رای شماره 792304 هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص 1 - ابطال ردیف 2 جدول موضوع بند 1 تصویب نامه شماره 109351/ت52467ه 1394/8/20 هیات وزیران 2 ابطال ماده 22، بند 8 و ستون شماره 4 جدول شماره 2 پیوست 1 از مصوبه شماره 12 جلسه 2541395/12/17 کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات

شماره0106072، 0107035 1402/4/18 بسمه تعالی تاریخ دادنامه: 1402/3/30 شماره دادنامه: 140231390000792304 شماره پرونده: 0107035 و 0106072 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکیان: شرکت پست پیشگامان بادپا با وکالت آقای صالح خانی و شرکت پست اول فاخر ایرانیان با وکلات آقای بهنام یوسفیان شوره دلی طرف شکایت: سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی، وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و نهاد ریاست جمهوری موضوع شکایت و خواسته: 1 ابطال ردیف 2 جدول موضوع بند 1 تصویب نامه شماره 109351/ت52467ه 1394/8/20 هیات وزیران 2 ابطال ماده 22، بند 8 و ستون شماره 4 جدول شماره 2 پیوست 1 از مصوبه شماره 12 جلسه 2541395/12/17 کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات گردش کار: آقای صالح خانی به وکالت از شرکت پست پیشگامان بادپا به موجب دادخواستی ابطال ماده 22، بند 8 و ستون شماره 4 جدول شماره 2 پیوست 1 از مصوبه شماره 12 جلسه 2541395/12/17 کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به‌طور خلاصه اعلام کرده است که: "مطابق ماده واحده «قانون اجازه تعیین و وصول حق امتیاز فعالیت بخش غیردولتی در زمینه پست و مخابرات» (مصوب 1392/8/19 مجلس شورای اسلامی) « در اجرای بند (ز) ماده 3 قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات مصوب 1382/9/19 وزارتخانه مذکور مکلف است بابت فعالیت‌های ارائه خدمات پستی، مخابراتی، فناوری اطلاعات و صدور مجوز ایجاد شبکه‌های ارتباطات و فناوری اطلاعات با تصویب هیات وزیران، مبالغی به عنوان حق‌الامتیاز و حق‌السهم دولت و جریمه قانونی جبران عدم انجام تعهدات وصول و به حساب خزانه‌داری کل کشور واریز نماید...» لذا همان گونه که مشاهده می‌شود هیات وزیران صرفا حق تعیین مبالغی به عنوان «حق‌الامتیاز» و «حق‌السهم دولت» و «جریمه قانونی جبران عدم انجام تعهدات» جهت مجوزهای صادره از سوی وزارت ارتباطات را داشته است. لکن هیات وزیران و به تبع آن کمیسیون تنظیم مقررات در مصوبات موضوع دادخواست حاضر، علاوه بر موارد مزبور اقدام به وضع مبلغ دیگری نیز تحت عنوان «مبلغ تضمین درآمد» یا «مبالغ مربوط به تسهیم درآمد تضمین شده» نموده‌اند. بدین معنی که دارندگان پروانه‌های صادره از سوی وزارت ارتباطات موظف شده‌اند سالانه مبالغی را به صورت تضمینی اعم از اینکه اساسا درآمدی داشته یا نداشته و یا به چه میزان باشند، به دولت پرداخت نمایند (این مبلغ به جز حق الامتیاز است). به عبارت دیگر در مصوبات مزبور از یکسو «حق‌السهم دولت» از پروانه‌های صادره از سوی وزارت ارتباطات به صورت درصدی از درآمد مشخص شده است (که صلاحیت وضع آن مطابق قانون است) و از سوی دیگر مبلغی به عنوان تضمین درآمد نیز مشخص گردیده است، که متناسب با سال فعالیت دارای نرخ‌های متفاوت ثابتی است. در حالی که در رابطه با «حق‌السهم دولت» هیات وزیران صرفا صلاحیت تعیین حق‌السهم دارندگان پروانه را داشته است و «حق‌السهم» همان گونه که از عنوان آن مشخص است ناظر به اختصاص بخشی از درآمد دارندگان پروانه به دولت به جهت فراهم آوردن امکانات و زمینه فعالیت برای این اشخاص می‌باشد. از این رو «حق‌السهم» اساسا ارتباط مستقیم با درآمد اشخاص دارد و در حقیقت سهم دولت از درآمد محسوب می‌شود و بر همین اساس در مصوبه هیات وزیران (و همچنین مصوبات کمیسیون تنظیم مقررات) در صدی از درآمد ناخالص دارندگان پروانه یا ارائه‌دهندگان خدمات به عنوان «حق‌السهم دولت» مشخص شده است. لذا نمی‌توان تحت عنوان «حق‌السهم» اقدام به دریافت مبالغی نمود که ذیل این عنوان قرار نمی‌گیرند. اما بر اساس مصوبه مورد اعتراض دارندگان پروانه‌های ایجاد و بهره برداری از شبکه عرضه خدمات پستی مکلف شده‌اند مبالغی را به عنوان تضمین درآمد پرداخت نمایند و در نتیجه دارنده پروانه‌ای که هفت و نیم درصد درآمد خالص وی (به عنوان حق‌السهم دولت) کمتر از میزان «مبلغ تضمین درآمد» شده است در واقع مکلف به پرداخت مبلغی شده است که ارتباطی با درآمد وی نداشته و بیش از حق‌السهم تعیین شده خواهد بود و لذا اطلاق حق‌السهم نسبت به این مبالغ نمی‌تواند صحیح باشد و تعیین قطعی چنین مبالغی علاوه بر اینکه مغایر صلاحیت اعطایی از سوی قانون‌گذار (خروج از صلاحیت) و اصول مربوط به حقوق مردم در قانون اساسی (اصول 22 و 46 و بند 5 اصل 43) می‌باشد مغایر مواد 30 و 31 قانون مدنی نیز بوده و خلاف اصول و قاعده شرعی همچون قاعده لاضرر و قاعده احترام به اموال مردم می‌باشد. شایان ذکر است علاوه بر استدلالات فوق، کمیسیون تنظیم مقررات در تاریخ 1395/12/17 پیش از مصوبه هیات وزیران (1396/3/28) اقدام به وضع مصوبه موضوع شکایت حاضر در خصوص مواردی از جمله «حق‌السهم» و «مبلغ تضمین درآمد» نموده است. در حالی که قانون‌گذار در قانون اجازه تعیین و وصول حق امتیاز فعالیت بخش غیردولتی در زمینه پست و مخابرات (مصوبه 1392/8/19) تعیین چنین موضوعی را به هیات وزیران محول نموده است. لذا کمیسیون مزبور در زمان تصویب مصوبه مورد نظر اساسا فاقد صلاحیت بوده است." متعاقبا آقای صالح خانی (وکیل شرکت پست پیشگامان بادپا) به موجب لایحه تکمیلی که با شماره 20611402/1/28 در دفتر هیات عمومی ثبت شده، اعلام کرده است که شرکت شاکی در قسمت خلاف شرع بودن مصوبات موضوع شکایت ادعایی ندارد و تنها تقاضای رسیدگی در خصوص مخالفت با قانون را دارد. آقای بهنام یوسفیان شوره دلی نیز به وکالت از شرکت پست اول فاخر ایرانیان به موجب دادخواستی علاوه بر تقاضای ابطال قسمت‌هایی از مصوبه شماره 12 جلسه شماره 254 1395/12/17 کمیسیون تنظیم مقررات و ارتباطات، ابطال ردیف 2 جدول موضوع بند 1 تصویب نامه شماره 109351/ت52467ه 1394/8/20 هیات وزیران را خواستار شده و به‌طور خلاصه اعلام کرده است که: "با عنایت به ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت تعیین و وصول مبالغی تحت عنوان «مبلغ تسهیم درآمد تضمین شده» طی تصویب نامه هیات وزیران و مصوبه کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات، از مصادیق بارز ممنوعیت مندرج در ماده قانونی اخیرالذکر بوده و از این جهت نیز مقررات مورد شکایت مغایر حکم قانون و در نتیجه شایسته ابطال به شمار می‌رود. همچنین هیات عمومی دیوان عدالت اداری پیشتر به موجب دادنامه شماره 1400099709058128231400/10/28 ردیف 3 جدول موضوع بند 1 و مفاد بند 2 تصویب نامه شماره 109351/ت5267ه 1394/8/20 هیات وزیران و همچنین بند 13 مصوبه شماره 2 جلسه شماره 206 1393/10/21 کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات را که ناظر به دریافت مبالغی تحت عنوان «مبلغ تسهیم درآمد تضمین شده» از دارندگان پروانه ایجاد و بهره برداری از شبکه ارتباطات ثابت بوده است از تاریخ تصویب ابطال نموده است." متن مقرره‌های مورد شکایت به شرح زیر است: الف تصویب نامه شماره 109351/ت52467ه 1394/8/20 هیات وزیران: " ............. 2 حداقل مبلغ تسهیم درآمد تضمین شده سالیانه ایجاد و بهره برداری از شبکه ارتباطات ثابت به شرح زیر تعیین می‌شود: میلیون ریال سال سال سال سال سال سال سال سال سال سال اول دوم سوم چهارم پنجم ششم هفتم هشتم نهم دهم 16/000 18/400 21/160 24/334 27/985 32/182 37/009 42/561 48/945 56/287 ب ماده 22 مصوبه شماره 12 جلسه 2541395/12/17 کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات: "ماده 22 مبلغ تضمین شده تسهیم درآمد: مبالغ تضمین شده تسهیم درآمد بابت هر سال بر اساس هشتاد درصد 80% تسهیم درآمد پیش‌بینی شده توسط کارور در طرح تجاری که در مزایده ارائه شده است در هر سال تعیین خواهد شد." ج بند 8 پیوست شماره 1 مصوبه شماره 12 جلسه 2541395/12/17 کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات: "8 مزایده گران باید بر اساس طرح تجاری تهیه شده پیشنهاد مالی خود را مطابق جدول 2 با درج میزان درآمد پیش‌بینی شده به تفکیک هر سال و میزان مبلغ پیشنهادی سهم دولت را که حداقل 3 درصد و قابل پرداخت در هر سال قراردادی خواهد بود را اعلام و پرداخت 80 % آن را تعیین نمایند. " د ستون شماره 4 جدول شماره 2 پیوست 1 مصوبه شماره 12 جلسه 254 1395/12/17 کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات: "جدول شماره 2 مبالغ پیشنهادی درآمد، سهم دولت از درآمد و تضمین شده (اعداد به میلیون ریال) سال قراردادی مبلغ پیش‌بینی شده درآمد مبلغ پیش‌بینی سهم دولت از درآمد مبلغ تضمین شده سهم دولت از درآمد 1 2 3 4 اول دوم سوم چهارم پنجم جمع کل برای 5 سال ستون 2 درآمد پیش‌بینی شده مطابق طرح تجاری برای هر سال درج می‌شود. ستون 3 درآمد پیش‌بینی شده (ستون 2) به عنوان سهم دولت پیشنهادی مزایده‌گر ستون 4 مبلغ تضمین شده سهم دولت پیشنهادی مزایده گر (مبلغ ستون 3) ضربدر هشتاد درصد کلیه مبالغ پیشنهادی به عدد و به میلیون ریال درج شود." در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی و بازرسی سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی به موجب لوایح شماره 76376 1401/12/10 و 64305 1401/10/17 به‌طور خلاصه توضیح داده است که: "اولا بر اساس بندهای (الف)، (ب)، (ز) و (ه) ماده 3و ماده 5 قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و قانون اجازه تعیین و وصول حق امتیاز فعالیت بخش غیردولتی در زمینه پست و مخابرات مصوب سال 1392 صلاحیت وضع مقررات مورد شکایت برای کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات به رسمیت شناخته شده است. ثانیا: سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی در اجرای مصوبه شماره 12 جلسه شماره 2541395/12/17 کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات از طریق تشریفات قانونی مزایده اقدام به واگذاری پروانه ایجاد و بهره برداری از شبکه ارائه خدمات پستی به شرکت‌های غیردولتی کرده است و مطابق ماده 20 اسناد مزایده، شرکت در مزایده و تسلیم پیشنهاد به منزله قبول محتویات و مفاد کلیه اسناد مزایده است و درآمد پیش‌بینی شده تضمین تسهیم درآمد برای هر سال مطابق طرح تجاری است که کارور پستی، خود در مزایده ارائه و پیشنهاد نموده است و چون این تعهدات توسط هر شرکت و از جمله شرکت‌های شاکی پذیرفت شده، ابطال مقررات مورد شکایت منجر به تضییع حقوق دیگر شرکت‌های متقاضی خواهد شد و این در حالی است که آنچه که بر اساس رای قبلی هیات عمومی دیوان عدالت اداری ابطال شده ناظر به وضعیتی بود که یک امتیاز بر اساس فعالیت‌های قبلی دارنده پروانه به وی اعطاء شده بود. با عنایت به موارد فوق علاوه بر اطلاع کامل کارور پستی از شرایط مزایده، اقدام کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات در تعیین مبلغ تضمین تسهیم درآمد مغایر قانون نمی‌باشد، در واقع مطابق قانون ماده واحده «اجازه تعیین و وصول حق الامتیاز فعالیت بخش غیردولتی در زمینه پست و مخابرات» مبالغ قابل اخذ از دارندگان پروانه شامل حق‌الامتیاز، حق‌السهم دولت و جریمه قانونی جبران عدم انجام تعهدات است. مقنن در قانون فوق‌الاشاره اجازه تعیین و وصول حق‌السهم دولت را به هیات وزیران محول نموده است. لیکن در خصوص اینکه مبلغ چگونه تعیین گردد و امکان تعیین سقف و کف چگونه باشد و یا اینکه باید درصدی از درآمد ناخالص یا مبلغ مقطوعی باشد ساکت بوده و اختیار تعیین آن به هیات وزیران واگذار شده است.در واقع هیات وزیران می‌تواند در این خصوص مبلغی را به عنوان حداقل مبلغ تسهیم درآمد و مبلغ یا درصدی را به عنوان حداکثر مبلغ تسهیم درآمد تعیین نماید. کما اینکه در مصوبات معترض‌عنه نیز به همین شیوه عمل شده است. فقط نسبت به حداقل مبلغ تسهیم درآمد از عنوان تضمین تسهیم درآمد استفاده شده است. به عبارتی دیگر با توجه به صلاحیت عام هیات وزیران در تعیین مبالغ تسهیم درآمد و اختیار ایشان در تعیین حداقل و حداکثر و با امعان نظر به ماهیت تضمین تسهیم درآمد مشخص می‌شود، تضمین تسهیم درآمد عبارت است از مبلغ مقطوعی که مبین حداقل تعهد دارنده پروانه در پرداخت تسهیم درآمد می‌باشد." علی رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمائم آن برای امور حقوقی دولت (طرف دیگر شکایت) تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی واصل نشده است. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1402/3/30 به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی بر اساس قانون اجازه تعیین و وصول حق امتیاز بخش غیردولتی در زمینه پست و مخابرات مصوب 1392/8/19 مقرر شده است که در اجرای بند (ز) ماده 3 قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات مصوب 1382/9/19 وزارتخانه مذکور مکلّف است بابت فعالیت‌های ارائه خدمات پستی، مخابرات، فناوری اطلاعات و صدور مجوز ایجاد شبکه‌های ارتباطات و فناوری اطلاعات با تصویب هیات وزیران، مبالغی به عنوان حق الامتیاز و حق‌السهم دولت و جریمه قانونی جبران عدم انجام تعهدات، وصول و به حساب خزانه‌داری کل کشور واریز نماید و به موجب قانون یادشده اختیار هیات وزیران در تعیین حق‌السهم دولت منحصر در همین عنوان و مقیّد به تحصیل درآمد دارنده پروانه بوده و تعیین مبلغ تضمین شده تسهیم درآمد عملا به معنای افزودن عنوانی جدید به حکم مقرر در قانون است. بنا به مراتب فوق که در آرای شماره 2823 مورخ 1400/10/28 و شماره 2853 الی 2855 مورخ 1401/12/16 هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز منعکس شده، ردیف 2 جدول موضوع بند 1 تصویب نامه شماره 109351/ت 52467 ه مورخ 1394/8/20 هیات وزیران و ماده 22 مصوبه شماره 12 جلسه شماره 254 مورخ 1395/12/17 کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات و بند 8 و ستون 4 جدول شماره 2 پیوست شماره 1 مصوبه شماره 12 جلسه شماره 254 مورخ 1395/12/17 کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات به دلیل اینکه در مقام الزام به دریافت مبالغی تحت عنوان تضمین درآمد یا تسهیم درآمد تضمین شده از دارندگان پروانه وضع شده‌اند، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شوند. این رای بر اساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. هیات عمومی دیوان عدالت اداری معاون قضایی دیوان عدالت اداری مهدی دربین