رای شماره 512597 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال تعرفه شماره (173) عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح‌های توسعه شهری و تعریض معابر مورد عمل برای سال 1400 شهرداری شازند

شماره 0001183 - 1404/3/12 بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140431390000512597 مورخ 1404/2/30 مبنی بر: به تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان در خصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، اطلاق بند 173 عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح‌های توسعه شهری و تعریض معابر مورد عمل برای سال 1400 شهرداری شازند، در حد مقرر در نظریه شماره 45884/ 102 مورخ 1404/1/31 فقهای شورای نگهبان بطلان آن از تاریخ تصویب اعلام گردید. جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یداله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: 1404/2/30 - شماره دادنامه: 140431390000512597 شماره پرونده: 0001183 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای ایمان قوامی فرد طرف شکایت: شورای اسلامی شهر شازند موضوع شکایت و خواسته : ابطال تعرفه شماره (173) عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح‌های توسعه شهری و تعریض معابر مورد عمل برای سال 1400 شهرداری شازند گردش کار : شاکی به موجب دادخواستی ابطال تعرفه شماره (173) عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح‌های توسعه شهری و تعریض معابر مورد عمل برای سال 1400 شهرداری شازند را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به‌طور خلاصه اعلام کرده است که: "1 عدم ایجاد ارزش افزوده به صرف اجرای طرح بدون لحاظ کارشناسی: نظر به این که در مصوبه معترض به فوق، مبنای ایجاد ارزش افزوده یا اضافه ارزش در املاک با اجرای طرح‌ها، صرفا تفاوت عرض معبر و متراژ عرصه در نظر گرفته شده و این در حالی است که اجرای طرح که حسب نیاز شهر طراحی و اجرا می‌شود، منصرف از وضعیت املاک اشخاص است و صرفا به نیازهای طرح توجه می‌شود و این مهم در بسیاری از اراضی و املاک سبب ایجاد اضافه ارزش یا ارزش افزوده بر ملک نشده، بلکه در برخی موارد نظیر میادین و پخی‌ها و زیرگذرها و بزرگراه‌ها و غیره حسب نوع طرح که رونق دهد یا از ارزش اندازد و از طرف دیگر این که ابعاد و حدود ملک را نامتقارن و قناس سازد و سبب کاهش و تنزل ارزش ملک شود، واجد اهمیت است. لذا هر طرحی الزاما سبب ایجاد ارزش افزوده در ملک مالک نمی‌باشد و چه بسا اجرای طرح خود سبب خسارت و کاهش ارزش شود. مبلغی ثابت از قیمت منطقه‌ای ملک و نه ارزش ایجاد شده آن متعاقب اجرای طرح و مضربی از تفاوت عرض معابر قدیم و جدید و متراژ عرصه باقیمانده مبنای محاسبه در فرمول است که بدون لحاظ کارشناسی است و حتی اگر ارزش افزوده‌ای هم به وجود نیاید و یا کاهش ارزش باشد، باز هم مالک به صرف اجرای طرح طبق فرمول باید عوارض ارزش افزوده بپردازد. 2 یکسانی و عدم تمایز در میزان ارزش افزوده حسب تغییرات قیمتی و نوع املاک موضوع اجرای طرح: با توجه به عوامل و جهات مطروحه در بند فوق در خصوص تفاوت تاثیر طرح‌های موضوع تعرفه در قیمت املاک که ممکن است در ملکی یک طرح توسعه‌ای ابعاد ملک را تغییر ندهند یا سبب رونق و ایجاد موقعیت مناسب و مطلوب در ملک شوند و بالعکس در ملکی دیگر تاثیر معکوس روی قیمت بگذارد. چرا که قیمت املاک خود تابع متغیرهای مختلف و متعددی است و استفاده از یک فرمول ثابت برای همه املاک و همه طرح‌های اجرایی و عدم لحاظ ما به التفاوت قیمتی، کاملا مثبت عدم نگرش ملک محور و عدم توجه به وضعیت به وجود آمده برای املاک مردم و دیدگاه صرف درآمدزایی برای شهرداری تحت هر شرایطی است. همچنین عدم تمایز بین اراضی دارای اعیان و فاقد اعیان و انواع کاربری اراضی قابل توجه است. همچنین برخی کاربری‌ها نظیر باغات که امکان احداث بنا در بخشی از عرصه را دارند یا کاربری‌های پارکینگ، حمل‌ونقل، فضای سبز که امکان احداث بنا تحت هر شرایطی وجود ندارد و انتفاع از معابر در آن‌ها و ایجاد ارزش افزوده در آن‌ها حسب نوع استفاده‌ای که دارند کاملا متفاوت است، لذا فرمول ثابت از این جهت نیز سبب اجحاف است. 3 مغایرت با نظریه فقهای شورای نگهبان و رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره 9909970905811317 مورخ 1399/10/13: طبق گزارش کارشناسی پرونده شماره بایگانی 9703930 و گزارش شماره 9808063 مورخ 1398/8/11 شورای نگهبان در خصوص ابطال تبصره 10 ماده 18 تعرفه عوارض محلی سال 1397 و تبصره 9 ماده 18 تعرفه عوارض محلی سال 1398 شورای اسلامی شهر مرند، در پژوهشکده شورای نگهبان پیرامون اخذ حق مشرفیّت حق مرغوبیت با تعرفه ثابت واجد ایراد تشخیص داده شده چرا که اولا در نتیجه اجرای طرح‌های عمرانی لزوما ارزش افزوده برای املاک مشرف ایجاد نمی‌شود و در مواردی ممکن است موجبات تنزیل ارزش ملک فراهم شود. (به عنوان مثال در مواردی که عرض ملک نسبت به طول آن کاهش قابل ملاحظه‌ای داشته باشد.) ثانیا تعیین تعرفه ثابت هم محل اشکال است. چرا که میزان ارزش افزوده برای املاک مجاور و مشرف نمی‌تواند یکسان باشد. با استناد به موثقه سماعه از امام صادق (ع) «لا یحل دم امرا مسلم و لا ماله الا بطیب نفسه» و توقیع مبارک که حضرت فرموده است: «لا یحل لاحد ان یتصرف فی مال غیره بغیر اذنه»، رضایت مالک را جواز تصرف دانسته و بدون آن هر گونه تصرفی را خواه حقیقی خواه اعتباری حرام و باطل انگاشته شده است. ایضا با توجه به نامه حضرت امیرالمومنین علی (ع) خطاب به مالک اشتر که فرمود: «من طلب الخراج بغیر عماره اخرب البلاد و اهلک العباد» کسی که بخواهد خراج و مالیات را بدون توجه به درآمد افراد از آنان بگیرد، شهرها را ویران و مردم را به نابودی کشیده است. این امر خود مبیّن عدم مشروعیت اخذ عوارض بدون توجه به انتفاع مالک است. همچنین مفاد آیه قرآنی «لا تاکلوا اموالکم بینکم با الباطل الا ان تکون تجاره عن تراض» دال بر حرمت اکل مال به باطل است. ایضا حدیث نبوی «الناس مسلطون علی اموالهم» و قاعده تسلیط و اصل لاضرر در فقه و مفاد روایت «حرمت مال المسلم کحرمت دمه» موید آن است. مع هذا نظر به مراتب معنونه و مسطوره فوق الذکر و با امعان نظر به این که عوارض معترض به، مغایر شرع و قانون و خارج از حدود اختیار مقام واضع وضع گردیده و با وضع عوارض مصوب مذکور و اعلان عمومی آن، اخذ هر مقدار وجوه از اشخاص با ابتناء بر آن فاقد وجاهت و استغنای شرعی و حقوقی است و خارج از اختیارات واضع آن است و وفق مواد 301 و 303 قانون مدنی، مستوجب ضمان عین و منافع می‌باشد، لذا بدوا ارجاع موضوع به شورای نگهبان و سپس طرح در هیات عمومی و ابطال مصوبه موضوعه معنونه شورای اسلامی شهر شازند از زمان تصویب مستندا به مواد 12، 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 مورد استدعاست." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: "تعرفه شماره (173): عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح‌های توسعه شهری و تعریض معابر مورد عمل برای سال 1400 ردیف نوع عوارض ماخذ و نحوه محاسبه عوارض عوارض (ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح‌های تعریض یا توسعه معابر) 1 املاکی که پس از اجرای طرح تفصیلی در بر معبر احداثی قرار می‌گیرند. متراژ عرصه 8/24 p × عرض معبر (مشروط بر این که از 16% قیمت روز کمتر نشود و از 20% قیمت روز بیشتر نشود) 2 املاکی که عقب‌نشینی ندارند ولی معبر مشرف به ملک تعریض می‌شود. متراژ عرصه × p22 × (عرض معبر قدیم عرض معبر جدید) مشروط بر این که از 16% قیمت روز کمتر نشود و از 20% قیمت روز بیشتر نشود. 3 املاکی که در بر معبر اصلاحی قرار می‌گیرند و باقیمانده دارند. متراژ عرصه باقیمانده × 11 p × (عرض معبر قدیم عرض معبر جدید) مشروط بر این که از 12% قیمت روز کمتر نشود و از 14% قیمت روز بیشتر نشود. 4 املاک با کاربری تجاری و بانک‌ها و موسسات 6 برابر بندهای فوق منشا قانونی: بند 16 ماده 80 قانون موسوم به شوراها و تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده توضیحات: تبصره (1) : زمان وصول این عوارض به هنگام مراجعه مالک یا قائم مقام قانونی وی به شهرداری جهت هر امری در رابطه با ملک او قابل وصول خواهد بود. تبصره (2) : املاکی که در اثر تعریض معبر، قسمتی از آن در تعریض قرار گیرد و شهرداری خسارتی به مالک پرداخت ننماید حق مشرفیت در مقابل مطالبات مالک قابل تهاتر است. تبصره (3): املاکی که پس از تعریض در بر معبر قرار می‌گیرند مادامی که مالک از بر جدید استفاده نمی‌کند و در و پنجره در بر جدید احداث نمی‌نماید و همچنین املاکی که پس از تعریض باقیمانده ندارند مشمول پرداخت این تعرفه نخواهند بود. تبصره (4): این عوارض برای املاک با عمق زیاد به شرح ذیل می‌باشد: 1 جبهه اول تا عمق 20 متر چنانچه در بر معبر واقع شود 100% تعرفه سال. 2 جبهه دوم از عمق 30 متر تا 50 چنانچه در بر معبر واقع شود 40% تعرفه سال. 3 جبهه‌های بعدی از عمق 60 متر و بیشتر چناچه در بر معبر قرار گیرند 20% تعرفه سال. تبصره (5): املاک مالکینی که پس از اجرای طرح در جبهه‌های بعدی واقع می‌شوند طبق تبصره 4 محاسبه می‌شوند. تبصره (6): مبلغ پرداختی توسط مالک نبایستی از حداکثر 20% قیمت روز باقیمانده ملک (کارشناسی) ملک بیشتر باشد. تبصره(7): املاک تجاری که با اجرای طرح توسعه عمران شهری به بوستان‌ها مشرف می‌شوند مشمول پرداخت این عوارض بر مبنای تجاری می‌باشند. تبصره (8): املاکی که به پیشنهاد شهرداری و تایید شورای اسلامی و تامین اعتبار بودجه همان سال، اجرای طرح ضرورت داشته باشد و مساحتی که در طرح تعریض معبر قرار گرفته کمتر از 20% مساحت کل پلاک باشد از پرداخت ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح توسعه شهری معاف می‌باشد و برای املاکی که مساحت واقع در طرح آن‌ها بیش از 20% مساحت کل پلاک باشد بر مبنای درصدی از ملک که در طرح تعریض قرار گرفته است قابل وصول بوده. تبصره (9): در مواردی که در اراضی مالکین بر اثر آزادسازی و بازگشایی معابر جدید، املاک مشرف به معبر می‌شوند و یا املاک از عرض کمتر به عرض بیشتر مشرف می‌گردند و برای مالکین ارزش افزوده ایجاد می‌گردد فلذا مالکین مکلفند عوارض ذیل را پرداخت نمایند. تبصره (10): طبق رای کمیسیون ماده 5 مالکینی که ملکشان در مسیر عقب‌نشینی قرار دارد و به شهرداری واگذار می‌نمایند به ازای هر 50 متر عقب‌نشینی، 20 متر مربع تجاری و یا به ازای هر متر مربع عقب‌نشینی مسکونی، اداری و ... یک متر مربع تراکم مازاد اعطاء می‌شود، در صورتی که عوارض امتیاز تجاری یا اضافه تراکم از مبلغ غرامت زمین کمتر شود عوارض حق مشرفیت به الباقی ملک تعلق خواهد گرفت. تبصره (11): تبصره ماده 18 قانون نوسازی در صورتی که پروانه ساختمانی اعم از مسکونی تجاری و غیره بر اثر اجرای طرح در باقیمانده ملک از نظر مقررات شهرسازی برای شهرداری مقدور نباشد و مالک پیشنهاد فروش آن را به شهرداری دهد شهرداری مکلّف است باقیمانده ملک را هم به بهای قطعی شده خریداری و تصرّف کند که در این صورت دیگر مطالبه و دریافت حق مرغوبیت (مشرفیت) منتفی است. شهردار شازند، رئیس شورای اسلامی شهر شازند" در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر شازند به موجب لایحه شماره 555/ش مورخ 1400/5/12 توضیحاتی داده است که خلاصه آن به قرار زیر است: "1 شاکی بدون توجه به قانون نحوه تملک و ابنیه و اراضی واقع در طرح‌های دولتی و شهرداری و همچنین قانون نحوه تقویم ... ایراد را به مصوبه شورای اسلامی شهر وارد نموده‌اند و حتی بند 18 قانون نوسازی را نیز نادیده گرفته است. حسب مفاد تبصره ماده 18 قانون نوسازی که تاکنون منتفی نشده است، در صورتی که ملکی که قسمتی از آن در مسیر معبر یا اجرای طرح قرار گرفته و از نظر مقررات شهرسازی صدور پروانه مقدور نباشد و ... شهرداری مکلّف است باقی مانده ملک را هم به بهای قطعی شده خریداری و تصرّف نماید. با توجه به این که مالک حسب مفاد این تبصره اختیار فروش ملک به شهرداری را دارد، عملا تدبیرات لازم جهت جلوگیری از تضییع حقوق نامبرده براساس ماده فوق و براساس تبصره 11 مصوبه مورد اعتراض انجام و این موضوع مرتفع گردیده است . 2 در خصوص این که شاکی اظهار نموده است که مالک ممکن است بخشی از مالکیت خویش را از دست دهد و ثانیا خود طرح از نوعی باشد که سبب کاهش ارزش و افت قیمت در ملک شود نیز این پاسخ قابل توجه است که حسب مفاد تبصره 9 تعرفه مصوب تعرفه صرفا برای املاکی که ارزش افزوده برای آن‌ها ایجاد می‌شود قابل وصول است. لذا املاکی که برای آن‌ها ارزش افزوده ایجاد نمی‌شود از شمول این تعرفه خارج می‌باشند. 3 در خصوص بند 2 لایحه شاکی با عنایت به شرح فوق و اعمال نظر کارشناس یا حتی ارزش منطقه‌ای در اعمال تعرفه و سایر ایرادات مطروحه با عنایت به این که کلّیه تملّکات و تعرفه محاسبه شده بر مبنای نظر کارشناسی و با توجه به کاربری املاک مشخص می‌شود، ایراد قابل رد می‌باشد. قابل ذکر است طبق تبصره 3 تعرفه مادامی که مالک از بر جدید استفاده نمی‌کند و در و پنجره در بر جدید احداث نمی‌نماید، مشمول این تعرفه نمی‌باشد. یعنی اگر ملکی در بر بزرگراه و غیره قرار گیرد و از مزایای آن استفاده نکند، عملا عوارض حق مشرفیتی نباید پرداخت کند. از طرفی ضریب تعیینی به صورت مطلق مشخص نشده است و دلیل این امر نیز رعایت حقوق مالکین و در نظر گرفتن موقعیت ملک و ... می‌باشد. 4 در خصوص بند 3 با عنایت به تبصره 6 تعرفه اطلاقی در مصوبه وجود نداشته و لحاظ نشده است و با توجه به مفاد تعرفه موضوع از مطلق قرار دادن تعرفه خارج گردیده است و همچنین حسب تبصره 9 تعرفه، مبنای تعلّق تعرفه ایجاد ارزش افزوده است و مبنای محاسبه همان ارزش افزوده است و دقیقا براساس رای هیات عمومی و دیوان و نظریات شورای نگهبان مصوب گردیده است. برابر نظریه شورای نگهبان و استفتاء صورت پذیره لحاظ عوارض منع شرعی و قانونی نداشته و ندارد و عوارض مصوب شده دقیقا بر مبنای قانون مشخص شده است. علی هذا با عنایت به مراتب فوق تقاضای مداقه در عرایض تقدیمی و صدور رای شایسته مبنی بر رد شکایت شاکی مورد استدعاست." در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مقرره مورد اعتراض با موازین شرعی، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 45884/ 102 مورخ 1404/1/31 اعلام کرده است که: "رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری با سلام و تحیّت عطف به نامه شماره 0001251 مورخ 1400/6/23؛ موضوع تعرفه (173) عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح‌های توسعه شهری و تعریض معابر مورد عمل برای سال 1400 شهرداری شازند، در جلسه مورخ 1403/11/29 فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می‌گردد: اطلاق مصوبه مورد شکایت نسبت به اخذ عوارض ارزش افزوده از املاکی که ارزش افزوده‌ای برای آن‌ها ایجاد نشده است، خلاف موازین شرع شناخته شد. همچنین این که معیار ثابتی برای محاسبه و اخذ عوارض ارزش افزوده در تمام موارد ذی ربط در هر قسمت جدول بین حداقل و حداکثرهای مذکور در نظر گرفته شده است، با توجه به این که ممکن است ارزش افزوده ایجاد شده در همان قسمت مذکور برای املاک متفاوت باشد، خلاف موازین شرع شناخته شد. همچنین اطلاق اخذ درصد حداقلی مشخصی در همان قسمت مذکور در بندهای 1 الی 4 جدول از ارزش روز ملک به عنوان کف عوارض متعلّقه در مواردی که ارزش افزوده ایجاد شده کمتر یا مساوی درصدهای مذکور باشد خلاف موازین شرع شناخته شد. اگر مقصود از تعبیر «حق مشرفیّت» در مصوبه «عوارض مشرفیّت یا عوارض ارزش افزوده» باشد از این جهت فاقد اشکال است و اگر منظور حق مشرفیّت باشد خلاف شرع است. در مورد تهاتر، اطلاق مصوبه در مواردی که شهرداری املاک در معرض طرح را تصرّف کرده است و هنوز ارزش افزوده‌ای ایجاد نشده است، تهاتر معنا ندارد و شهرداری باید از عهده خسارت مالکین برآید و اساسا تهاتر در جایی است که دو دین یا شبه دین هر دو مستقر باشد و این که عوارض شهرداری همیشه به صورت دین، جعل شده باشد از لحاظ عمل و نظر مورد تردید است. تذکر آن که مفاد تبصره‌های مصوبه مورد شکایت از جمله تبصره‌های 8 و 9 از آن جهت که تمامی موارد مورد اشکال را پوشش نمی‌دهد، رافع ایرادات مذکور شناخته نشد." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/2/30 به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و هیات‌های تخصصی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 45884/ 102 مورخ 1404/1/31 در رابطه با جنبه شرعی مقرره مورد شکایت اعلام کرده است که: «اطلاق مصوبه مورد شکایت نسبت به اخذ عوارض ارزش افزوده از املاکی که ارزش افزوده‌ای برای آن‌ها ایجاد نشده است، خلاف موازین شرع شناخته شد. همچنین این که معیار ثابتی برای محاسبه و اخذ عوارض ارزش افزوده در تمام موارد ذی ربط در هر قسمت جدول بین حداقل و حداکثرهای مذکور در نظر گرفته شده است، با توجه به این که ممکن است ارزش افزوده ایجاد شده در همان قسمت مذکور برای املاک متفاوت باشد، خلاف موازین شرع شناخته شد. همچنین اطلاق اخذ درصد حداقلی مشخصی در همان قسمت مذکور در بندهای 1 الی 4 جدول از ارزش روز ملک به عنوان کف عوارض متعلّقه در مواردی که ارزش افزوده ایجاد شده کمتر یا مساوی درصدهای مذکور باشد خلاف موازین شرع شناخته شد. اگر مقصود از تعبیر «حق مشرفیت» در مصوبه «عوارض مشرفیت یا عوارض ارزش افزوده» باشد از این جهت فاقد اشکال است و اگر منظور حق مشرفیت باشد خلاف شرع است. در مورد تهاتر، اطلاق مصوبه در مواردی که شهرداری املاک در معرض طرح را تصرف کرده است و هنوز ارزش افزوده‌ای ایجاد نشده است، تهاتر معنا ندارد و شهرداری باید از عهده خسارت مالکین برآید و اساسا تهاتر در جایی است که دو دین و یا شبه دین هر دو مستقر باشد و این که عوارض شهرداری همیشه به صورت دین، جعل شده باشد، از لحاظ عمل و نظر مورد تردید است. تذکر آن که مفاد تبصره‌های مصوبه مورد شکایت از جمله تبصره‌های 8 و 9 از آن جهت که تمامی موارد مورد اشکال را پوشش نمی‌دهد، رافع ایرادات مذکور شناخته نشد.» بنابراین در اجرای حکم مقرر در ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 مبنی بر لزوم تبعیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان درخصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، اطلاق بند 173 عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح‌های توسعه شهری و تعریض معابر مورد عمل برای سال 1400 شهرداری شازند در حد مقرر در نظریه فقهای شورای نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 بطلان آن از تاریخ تصویب اعلام می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. هیات عمومی دیوان عدالت اداری معاون قضایی دیوان عدالت اداری مهدی دربین