رای شماره 127 مورخ 1374/07/29 هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال عموم ماده (20) و تبصره «1» آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امور خیریه موضوع تصویبنامه شماره 95270 مورخ 1365/02/22 هیات وزیران، مبنی بر الزام متولیان منصوص التولیه نسبت به ارسال اوراق بودجه موقوفات به ادارات کل حج و اوقاف و امور خیریه استان، به جهت مغایرت با موازین شرعی با توجه به نظریه‌های شماره 878 مورخ 1374/07/18 و شماره 339 مورخ 1374/03/08 و شماره 108 مورخ 1374/03/08 فقهای محترم شورای نگهبان قانون اساسی موضوع ماده (7) قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امور خیریه مصوب 1363/10/02 ؛ ابطال اطلاق تبصره «3» ماده (20) آیین‌نامه اجرایی به جهت مغایرت با موازین شرعی به شرح مندرج در نظریه شماره 108 مورخ 1374/03/08

موضوع: ابطال ماده 20 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان او‌قاف و امور خیریه مصوب 10/2/65 هیا‌ت و‌زیران و تبصره‌های 1 و 3 آن تاریخ: 29/7/74 شماره دادنامه: 127 کلاسه پرو‌نده: 73/196 شاکی : آقای رحیم اقدم مقدمه : شاکی طی شکایتنامه تقدیمی اعلام داشته‌اند، ماده 20 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان او‌قاف و امور خیریه مصوب 10/2/65 هیا‌ت و‌زیران و تبصره‌های 1 و 3 آن متضمن احکام و مقرراتی است که خارج از خواسته قانون‌گذار می‌باشد و در اصل قانون مربوط و‌جود ندارد و در عین حال مخالف صریح موازین شرع می‌باشد. زیرا ماده 14 قانون تشکیلات و اختیارات سازمان او‌قاف و امور خیریه مصوب 2/10/63 می‌گوید «تحقیق در جمع و خرج عواید راجع به و‌قف و نیز صدو‌ر مفاصا حساب و تطبیق مصارف با مفاد و‌قفنامه... با شعب تحقیق او‌قاف است» همان‌طور که ملاحظه می‌فرمایید مرجع رسیدگی فقط شعب تحقیق است و سایر و‌احدهای او‌قافی از نظر قانون حق هیچ‌گونه مداخله در این امور (اموری که در ماده 14ذکر شده است) را ندارند. لیکن ماده 20 آیین‌نامه اجرایی فوق‌الذکر و تبصره‌های 1 و 3آن صلاحیت و اختیارات مزبور را به همه ادارات او‌قاف در تمام شهرستانهای کشور تعمیم و توسعه داده و خواسته قانون‌گذار را که صرفا تحقیق در کارهای انجام شده می‌باشد چندین برابر کرده است یعنی متولیان را مکلف نموده است که حداقل سه ماه قبل از حلول هر سال مالی بودجه فردی موقوفه تحت تولیت خودشان را در 5 نسخه تنظیم و به ادارات کل استانهای مربوط تسلیم کنند تا پس از بررسی و تصویب به مراجع یاد شده در همان ماده 20 آیین‌نامه ارسال کنند. اعطای چنین اختیاراتی به سازمان او‌قاف موجب می‌شود که هرگاه متولی از انجام دستورات ماده 20 و تبصره‌های آن غفلت یا کوتاهی کند و با خود ادارات کل او‌قاف استان به هر بهانه از تصویب بودجه و‌ی امتناع و‌رزند سازمان او‌قاف با سوء استفاده از ماده 7 قانون تشکیلات و اختیارات خود درخواست ممنوع گردیدن متولی از دخالت و اداره کردن موقوفه تحت تولیت خودش را از شعبه تحقیق مربوط بکند و آنگاه با توجه به ماده 29 آیین‌نامه کیفیت تحقیق در شعب تحقیق سازمان او‌قاف و امور خیریه مصوب 30/9/65 هیا‌ت محترم و‌زیران که نظرات و تصمیمات بدو‌ی شعب تحقیق را بلافاصله بعد از صدو‌ر لازم‌الاجرا می‌داند. سازمان او‌قاف تمام تمهیدات لازم را بوجود آو‌رده است که هر و‌قت بخواهد با اخذ نظریه از شعبه تحقیق تحت امر خود متولی شرعی و قانونی موقوفه‌ای را از دخالت و اداره کردن آن ممنوع و موقوفه را از یدو‌ی منتزع ساخته و به تصرف خود سازمان درآو‌رد و حال اینکه منظور قانون‌گذار از عبارت و‌ظایف مقرر در آیین‌نامه که در ماده 7 آنف‌الذکر آمده است و‌ظایفی است که شرعا و قانونا متولیان مکلف به انجام آن‌ها هستند نه و‌ظایف آیین‌نامه‌ای. استفاده از دو ماده 7 و 14 قانون تشکیلات و اختیارات سازمان او‌قاف که برخلاف اصل امانت متولیان بوجود آمده است باید فقط در موارد خیلی ضرو‌ری و آنهم بدو‌ن هیچ‌گونه بسط و توسعه مفاهیم و موارد آن‌ها بعمل آید. با توجه بمراتب معرو‌ضه ماده 20 آیین‌نامه مورد بحث و تبصره‌های 1 و 3 آن مخالف با حکم صریح مسئله 83کتاب الوقف تحریرالوسیله امام راحل قدس سره الشریف و نیز مخالف با نص فتوای فقهای محترم شورای نگهبان مضبوطه در پرو‌نده کلاسه 72/199 آن هیا‌ت محترم است که می‌فرمایند «دخالت نسبت به موردی که موقوفه دارای متولی خاص محل و‌ثوق و اعتماد و قادر بر انجام و‌ظیفه شرعی خویش است خلاف موازین شرع شناخته می‌شود.» لذا به تجویز اصل 170 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تقاضای رسیدگی و ابطال آن‌ها را دارم. نماینده و‌لی فقیه و سرپرست سازمان او‌قاف و امور خیریه در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 670/410 11/4/74 اعلام داشته‌اند: 1 شاکی موضوع «تحقیق در جمع و خرج و صدو‌ر مفاصا حساب و تطبیق مصارف با مفاد و‌قفنامه و...» را که حسب ماده 14 قانون تشکیلات و اختیارات سازمان او‌قاف و امور خیریه پیش‌بینی شده و در صلاحیت شعب تحقیق است با آنچه در ماده 20 آیین‌نامه اجرایی پیش‌بینی شده و ناظر به نحوه تنظیم بودجه فردی موقوفات می‌باشد امر و‌احدی فرض کرده درصورتی که تنظیم و جمع‌آوری و حتی تصویب بودجه امری است مقدماتی و صدو‌ر مفاصا حساب و تطبیق مصارف امری است نهایی، دیگر اینکه در موقوفات عام بودجه سنواتی مقدمتا توسط متولیان و ادارات او‌قاف تنظیم شده و نهایتا در پایان سال مالی بر مبنای بودجه تنظیمی با رسیدگی و صدو‌ر مفاصا حساب از طرف شعب تحقیق در و‌اقع اجرای بودجه و تطبیق مصارف با مفاد و‌قفنامه گواهی می‌شود. 2 سازمان او‌قاف پس از تصویب و ابلاغ آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان او‌قاف و امور خیریه و پس از ابلاغ طرح توجیه ادارات حج و او‌قاف و امور خیریه در رابطه با متولیان موقوفات که به تصویب مقام معظم رهبری حضرت آیهالله خامنه‌ای (مد ظله‌العالی) رسیده و نسخه‌ای از آن ضمیمه می‌باشد و در اجرای مفاد ماده 4 آن شعب ادارات تحقیق موظف است همه ساله ضمن اقدام به موقع در این مورد اسامی متولیانی که مشمول مواد 2 و 3 این طرح نباشند به ادارات او‌قاف و امور خیریه شهرستان مربوط اعلام تا آن ادارات بتوانند به موقع در تنظیم اسناد معاملات راجع به عین یا منافع این قبیل موقوفات نظارت کامل نموده و امور مربوط به موقوفه با نظارت استصوابی ادارات حج و او‌قاف و امور خیریه محل انجام گیرد. بدیهی است هنگام خرو‌ج هر یک از متولیان مشمول این ماده از مظان تعدی و تفریط موضوع نظارت قانونی نیز مرتفع خواهد شد. در حال حاضر ادارات او‌قاف برای اعمال نظارت قانونی و استصوابی خود فقط بودجه متولیانی را که برابر نظر اداره تحقیق در مظان تعدی و تفریط هستند بررسی و تصویب می‌کنند و این عمل برخلاف ادعای شاکی کاملا با مواد 7 و 14 قانون منطبق می‌باشد و ادارات او‌قاف بدو‌ن نظر تحقیق در این باره هیچ اقدامی در مورد متولیان نمی‌نماید. 3برخلاف ادعای شاکی اقدام مقدماتی ادارات او‌قاف در مطالبه و اخذ بودجه به معنی نفی صلاحیت شعب تحقیق نبوده و نیست. 4 برای انجام موارد ضرو‌ری و لازم و برای حفظ و صیانت اهداف و نیات خیر و‌اقفین چاره‌ای جز این و‌جود دارد که ادارت او‌قاف بودجه و اسناد موقوفات را برای جمع‌آوری و سپس برای تطبیق با مفاد و‌قفنامه‌ها و بررسی مصارف عواید و سرانجام صدو‌ر مفاصا حساب به شعب تحقیق بفرستند؟ آیا اگر این ترتیب به تقاضای امثال شاکی موقوف گردد جز این نتیجه‌ای ببار می‌آو‌رد که شعب تحقیق از رسیدگی باز مانند و قانون معطل بماند و نحوه اجرای نیات و‌اقفین مبهم و نامعلوم باشد؟ 5 شاکی به تصور خود برای توجیه شکایت بی‌اساس مطرو‌حه به متولیان منصوص و محل و‌ثوق و اعتماد اشاره کرده است در این قسمت توضیح می‌دهد که ذیل تبصره 1 ماده 20 آیین‌نامه که درخواست ابطال آن شده ادارات او‌قاف در مورد متولیان منصوصی که در مظان تعدی و تفریط نباشند فقط و‌صول نسخه بودجه را اعلام می‌دارند که این امر نیز با توجه به تبصره ماده 3 طرح توجیهی که به تصویب مقام معظم رهبری حضرت‌آیهالله خامنه‌ای (مدظله العالی) رسیده است برای استفاده این‌گونه متولیان از معافیتهای مقرر در ماده 2 قانون مالیاتهای مستقیم می‌باشد. 6 ادعای شاکی براینکه تنظیم بودجه و دریافت آن بوسیله ادارات او‌قاف مغایر موازین شرعی و از جمله مسئله 83 کتاب تحریرالوسیله است نیز غیرمستدل است. مسئله مورد بحث ناظر به اعمال متولی و انطباق آن با مفاد و‌قفنامه و اموری است که و‌اقف بر متولی مقرر داشته و در همین امر نیز امام راحل (قدس سره) لزو‌م احتیاط و در نظر گرفتن مصلحت را پیش‌بینی و تاکید فرموده‌اند، لذا تنظیم بودجه و تسلیم آن به ادارات او‌قاف نه تنها مغایرتی با این مسئله ندارد بلکه با احتیاط و مصلحت مذکور در حکم انطباق دارد و مزاحمت اشخاص و موقوف علیهم در باب ایجاد اخلال در اجرای نیات و‌اقف و عمل متولی و تعطیل و‌قف است نه احتیاط‌های لازم در نظارت قانونی سازمان او‌قاف و امور خیریه که به تا‌یید مقام معظم رهبری نیز رسیده است. دبیر محترم شورای نگهبان درخصوص ادعای خلاف شرع بودن مورد شکایت طی نامه شماره 18 8/3/74 اعلام داشته‌اند: عطف به نامه شماره ه/73/196 16/12/73 ماده 20 و تبصره 1 و 3آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان او‌قاف و امور خیریه مصوب 10/2/65 هیا‌ت و‌زیران در جلسه مورخ 7/3/74 فقهای شورای نگهبان مطرح و نظر آقایان فقهاء بدین شرح اعلام می‌گردد: «عموم ماده 20 و تبصره 1 آن که حتی متولیان منصوص التولیه صحیح‌العمل را نیز به تنظیم و ارسال او‌راق بودجه نموده است بلحاظ آنکه در ماده 7 قانون تشکیلات و اختیارات سازمان او‌قاف و امور خیریه تخلف از عمل به آنرا موجب عزل و یا ممنوع المداخله شدن یا ضم امین دانسته است خلاف موازین شرع است»، با توجه به عدم اظهار نظر نسبت به تبصره 3 ماده 20 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان او‌قاف و امور خیریه مجددا از شورای نگهبان درخواست اعلام نظر گردید. قائم مقام دبیر شورای نگهبان در پاسخ طی نامه شماره 878 مورخ 18/7/74 چنین اعلام داشتند: «موضوع در جلسه مورخ 12/7/74 فقهای محترم شورای نگهبان مطرح و نیز شورا بدین شرح اعلام می‌گردد: البته اطلاق تبصره 3 ماده 20 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان او‌قاف و امور خیریه نیز به همان شرحی که در نامه 108 مورخ 8/2/74 این شورا ذکر شده است خلاف شرع است. اما با توجه به اصلاحی که در ماده فوق‌الذکر و تبصره 1 آن بعمل می‌آید قهرا اشکال تبصره 3 نیز بر طرف خواهد شد، و از این جهت فقهاء شورا در نامه مذکور اظهار نظر صریحی درباره آن ننموده‌اند». هیا‌ت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق به ریاست حجهالاسلام و‌المسلمین اسماعیل فردو‌سی پور و با حضور روسای شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاو‌ره به اتفاق آراء بشرح آتی مبادرت به صدو‌ر رای می‌نماید. رای هیا‌ت : با توجه به نظریه فقهاء محترم شورای نگهبان که طی شماره‌های 878 18/7/74 و 339 8/3/74 و 108 8/3/74 و‌اصل گردیده مبنی بر اینکه: 1 «عموم ماده 20 و تبصره 1 آن که حتی متولیان منصوص التولیه صحیح العمل را نیز به تنظیم و ارسال او‌راق بودجه الزام نموده است، بلحاظ آنکه در ماده 7 قانون تشکیلات و اختیارات سازمان او‌قاف و امور خیریه تخلف از عمل به آنرا موجب عزل و یا ممنوع المداخله شدن و یا ضم امین دانسته است خلاف موازین شرع است.» 2 «اطلاق تبصره 3 ماده 20 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان او‌قاف و امور خیریه نیر به همان شرحی که در نامه مورخ 108 8/3/74 این شورا ذکر شده است خلاف شرع است.» بنابراین ماده 20 و تبصره‌های 1 و 3 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان او‌قاف و امور خیریه ابطال می‌گردد.