریخ واگذاری و غیردولتی شدن در بانک ملت شاغل بوده‌اند، به موجب ماده 66 قانون یاد شده استحقاق دارند فوق‌العاده ایثارگری موضوع بند2 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری را دریافت کنند . بنابراین اطلاق بند 1 نامه شماره 53011 / 820 / 589 1395/2/7 مدیر کل اشتغال و کارآفرینی بنیاد شهید و امور ایثارگران که عدم پرداخت فوق‌العاده ایثارگری مذکور را به این دسته از کارکنان بانک ملت تسری داده مغایر با قانون فوق‌الذکر است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود . ب مفاد نامه شماره 53011 / 820 / 932 1395/3/21 مدیرکل اشتغال و کارآفرینی بنیاد شهید و امور ایثارگران حاوی مقرره الزام‌آوری نیست و فقط جنبه اخباری دارد و در آن رویه کمیسیون ماده 16 قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی را بازگو کرده است، بنابراین رسیدگی به درخواست ابطال آن خارج از موارد مصرح در ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 است و قابل طرح و امعان نظر در هیات عمومی تشخیص نشد . رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری محمدکاظم بهرامی