رای شماره 1915 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال نامه شماره 4020/97/1335 1397/7/9 مدیرکل درمان غیرمستقیم سازمان تامین اجتماعی

شماره 9803023 – 17/1/1400 بسمه تعالی جناب آقای اکبرپور رئیس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 9909970905811915 مورخ 12/12/1399 با موضوع «ابطال نامه شماره 1335 /97 /4020 – 9/7/1397 مدیرکل غیرمستقیم سازمان تامین اجتماعی» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری - مهدی دربین تاریخ دادنامه: 12/12/1399 شماره دادنامه: 1915 شماره پرونده: 9803023 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای محمود گنجی فرد موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره 4020/97/1335 1397/7/9 مدیرکل درمان غیرمستقیم سازمان تامین اجتماعی گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال نامه شماره 4020/97/1335 1397/7/9 مدیرکل درمان غیرمستقیم سازمان تامین اجتماعی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که: «به استحضار می‌رساند تاکنون انجام دو ویزیت روزانه در بخشهای ویژه مورد قبول کلیه سازمانهای بیمه گر بوده و حق‌الزحمه آن را پرداخت نموده‌اند. لکن از سال گذشته سازمان بیمه تامین اجتماعی طی نامه‌ای اعلام نموده است که حق‌الزحمه دو ویزیت در یک روز قابل پرداخت نبوده و بایستی در صورت نیاز به ویزیت دوم، در قالب مشاوره درخواست گردد. انجام ویزیت دوم در قالب مشاوره مشکلات متعددی را در بر دارد از جمله اینکه: الف) باعث تشدید بروکراسی اداری در روند درمانی شده و قطعا موجب تاخیر در ویزیت و ارائه خدمات درمانی که در بخشهای ویژه اکثرا حالت اورژانسی نیز دارد، خواهد شد. ب) بیماران‌ای سی یو به مدت طولانی بستری می‌باشند و انجام همه ویزیتها در قالب مشاوره برای تمام روزهای بستری مقدور نبوده و مشمول کسورات خواهند شد. ج) با توجه به اینکه درخواست و انجام مشاوره‌ها تابع ضوابط و مقررات خاص می‌باشد، این‌گونه مشاوره‌های متوالی توسط کارشناسان سازمان به بهانه‌های مختلف مورد کسورات واقع می‌شوند. با امعان نظر به مغایرت واضح این اقدام سازمان تامین اجتماعی با مفاد نامه شماره 100/341 1397/3/24 مقام عالی وزارت (نامه شماره 400/9611/د 1397/4/31 معاون درمان وزارت) و دستورالعمل یکپارچه‌سازی رویه سازمانهای بیمه‌گر در رسیدگی به اسناد پزشکی که طی نامه شماره 400/23024/د 1394/9/7 توسط وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و طی نامه شماره 169560 1394/9/1 توسط شورای عالی بیمه ابلاغ شده است و همچنین مغایرت این اقدام با شیوه عملکرد سایر سازمانهای بیمه‌گر، خواهشمند است دستور فرمایید به منظور جلوگیری از بروز عوارض جبران ناپذیر برای بیماران و تضییع حقوق پزشکان و مراکز درمانی و پیشگیری از تک روی و اعمال نظر سلیقه‌ای سازمانهای بیمه گر نسبت به لغو دستورالعمل فوق‌الذکر اقدام فرمایید. شایان ذکر است این موضوع مکررا توسط پزشکان معالج و بیمارستان و دانشگاه علوم پزشکی به سازمان تامین اجتماعی منعکس شده لکن مسئولین سازمان مذکور بدون ارائه دلیل منطقی صرفا با استناد به اینکه تابع دستورالعمل ارسالی می‌باشند از قبول این خواسته قانونی و منطقی پزشکان استنکاف نموده‌اند.» شاکی در پاسخ به اخطاریه رفع نقص به موجب لایحه مورخ 1398/9/16 که با شماره 9830233 در دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری به ثبت رسیده، اعلام کرده است که: «شماره نامه مورد نظر (4020/97/1335 1397/7/9) می‌باشد که توسط دکتر محمد خلخالی مدیر کل درمان غیرمستقیم سازمان تامین اجتماعی در پاسخ به استعلام دکتر کرخی رئیس دفتر رسیدگی به اسناد پزشکی قم صادر شده و رونوشت آن به کلیه دفاتر اسناد پزشکی ارسال شده تا ملاک عمل قرار گیرد و متاسفانه علی رغم اینکه این نامه از نظر اعتبار مستندات اداری (نسبت به قانون، مصوبه و بخشنامه) در سطح پایین تری می‌باشد لکن با نادیده گرفتن کلیه مستندات بالادستی که با آن مغایرت دارد (کتاب ارزشهای نسبی خدمات درمان و دستورالعمل رسیدگی به اسناد بستری بیمه‌های پایه و مکاتبات وزیر بهداشت که رئیس شورای عالی بیمه نیز می‌باشند و تصاویر آن قبلا بارگذاری شده است) مورد استفاده قرار گرفته است. به استناد بند (الف) ماده 9 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب 1395 و به پیشنهاد مشترک وزارتخانه‌های بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، تعاون، کار و رفاه اجتماعی و سازمان برنامه و بودجه کشور و تایید شورای عالی بیمه سلامت کشور (کتاب ارزش نسبی خدمات سلامت) در هیات وزیران تصویب و ابلاغ شده است و برای تمام مراکز درمانی دولتی و عمومی غیردولتی و خصوصی و خیریه و سازمانهای بیمه‌گر لازم‌الاجرا می‌باشد. (دستورالعمل رسیدگی به اسناد بیمه‌های پایه) شیوه‌نامه اجرایی این کتاب ارزش نسبی خدمات سلامت می‌باشد که مورد تایید وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و وزارت رفاه و نیز چهار بیمه پایه می‌باشد و طی نامه شماره (400/13612د 1394/6/9) توسط معاون درمان وزارت بهداشت و نیز طی نامه شماره 169560 1394/9/1 توسط شورای عالی بیمه ابلاغ شده است. بند 9 و 10 از ماده 8 فصل سوم (ضوابط و نحوه رسیدگی به پرونده‌های بیمارستانی) از این دستورالعمل که آنرا در سامانه بارگزاری نموده‌ام، تسریع دارد که در بخشهای ویژه‌ای که فاقد پزشک مقیم می‌باشند (مانند‌ای سی یو‌های شهر بیرجند) علاوه بر حق‌الزحمه ویزیت پزشک معالج حق ویزیت پزشک بیهوشی نیز قابل پرداخت است. با امعان نظربه مطالب پیش گفت، نامه مورد شکایت با مفاد کتاب ارزش نسبی خدمات سلامت و دستورالعمل رسیدگی به اسناد بیمه‌های پایه (که هر دو از پشتوانه قانونی لازم برخوردارند) مغایر می‌باشد. از طرفی صدور این نامه خروج از حدود اختیارات محسوب می‌شود چرا که تغییر مفاد این دستورالعمل (دستورالعمل رسیدگی به اسناد بیمه‌های پایه) بایستی یا مجددا به تایید هیات وزیران برسد و یا مجددا شورای عالی بیمه و وزارتخانه‌های بهداشت و رفاه که برای نوبت اول بر سر این دستورالعمل توافق نموده‌اند در خصوص اصلاح آن توافق نموده و نتیجه را ابلاغ نمایند. بدیهی است که این امر از حدود اختیارات یکی از مدیران یک سازمان بیمه گر خارج می‌باشد.» متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: «در پاسخ به نامه 164/02/97/2469 1397/7/7 درخصوص نحوه پرداخت ویزیت متخصصین بیهوشی در بخش‌های ویژه و با توجه به نامه 4020/96/2374 1396/11/18 این اداره کل به اطلاع می‌رساند: 1 در بخش‌های ویژه کمتر از 5 تخت در صورت درخواست مشاوره توسط پزشک معالج بیمار از متخصص بیهوشی و یا فوق تخصص ICU هزینه مشاوره طبق ضوابط و مقررات سازمان قابل محاسبه و پرداخت است. 2 در بخشهای ویژهای که 5 تخت و بیشتردارند و فاقد پزشک مقیم می‌باشند ضمن کسر 30 درصد هزینه مقیمی، در صورت درخواست مشاوره بیهوشی (توسط پزشک معالج) هزینه مشاوره با رعایت ضوابط و مقررات قابل گزارش و اخذ می‌باشد. 3 لازم به ذکر است پرداخت دو ویزیت همزمان به دو پزشک به عنوان پزشک معالج بیمار در یک روز وجاهت قانونی ندارد.» در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل امور حقوقی و قوانین سازمان تامین اجتماعی به موجب لایحه شماره 1700/98/7814 مورخ 1398/12/20 توضیحاتی ارائه داده است که خلاصه آن به شرح زیر است: «در پاسخ به ادعای شاکی مبنی بر مغایرت نامه معترض عنه با مقررات صادره از وزارتین بهداشت و تعاون تحت عنوان دستورالعمل رسیدگی به اسناد بستری بیمه‌های پایه؛ باید اشاره شود که در بند 15 از ماده 6 دستورالعمل مذکور به صراحت آمده است که در بخش‌های دارای 5 تخت و بیشتر 30 درصد هزینه هتلینگ منوط به حضور پزشک مقیم و در بخش‌های زیر 5 تخت پرداخت هزینه هتلینگ منوط به عدم حضور پزشک مقیم می‌باشد. مضاف بر آن که در ماده 8 آن نیز که مورد استناد شاکی قرار گرفته آمده که هزینه ویزیت روزانه پزشک مقیم در 30 درصد هزینه تخت روز لحاظ شده از این رو جداگانه قابل محاسبه نبوده و در مراکزی که فاقد پزشک مقیم در بخش‌های ویژه می‌باشند به شرط کسر 30 درصد هزینه پزشک مقیم به متخصص بیهوشی و فوق تخصصی که به عنوان مسئول فنی بخش ویژه معرفی شده روزانه یک ویزیت قابل پرداخت است. در عین حال، ویزیت پزشک معالج اگر پزشک مقیم باشد به‌طور جداگانه قابل محاسبه نخواهد بود. بنابراین؛ نامه معترض عنه، که در همین راستا اصدار یافته و مطلبی افزون بر آنچه که در ضوابط مذکور پیش‌بینی شده ندارد، هیچ‌گونه مغایرتی با ضوابط مورد اشاره نداشته بلکه اتفاقا در انطباق با آن نیز قرار دارد و لذا دلیلی بر ابطال آن نمی‌باشد. افزون بر آن، دستورالعمل یکپارچه‌سازی رویه در رسیدگی به اسناد پزشکی نیز به همین ترتیب تحت شرایطی مانند فقدان پزشک مقیم در بخش‌های ویژه و منوط به کسر 30 درصد هزینه مقیم پرداخت هزینه یک ویزیت در روز را به پزشکی که مسوول فنی بخش ویژه معرفی شده باشد بلامانع دانسته است. با توجه به مراتب از این حیث نیز نامه مورد اعتراض که مبتنی بر شرایط مقرر مذکور صادر شده مغایرتی با قوانین و مقررات حاکم نداشته و حاکی از اقدامی خارج از حدود اختیار نمی‌باشد که به ابطال آن منتهی شود. به‌طور کلی هر گونه پرداختی در بخش‌های دولتی و عمومی به این سبب که از محل بودجه عمومی یا منابع متعلق به عموم هزینه می‌شود مستلزم نص صریح قانون در پرداخت می‌باشد در صورتی که شاکی در دادخواست مطروحه به هیچ قانون یا مقرراتی که اجازه پرداخت بیش از یک ویزیت در روز را صادر نموده باشد یا بیمه را مکلف به پرداخت هزینه بیش از یک ویزیت در روز نموده یا از پرداخت هزینه بیش از یک ویزیت در روز در قالب مشاوره منع کرده باشد ننموده بلعکس ضوابط و مقرراتی که با استناد به آن‌ها دعوای خود را طرح کرده اشاره به محدودیت در پرداخت بیش از یک ویزیت در روز داشته و آن را نیز منوط به شرایطی مانند نبود پزشک مقیم در بخش و کسر هزینه هتلینگ نموده است. بنابر این شکایت شاکی و دادخواست وی فاقد وجاهت قانونی است. مضاف بر آنکه بر طبق بند 16 دستورالعمل رسیدگی به اسناد پزشکی برنامه تحول نظام سلامت ستاد کشوری اجرای برنامه تحول سلامت، اعلام شده که تعداد ویزیت و مشاوره خارج از ضوابط سازمان‌های بیمه‌ای، مشمول برنامه نبوده و از بیمار قابل دریافت نمی‌باشد، بنابراین از آنجا که مطابق ضوابط سازمان و حتی وزارت بهداشت بیش از یک ویزیت در روز در قالب مشاوره باید صورت پذیرد از این رو نیز شکایت شاکی وجاهت قانونی ندارد. جهت مزید استحضار باید اشاره شود که به‌طور کلی در حال حاضر با توجه به استانداردهای ابلاغی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی (پیوست)، بستری و درمان بیماران در بخش ICU به دو صورت انجام می‌گیرد: الف بخش مراقبت‌ها ی ویژه بیماران به صورت بسته (Closed Icu) که مسئولیت درمان بیماران بستری شده در این بخش به عهده فوق تخصص‌های Icu است که در رشته‌های تخصصی؛ بیهوشی، داخلی و ریه تحصیل نموده و با طی دوره تکمیلی 5/1 الی 3 ساله موفق به اخذ مدرک فوق تخصصی مذکور می‌شوند، از این رو توانایی علمی و عملی بیشتری جهت مراقبت از بیماران بدحال در این بخش را دارا می‌باشند و در صورت ویزیت بیماران هزینه مطابق مقررات بیمه‌ای به میزان یک ویزیت در روز تایید و پرداخت می‌شود. ب نوع دیگر مراقبت و درمان در بخش مراقبت‌های ویژه بیماران؛ به صورت باز ( Open Icu ) صورت می‌پذیرد. مسئولیت درمان بیماران بستری شده در این بخش به عهده پزشک معالج بیمار می‌باشد که عموما جراح مغز و اعصاب، جراح عمومی، داخلی، عفونی و مانند آن و موظف به ویزیت روزانه بیماران خود بوده که هزینه آن طبق ضوابط و مقررات قابل محاسبه و پرداخت می‌باشد و در صورت نیاز پزشک معالج به ویزیت متخصص بیهوشی، یکی از دو حالت زیر متصور است: بخش Icu واجد پزشک متخصص بیهوشی مقیم می‌باشد که در این صورت ویزیت بیماران به هر تعداد در 24 ساعت بر عهده ایشان بوده و حق‌الزحمه نامبردگان در قالب 30% هزینه تخت روز(هتلینگ) محاسبه و پرداخت می‌گردد . بخش Icu فاقد پزشک متخصص بیهوشی مقیم می‌باشد که در این صورت با کسر 30% هزینه تخت روز (هتلینگ) که همان هزینه مقیمی می‌باشد، چنانکه پزشک معالج به مشورت متخصص بیهوشی، حق‌الزحمه متخصص بیهوشی، در قالب مشاوره محاسبه و پرداخت می‌شود . اذعان می‌دارد؛ تاکنون از سوی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، اقدامی در جهت ابلاغ شناسنامه و استانداردهای اداره بخش‌ای سی یو ( Icu ) نیمه بسته یا (Co - management intencivist) به عمل نیامده، از این رو، محاسبه و پرداخت ویزیت در یکی از دو قالب فوق‌الاشاره صورت می‌پذیرد. » هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1399/12/12 با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی اولا: طبق بند (الف) ماده 9 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور (مصوب 1395/11/10) که مقرر می‌دارد شورای عالی بیمه سلامت کشور مکلف است هر ساله در هیات وزیران نسبت به بازنگری ارزش نسبی و تعیین تعرفه خدمات سلامت برای کلیه ارائه‌دهندگان خدمات بهداشت، درمان و تشخیص در کشور اعم از دولتی و غیردولتی و خصوصی اقدام و مراتب را پس از تایید سازمان برنامه و بودجه کشور، جهت تصویب به هیات وزیران ارائه کند. شورای عالی بیمه سلامت کشور طی دستورالعمل رسیدگی به اسناد بستری بیمه‌های پایه (مصوب 1394/4/16)، ارزش نسبی و تعرفه خدمات برای ارائه‌دهندگان خدمات بهداشت، درمان و تشخیص را تعیین کرده است. علیهذا صدور نامه در رابطه با حق‌الزحمه متخصصین بیهوشی در بخش‌های ویژه، از حدود صلاحیت سازمان تامین اجتماعی خارج بوده و سازمان صرفا مکلف به اجرای دستورالعمل رسیدگی به اسناد بستری بیمه‌های پایه می‌باشد. ثانیا: با توجه به اینکه طبق بند 9 ماده 8 دستورالعمل رسیدگی به اسناد بستری بیمه‌های پایه، پرداخت صرفا یک ویزیت برای چند پزشک معالج طبق قیوداتی مقرر شده و در تبصره بند 10 ماده 8 دستورالعمل مذکور نیز بیان شده است در صورتی که پزشکان فوق تخصص و فلوشیپ ICU ، پزشک معالج بیمار باشند، چند ویزیت قابل محاسبه می‌باشد، بنابراین بند 3 نامه مورد شکایت که علی‌الاطلاق پرداخت دو ویزیت همزمان به دو پزشک به عنوان پزشک معالج بیمار در یک روز را فاقد وجاهت قانونی دانسته است، با دستورالعمل مذکور مغایرت دارد. بنا به مراتب مذکور، نامه شماره 4020/97/1335 (مورخ 1397/7/9) مدیرکل درمان غیرمستقیم سازمان تامین اجتماعی، خارج از حدود اختیارات مقام صادرکننده وضع و ابلاغ شده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. هیات عمومی دیوان عدالت اداری معاون قضایی دیوان عدالت اداری احمد درزی رامندی