رای شماره 1953495 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال مصوبه شماره 6/1400/25000/ش مورخ 1400/12/24 شورای اسلامی شهر مشهد با موضوع تسهیل تملک املاک واقع در حریم بزرگراه پیامبر اعظم (ص)

شماره0100421لفی دارد - 1403/8/23 بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140331390001953495 مورخ 1403/8/15 با موضوع: «اطلاق مصوبه شماره 6/1400/25000 /ش مورخ 1400/12/24 شورای اسلامی شهر مشهد با موضوع تسهیل تملک املاک واقع در حریم بزرگراه پیامبر اعظم (ص) در حدی که در غیر موارد توافق با مالک یا مالکین نیز متضمن تهاتر بهای املاک واقع در حریم بزرگراه مزبور با اعطای پروانه و پایان کار ساختمانی است ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یداله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: 1403/8/15 - شماره دادنامه: 140331390001953495 شماره پرونده : 0100421 0104978 0105259 0104134 0104133 0100441 0103190 0100679 0100409 0100384 0100392 مرجع رسیدگی : هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکیان: شرکت شهد ایران، شرکت سوتارا، شرکت حسنانو، شرکت به صبا، شرکت تولیدی البسکو، شرکت تولیدی پزشکی ورید، شرکت رینگ‌سازی مشهد، آقایان علیرضا قربان زاده، آرش زوار، محمد گلابگیر و خانم سیما زاهدی فر طرف شکایت : شورای اسلامی شهر مشهد موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره 6/1400/25000 /ش مورخ 1400/12/24 شورای اسلامی شهر مشهد با موضوع تسهیل تملک املاک واقع در حریم بزرگراه پیامبر اعظم (ص) گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست‌های جداگانه‌ای ابطال مصوبه شماره 6/1400/25000 /ش مورخ 1400/12/24 شورای اسلامی شهر مشهد را خواستار شده‌اند و در جهت تبیین خواسته اجمالا اعلام کرده‌اند که: " به موجب ماده واحده مصوبه مورد اعتراض، شورای اسلامی شهر مشهد به شهرداری مشهد اجازه می‌دهد، به منظور تسریع در تملک املاک در اولویت بازگشایی حریم بزرگراه پیامبر اعظم (ص)، نسبت به خرید تملک تمام یا بخشی از عرصه املاک در مسیر حریم بزرگراه یاد شده با تهاتر بهای آن در قالب اعطای پروانه یا پایانکار ساختمانی، در قالب حساب طرح (درآمد هزینه) حداکثر تا پایان سال 1402 اقدام نماید که به شرح دلایل و مستندات ذیل تقاضای ابطال آن را از تاریخ تصویب داریم: وفق ماده 1 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی مصوب 1385. شرط اول تملک اراضی مورد نیاز اشخاص توسط دستگاه‌های اجرایی مطابق نص صریح قانون مذکور این است که اعتبار آن قبلا تامین شده و در ردیف بودجه دستگاه اجرایی مربوطه آمده باشد. همچنین نص صریح در ماده 1 قانون نحوه تقویم ابنیه، املاک و اراضی مورد نیاز شهرداری‌ها مصوب سال 1370 و همچنین عبارت «تودیع در صندوق ثبت» مرقوم در ماده 8 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی مصوب 1358، موید این است که تملک در ازای پرداخت وجه ریالی به عنوان یک اصل مدنظر قانون‌گذار قرارگرفته است و عدول از این اصل نیاز به حکم قانون و رضایت و توافق مالکین اراضی و املاک مورد نیاز طرح دارد. بر این اساس شورای اسلامی شهر مشهد نمی‌تواند خارج از حدود اختیارات قانونی خود و مغایر با قوانین موضوعه، مصوبه‌ای وضع نماید و در آن مالکین تمام یا بخشی از عرصه املاک در مسیر حریم بزرگراه را مجبور نماید بهای ملک خود را که قانونا بایستی با تامین اعتبار قبلی به قیمت روز نقدا پرداخت شود، در قالب اعطای پروانه یا پایانکار ساختمانی تهاتر نمایند. مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد با آرای شماره 140009970905813246 مورخ 1400/12/14، 9510090905800426 1395/7/6، 9310090905801958 1393/12/11، 140009970905811525 1400/6/16، 140109970905810059 مورخ 1401/1/16 هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز مغایرت دارد. تملک رایگان اراضی در تبصره 4 قانون تعیین وضعیت املاک منوط به تقاضای صاحبان اراضی برای استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر است. بنابراین درصورتی شهرداری می‌تواند حقوق تبصره 4 قانون تعیین وضعیت املاک را محاسبه نماید که صاحبان اراضی و املاک حاشیه بزرگراه پیامبر اعظم (ص) تقاضای استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر را داشته باشند. درحالی که مالکین اراضی و املاک مذکور چنین تقاضایی را مطرح ننموده‌اند. در واقع افزایش محدوده قانونی باتوجه به مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری صورت گرفته است نه با تقاضای صاحبان اراضی مذکور و هیچ قانونی مبنی بر این که اگر محدوده شهر بنا به نظر مراجع ذی صلاح افزایش پیدا کند و در اثر آن زمینی در داخل محدوده شهر قرارگیرد، صاحب زمین باید وجهی به شهرداری بپردازد، وجود ندارد. اصول 4، 40 و 47 قانون اساسی و مواد 30، 31 و 140 30 قانون مدنی با دلالت بر این امر که قانون‌گذار مالکیت اشخاص را نسبت به هر مالی که از طریق مشروع به دست آمده باشد محترم می‌داند و هیچ کس نمی‌تواند آن مال را از تصرف صاحب آن خارج نماید یا تصرف آن را نسبت به مایملک خود محدود نماید مگر به حکم قانون، موید این نکته است. مضافا توجه قضات را به نظرات فقهای معظم شورای نگهبان در این خصوص به شرح زیر معطوف می‌دارد: 21 نظریه شماره 5621/21/78 مورخ 1378/8/13 که در این خصوص اشعار می‌دارد: «اخذ هرگونه وجهی چنانچه استناد قانونی نداشته باشد خلاف شرع تلقی می‌شود.» 22 نظریه شماره 1756/31/80 مورخ 1380/4/21 شورای نگهبان که اشعار می‌دارد: «چنانچه صاحبان زمین راسا متقاضی استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر نباشند گرفتن هرگونه وجه خلاف شرع است» بند «ف» تبصره 8 قانون بودجه سال 1401 تاکید و تصریح دارد: در برخورد با مالکان زمین‌های که در طرح‌هایی بازنگری و یا الحاق به طرح‌های جامع، هادی و تفصیلی شهرها توسط شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها و یا شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، اراضی آن‌ها به محدوده شهر ملحق می‌شود، پس از ابلاغ طرح تفصیلی شهرها در صورت عدم نیاز به تفکیک زمین، صرفا براساس تبصره (4) ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی و شهرداری‌ها مصوب 1367/8/29 عوارض آن‌ها محاسبه و در صورت نیاز به تفکیک زمین، صرفا به موجب ماده (101) قانون شهرداری 1334/4/11 با اصلاحات و الحاقات بعدی با آن‌ها برخورد می‌شود.نظریه مشورتی نیز می‌گوید بنیاد مسکن و دهیاری‌ها نمی‌توانند بابت تفکیک اراضی روستایی هزینه‌ای از مالکین اخذ نمایند و یا بخشی از املاک آن‌ها را در قبال تغییر کاربری یا ورود اراضی به روستا تملک نمایند، براساس ماده 4 قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب 1387 تفکیک اراضی روستایی از وظایف بنیاد مسکن است." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: "مصوبه شماره 6/1400/25000 /ش مورخ 1400/12/24 شورای اسلامی شهر مشهد شهردار محترم مشهد مقدس موضوع: تسهیل تملک املاک واقع در حریم بزرگراه پیامبر اعظم (ص) سلام علیکم با احترام، لایحه شماره 21/244831 مورخ 1400/12/15 با موضوع تسهیل تملک املاک واقع در حریم بزرگراه پیامبراعظم (ص) در جلسه علنی مورخ 1400/12/22 شورای اسلامی شهر مشهد مقدس مطرح و به شرح زیر به تصویب رسید. ماده واحده: به شهرداری مشهد مقدس اجازه داده می‌شود به منظور تسریع در تملک املاک در اولویت بازگشایی حریم بزرگراه پیامبر اعظم (ص) نسبت به خرید و تملک تمام یا بخشی از عرصه املاک در مسیر حریم بزرگراه یادشده با تهاتر بهای آن در قالب اعطای پروانه یا پایانکار ساختمانی در قالب حساب طرح (درآمد هزینه نقد) و با رعایت بندها و تبصره‌های زیر حداکثر تا پایان سال 1402 اقدام نماید. 1 در تهاتر بهای میزان در مسیر املاک در اولویت بازگشایی حریم بزرگراه با امتیاز پروانه ساختمانی (به استثناء وجوهی که شهرداری به عنوان عامل وصول بوده همانند عوارض آتش نشانی، آموزش و پرورش و خطوط ریلی) عوارض پروانه ساختمانی تا میزان مبلغ تهاتر، در باقیمانده ملک مالک با 10% و در سایر املاک معرفی شده از سوی مالک با 5% تخفیف مازاد بر تخفیف مصوب نقدی روز (حداکثر تا سقف 28% تخفیف در هر دو حالت) اعمال خواهد شد. تبصره: امتیاز اعطایی مندرج در این بند حداکثر به سه ملک معرفی شده از سوی مالک به شهرداری تعلق می‌گیرد. 2 در املاکی که بخشی از عرصه آن در مسیر بازگشایی حریم بزرگراه می‌باشد، تهاتر بهای میزان در مسیر با مبلغ محاسبات پایانکار آن ملک، تا میزان مبلغ تهاتر، امکان‌پذیر بوده و صرفا تخفیف پرداخت نقدی روز مطابق مصوبات شورای اسلامی شهر لحاظ می‌گردد. 3 در تهاتر بهای میزان در مسیر املاک یادشده، حقوق تبصره 3 قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی و شهرداری‌ها و در صورت شمولیت ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری‌ها، سهم سرانه خدمات و معابر عمومی موضوع این قانون نیز محاسبه و پس از کسر حقوق یادشده از میزان در مسیر تهاتر انجام می‌شود. تبصره: املاک مستقر در محور غرب که دارای پروانه بهره برداری صادره از سوی سازمان صنعت، معدن و تجارت و سازمان جهادکشاورزی داخل محدوده و حریم قانونی شهر می‌باشند در صورت نداشتن عرصه در مسیر در گواهی صادره ایشان درج شود که حقوق ناشی از تبصره 4 قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی و شهرداری‌ها، آن املاک در زمان درخواست صدور مجوز بعدی اخذ خواهد شد و در صورت وجود عرصه در مسیر مالک متعهد می‌شود نسبت به واگذاری حق انتفاع رایگان میزان در مسیر ملک خود جهت اجرای طرح اقدام نموده و در زمان درخواست صدور مجوز جدید حقوق طرفین (ناشی از تبصره 4 قانون مذکور ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری، حقوق اعیان و همچنین حقوق مالکانه عرصه و اعیان در مسیر) در محاسبات به قیمت روز لحاظ شود. 4 سقف اعتبار ریالی درآمد هزینه در اختیار شهرداری مشهد مقدس برای اجرای مصوبه تا مبلغ 5/000/000/000/000 (پنج هزار میلیارد ریال) بوده و شهرداری مشهد مقدس مکلف است آثار مالی ناشی از اجرای این مصوبه را در تفریغ بودجه سال 1400 و اصلاح و متمم بودجه سنواتی خود منعکس نماید. بدیهی است این مصوبه با رعایت قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران لازم الاجراست. رئیس شورای اسلامی شهر مشهد." در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر مشهد به موجب لایحه شماره 6/1402/17489 /ش مورخ 1402/9/5 توضیح داده است که: "اولا ادعای شاکیان مبنی بر عدم تامین اعتبار صحت ندارد و به موجب تبصره 39 بودجه سال 1401 و تبصره 6 بودجه سال 1402 پیش‌بینی اعتبار به منظور توافق با مالکین بابت اجرای طرح مورد نظر صورت پذیرفته است. ثانیا، به موجب ماده 3 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه‌های عمومی، عمرانی و نظامی دولت و همین طور متن ماده واحده قانون نحوه تقویم ابنیه مورد نیاز شهرداری‌ها تصریح شده است که ابتدائا با مالکان توافق لازم صورت پذیرد از این رو مصوبه مورد اعتراض توسط شورای اسلامی شهر مشهد بابت تسهیل تملک املاک واقع در حریم بزرگراه مصوب گردیده و اختیارات لازم را به شهرداری مشهد اعطا نموده است تا امکان توافق با مالکین فراهم گردد و این مصوبه مغایرتی با قانون ندارد و از عنوان مصوبه و مفاد آن مشخص است که منظور تملک قهری نمی‌باشد و تاکنون مصوبه‌ای که حکایت از الزام مالکان به تهاتر یا توافق اجباری با شهرداری باشد مصوب نشده است تا به تبع ادعای بطلان آن موضوعیت داشته باشد.خصوصا این که به موجب قانون؛ دادستان عمومی و انقلاب بر نحوه و انجام فرآیند تملک نظارت دارند و پر واضح است که هیچ‌گونه الزام و اجباری در این خصوص وجود ندارد. ثالثا، شاکیان به ماده 8 و 9 قانون نحوه خرید و تملک اراضی و املاک استناد نموده‌اند و این در حالی است که مصوبه شورای شهر اساسا در باب بحث توافق بوده و هیچ ارتباطی به تملک قهری موضوع ماده 8 و 9 قانون مورد اشاره ندارد و نتیجتا ایراد مطرح شده از ناحیه شاکی در این خصوص فاقد موضوعیت می‌باشد و پر واضح است که اعمال ماده 8 و 9 قانون دارای فرآیند خاص خود بوده و در آن موارد واریز وجه به حساب صندوق ثبت معنا و مفهوم خواهد داشت که ارتباطی به مصوبه تسهیل تملک این املاک ندارد. رابعا مفاد مصوبه بر این امر دلالت صریح دارد که این مصوبه در راستای تشویق مالکان اراضی و املاک واقع در محدوده بزرگراه پیامبر اعظم (ص) از یک سو برای ایشان تخفیف تا میزان 28 درصد در نظر گرفته است و از سوی دیگر اجرای مفاد این مصوبه منوط به توافق و رضایت مالکان می‌باشد و بدین لحاظ اساسا استناد به دادنامه مرتبط با شهر قهدریجان در این جا مصداق ندارد چرا که در این مصوبه شورای شهر مشهد دقیقا هم سو با رای استنادی شاکی می‌باشد. خامسا: بر خلاف ادعای شاکیان مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد به مفهوم تصویب ضرورت یا فوریت اجرای طرح (موضوع مواد 8 و 9 لایحه نحوه خرید و تملک...) نیست. بلکه مصوبه یاد شده صرفا به منظور تشویق مالکان در راستای واگذاری املاک خود در قبال تهاتر ناشی از مطالبات ایشان با بدهی مربوط به پروانه و پایانکار در اراضی و املاک واقع در محدوده یادشده یا سایر نواحی شهرداری است. در پاسخ به ادعای مغایرت مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد با آرای 9510090905800426 395/7/6 و 9310090905801958 1393/12/11 دیوان عدالت اداری به استحضار می‌رساند: اولا، ادعای شاکیان مبنی بر مغایرت مصوبه با سایر آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر لزوم درخواست مالکان واقع در محدوده طرح برای استفاده از مزایای ورود به محدوده که در تبصره 4 ماده واحده تعیین وضعیت املاک مورد اشاره قرارگرفته است و مصوبه مورد اعتراض، صحیح نبوده و بلاوجه است چرا که اساسا تهاتر بدهی ناشی از پروانه احداث بنا و...فرع بر درخواست مالک برای احداث بنا در اراضی واقع در محدوده بزرگراه پیامبر اعظم (ص) بوده و از مفاد مصوبه چنین الزام و اجباری مستفاد نمی‌گردد و به عبارت دیگر تا زمانی که مالکان مطابق نظرات شورای نگهبان به شماره‌های 78/5621/2/21 و 1756/21/80 و دادنامه‌های استنادی شاکیان درخواست استفاده از مزایای ورود به محدوده را نداشته باشند و از این بابت بدهی به شهرداری نداشته باشند طبیعتا امکان تهاتر با مطالبات ایشان نیز به وجود نخواهد آمد و مطالب مطروحه از ناحیه شاکی یا از بابت عدم آگاهی وی نسبت به موضوع است یا این که عامدانه سعی در به انحراف کشاندن موضوع داشته‌اند و الّا مصوبه مورد نظر به هیچ عنوان، حکمی الزامی نداشته و در کلیه موارد تقاضای مالک مبنای اجرای مصوبه می‌باشد و در مانحن فیه به هیچ عنوان بحث تملک رایگان اراضی مردم مطرح نمی‌باشد بلکه صرفا در راستای اجرای قانون، امکان تهاتر طلب و بدهی شهرداری و مالک جهت حصول توافق موضوع مصوبه قرارگرفته است و از این لحاظ هیچ‌گونه تخطی از مقررات صورت نپذیرفته است. ثانیا، شورای شهر مشهد در راستای مساعدت با مالکان نسبت به تهاتر بدهی اشخاص در محدوده یاد شده و سایر املاک مالکان نیز موافقت نموده است که این امر نیز صریحا دلالت بر لزوم تقاضای مالکان جهت برخورداری از مشوق‌ها و مزایای استفاده از مصوبه دارد.فلذا با عنایت به مراتب موصوف رد شکایت شاکیان مورد استدعاست." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1403/8/15 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی اولا در رابطه با تملک اراضی توسط دستگاه‌های اجرایی در اجرای طرح‌های مصوب مستند به ماده 9 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه‌های عمومی و عمرانی و نظامی دولت مصوب 1358/11/17 با اصلاحات بعدی مقرر گردیده در صورتی که فوریت اجرای طرح با ذکر دلایل موجه به تشخیص وزیر دستگاه اجرایی ضرورت داشته باشد به نحوی که عدم تسریع در انجام طرح موجب ضرر و زیان جبران ناپذیر می‌گردد، دستگاه اجرایی می‌تواند قبل از انجام معامله قطعی و با تنظیم صورت مجلس وضع موجود ملک با حضور مالک یا نماینده وی و در غیاب او و نماینده دادستان و کارشناس رسمی نسبت به تصرف و اجرای طرح اقدام نماید، لکن دستگاه اجرایی مکلّف است حداکثر تا سه ماه از تاریخ تصرف نسبت به پرداخت یا توزیع قیمت عادله طبق مقررات این قانون اقدام نماید و همچنین طبق تبصره ماده یادشده مالک یا صاحب حق می‌تواند در صورت عدم پرداخت بها در مدت مذکور با مراجعه به دادگاه صالحه درخواست توقیف عملیات اجرایی را تا زمان پرداخت بها نماید و محاکم صالحه به موضوع خارج از نوبت رسیدگی و حکم لازم صادر می‌کنند. ثانیا شورای نگهبان به موجب نظریه شماره 102/28524 مورخ 1400/9/7 اعلام نموده است که الزام اشخاص به تهاتر طلب خود بابت تملک اراضی توسط شهرداری یا عوارض ارزش افزوده ملک با عوارض پروانه ساختمان خلاف شرع است. ثالثا هیات عمومی دیوان عدالت اداری به موجب آراء متعدد خود از جمله رای شماره 3246 مورخ 1400/12/14 حکم به ابطال مصوبات شوراهای اسلامی شهر مبنی بر الزام اشخاص به تهاتر طلب خود بابت تملک اراضی توسط شهرداری صادر نموده است. رابعا مستند به ماده 8 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی برای اجرای برنامه‌های عمومی و عمرانی و نظامی دولت مصوب سال 1358 تاکید بر تملک اراضی در قبال پرداخت وجه ریالی به عنوان یک اصل مدنظر قانون‌گذار قرار گرفته است، به نحوی که عدول از این اصل منوط به حکم قانون‌گذار و رضایت و توافق مالکین اراضی و املاک مورد نیاز است. با توجه به مراتب فوق، اطلاق مصوبه شماره 6/1400/25000 /ش مورخ 1400/12/24 شورای اسلامی شهر مشهد با موضوع تسهیل املاک واقع در حریم بزرگراه پیامبر اعظم (ص) در حدی که در غیر موارد توافق با مالک یا مالکین نیز متضمن تهاتر بهای املاک واقع در حریم بزرگراه مزبور با اعطای پروانه و پایان کار ساختمانی است، مغایر با قانون بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. با اعمال ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری و تسری اثر ابطال مصوبه مورد شکایت به زمان تصویب آن موافقت نشد. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری احمدرضا عابدی