رای شماره 2766 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع در خصوص ابطال ماده 8 آیین‌نامه دورکاری (کار در خانه) موضوع تصویب نامه شماره 44726/76481 1389/4/7 وزیران عضو کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک

شماره0100158- 1401/12/21 بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 2766 مورخ 1401/12/9 با موضوع: «ماده 8 آیین‌نامه دورکاری (کار در خانه) موضوع تصویب نامه شماره 44726/76481 مورخ 1389/4/7 وزیران عضو کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یداله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: 1401/12/9 شماره دادنامه: 2766 شماره پرونده: 0100158 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای سجاد کریمی پاشاکی طرف شکایت: معاونت حقوقی نهاد ریاست جمهوری موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 8 آیین‌نامه دورکاری (کار در خانه) موضوع تصویب نامه شماره 44726/76481 1389/4/7 وزیران عضو کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال کل آیین‌نامه دورکاری (کار در خانه) موضوع تصویب نامه شماره 44726/76481 1389/4/7 وزیران عضو کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به‌طور خلاصه اعلام کرده است: "1 نظر به اینکه در صدر اصل 138 قانون اساسی آمده است: علاوه بر مواردی که هیات وزیران یا وزیری مامور تدوین آیین‌نامه‌های اجرایی قوانین می‌شود، هیات وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تامین اجرای قوانین و تنظیم سازمان‌های اداری به وضع تصویب نامه و آیین‌نامه بپردازد. همان‌طور که در این فراز آمده است هیات وزیران برای انجام وظایف اداری و تامین اجرای قوانین می‌تواند به وضع تصویب نامه و آیین‌نامه مبادرت کند. از این رو چون که در قوانین، دورکاری و مشابه آن به کیفیت مطروحه در آیین‌نامه معترض عنه، وجود ندارد لذا عملا طرف شکایت به عمل تقنینی دست زده است که این امر مخالف اصل حاکمیت قانون می‌باشد. از این رو طرف شکایت خارج از حدود اختیارات و تکالیف قانونی خود نسبت به وضع تصویب نامه معترض عنه اقدام نموده است. 2 در ماده8 قانون استخدام کشوری آمده است: «پست سازمانی عبارت از محلی است که در سازمان وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی به‌طور مستمر برای یک شغل و ارجاع آن به یک مستخدم در نظر گرفته شده اعم از اینکه دارای متصدی یا بدون متصدی باشد» و نیز در ماده 6 قانون مدیریت خدمات کشوری آمده است: «پست سازمانی عبارت است از جایگاهی که در ساختار سازمانی دستگاه‌های اجرایی برای انجام وظایف و مسئولیت‌های مشخص (ثابت و موقت) پیش‌بینی و برای تصدی یک کارمند در نظر گرفته می‌شود.» پست‌های ثابت صرفا برای مشاغل حاکمیتی که جنبه مستمر دارد ایجاد خواهد شد. از جمع تعاریف مذکور کارمند دستگاه اجرایی در محل یا جایگاهی که در ساختار سازمانی دستگاه‌های اجرایی ایجاد می‌شود می‌بایست به انجام وظایف و مسئولیت‌های مشخص شده در شرح وظایف سازمانی بپردازد. نظر به اینکه محل و جایگاه دلالت بر مکان مشخص دارد و این مکان هم به لحاظ انتزاعی و هم به لحاظ عینی قابل تعیین و تفکیک است، لذا قوانین مذکور هیچ کدام به تعیین جایگاه در خانه کارمند برای انجام امور محوله دلالت ندارد، بنابراین تعیین خانه (منزل) بر انجام وظایف سازمان موجب قانونی نداشته و مغایر مواد مذکور می‌باشد. 3 در تبصره 4 ماده 45 قانون مدیریت خدمات کشوری آمده است: «تعیین محل خدمت و شغل مورد تصدی کارمندان پیمانی در پیمان نامه مشخص می‌گردد و در مورد کارمندان رسمی به عهده دستگاه اجرایی ذی ربط می‌باشد. در ماده 7 این قانون نیز در تعریف کارمند دستگاه اجرایی ذکر شده است: فردی که بر اساس ضوابط و مقررات مربوط به موجب حکم و یا قرارداد مقام صلاحیتدار در یک دستگاه اجرایی به خدمت پذیرفته می‌شود.» بنابراین از جمیع نصوص قانونی مذکور در احکام، پیمان‌ها و قراردادهای صادره و منعقده با کارمندان، محل خدمت، خانه یا منزل تصریح نشده و موجب قانونی نداشته و محل خدمت معرف جا و مکان پست سازمانی در دستگاه اجرایی است. از این رو بنا به دلایل مشروحه نیز امکان تعیین خانه یا منزل به عنوان محل خدمت مبنای قانونی ندارد. 4 امکان دورکاری برخی از کارکنان نسبت به برخی دیگرتبعیض ناروا است زیرا بعضی از کارمندان این امکان را دارند که در منزل خود امورات اداری را به انجام برسانند اما برخی دیگر این امکان از ایشان سلب شده و یا فرصت و لوازم آن فراهم نیامده است که این موضوع خود مصداق تبعیض ناروا مخالف بند 9 اصل سوم قانون اساسی عنوان می‌شود، چرا که در برخی از مواد این آیین‌نامه از جمله ماده 8 اصلاحی 1389/10/19 پرداخت بیشتری به نسبت سایر کارمندان به ایشان تعلق یافته که این امر خود تبعیض است، زیرا معیار و موازنه‌ای برای تخمین هزینه‌های وارده در منزل و انطباق آن با این پرداخت‌ها وجود ندارد. 5 نظر به این که آیین‌نامه دورکاری شامل کلیه دستگاه‌های اجرایی است و مشمولین قانون مدیریت و مستثنی شدگان از آن را در بر می‌گیرد و با التفات به جواز ماده 78 قانون مدیریت خدمات کشوری مبنی بر امکان پرداخت کمک‌های رفاهی که به عنوان یارانه مستقیم در ازاء خدماتی نظیر سرویس رفت و آمد و سلف سرویس و مهد کودک در نظر گرفته شده است و این‌گونه از مزایا در ضوابط بودجه سالانه تعیین می‌شود (مانند پرداخت حق ایاب و ذهاب به کارمندان شهرهای بالای دویست هزار نفر جمعیت) لذا پرداخت آن با در نظر گرفتن اینکه تصویب نامه معترض عنه امکان حضور کارمندان در منزل را به عنوان دورکاری فراهم می‌آورد، بلاجهت خواهد شد. 6 در ماده 90 قانون مدیریت خدمات کشوری آمده است: «کارمندان دستگاه‌های اجرایی موظف می‌باشند که وظایف خود را با دقت، سرعت، صداقت، امانت، گشاده رویی، انصاف و تبعیت از قوانین و مقررات عمومی و اختصاصی دستگاه مربوطه انجام دهند و در مقابل عموم مراجعین به‌طور یکسان و دستگاه ذی ربط پاسخگو باشند. هرگونه بی‌اعتنایی به امور مراجعین و تخلف از قوانین و مقررات عمومی ممنوع می‌باشد. ارباب رجوع می‌توانند در برابر برخورد نامناسب کارمندان با آن‌ها و کوتاهی در انجام وظایف به دستگاه اجرایی ذی ربط و یا به مراجع قانونی شکایت نمایند. همان‌طور که در کیفیت این ماده مشخص است، ارایه خدمت مناسب به ارباب رجوع و برخورد مناسب با ایشان توسط کارمندان از حقوق ارباب رجوع عنوان شده است این در حالی است که با اجرای آیین‌نامه دورکاری بخشی از این ماده متوقف شده و عملا ارباب رجوع حسب مورد با کارمند اساسا برخوردی نخواهد داشت و برای هر اخذ راهنمایی یا پیگیری می‌بایست نامه ثبت و از طریق الکترونیکی پیگیری نماید که این امر خود از اسباب اطاله و بلاتکلیفی ارباب رجوع خواهد شد. از این رو صدور آیین‌نامه معترض عنه مغایر با این ماده نیز به نظر می‌رسد. 7 تالی فاسد وضع و اجرای این آیین‌نامه باعث می‌شود تا عملا به بهانه دورکاری عده‌ای از کارکنان از حضور در محل کار معاف شده و طبیعتا با کیفیات گفته شده در بندهای پیشین این امر مخالف بند 10 اصل سوم قانون اساسی در تاسیس نظام صحیح اداری است چرا که چون دورکاری پشتوانه قانونی ندارد، در اجرا با رویه‌های متفاوت و النهایه تالی فاسد مواجه می‌باشد. 8 اخذ تعهد از کارمندان صرفا بر اساس قانون موجب می‌یابد لذا ابطال این مصوبه مورد تقاضا می‌باشد." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: آیین‌نامه دورکاری (کار در خانه) به شماره 44726/76481 1389/4/7: "وزیران عضو کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک در جلسه مورخ 1389/3/30 بنا به پیشنهاد شماره 200/8741 1389/3/4 معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس‌جمهور و به استناد اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، با هدف افزایش بهره وری، انعطاف کاری و کاهش حجم رفت و آمد کارمندان دولت و اثرات جانبی آن، آیین‌نامه دورکاری (کار در خانه) را به شرح زیر موافقت نمود: ماده8 (اصلاحی1389/10/19) دستگاه‌های اجرایی مجازند هر ماه حداکثر پنج درصد حداقل حقوق موضوع ماده (76) قانون مدیریت خدمات کشوری را از محل کمک‌های رفاهی با توجه به بند 7 قانون بودجه سال 1389 کل کشور و احکام مشابهی که در قوانین وضع می‌شود برای کمک به هزینه‌های تبعی کار در خانه به کارمندان دور کار پرداخت نمایند. تبصره پرداخت‌های رفاهی مستقیم و غیرمستقیم مانند سایر کارکنان به این افراد پرداخت خواهد شد. معاون اول رئیس جمهور در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امورحقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رییس‌جمهور) به موجب لایحه شماره 48122/145308 1401/8/15 اعلام کرده است: "1 شاکی مدعی آن شده است که تصویب آیین‌نامه دورکاری از حدود اختیارات هیات وزیران خارج بوده و در واقع از وظایف قانون‌گذار است، این در حالی است که وفق اصل 138 قانون اساسی هیات وزیران می‌تواند در راستای انجام وظایف اداری و تنظیم سازمان‌های اداری مبادرت به وضع آیین‌نامه مستقل نماید. 2 در پاسخ به ایراد شاکی مبنی بر اینکه وفق ماده 6 قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده 8 قانون استخدام کشوری، کارمند باید درپست سازمانی و در نتیجه در محل فیزیکی اداره خود فعالیت نماید و آیین‌نامه معترض عنه مغایر مواد موصوف است، باید بیان داشت که محل فیزیکی طریقیت دارد و نه موضوعیت، به عبارت دیگر برای ایفای وظایف سازمانی حسب پست سازمانی کارمند، وجود محل فیزیکی ضروری نیست و انجام وظیفه موضوعیت دارد و نه محل و مکان فیزیکی انجام وظیفه، همچنان که کارمند ممکن است به ماموریت خارج از محل فیزیکی اداره متبوع خود برای انجام وظایف محوله اعزام شود. لذا لزوما نباید وظایف مربوط به پست سازمانی در محل ساختمان اداری دستگاه‌های اجرایی انجام پذیرد. 3 تبصره 4 ماده 45 قانون مدیریت خدمات کشوری که مورد استناد شاکی قرار گرفته، در مقام بیان انجام وظایف سازمانی در مکان مشخص از باب تغلیب است و واقعیت امر این است که اثبات شیء نفی ماعدا نمی‌کند. 4 بند 9 اصل سوم قانون اساسی ناظر به ممنوعیت تبعیض ناروا است، حال آن که در مانحن فیه انجام وظایف یک شغل در خارج از محل فیزیکی دستگاه، هرچند صرفا ناظر به برخی از مشاغل است و نه عموم مشاغل، لکن همسو با بند 10 اصل سوم قانون اساسی مبنی برحذف تشکیلات غیرضرور و ایجاد نظام صحیح اداری بوده و در واقع منجر به کاهش هزینه‌هایی همچون هزینه رفت و آمد و هزینه‌های انرژی خواهد شد. 5 شاکی مدعی مغایرت آیین‌نامه دورکاری با پرداخت کمک‌های رفاهی است در پاسخ باید بیان داشت که مستفاد از ماده 78 قانون موصوف، پرداخت کمک‌های رفاهی ناظر به اختیار دستگاه است و نه الزام آن. به عبارت دیگر، قانون‌گذار در ماده فوق الذکر اختیار پرداخت کمک‌های رفاهی را به دستگاه اعطا کرده است و الزامی از آن مستفاد نمی‌شود، لذا دستگاه می‌تواند کمک‌های رفاهی را به کارمندانی که انجام امور را به صورت دورکاری انجام می‌دهند نپردازد و در این باره ایراد شاکی بلاوجه خواهد بود. 6 دیگر ادعای شاکی ناظر به این است که دورکاری باعث عدم مواجهه ارباب رجوع با کارمند و نتیجتا بلاتکلیفی ارباب رجوع می‌شود. در این خصوص باید بیان داشت که بندهای 2 و 3 ماده 37 قانون مدیریت خدمات کشوری و برخی قوانین دیگر، ارائه خدمات به شهروندان از طریق ابزار و رسانه‌های الکترونیکی و نیز حذف لزوم مراجعه حضوری مردم به دستگاه اجرایی در راستای دولت الکترونیک را مورد شناسایی قرار داده‌اند، لذا انجام امور و ارائه خدمت به شهروندان ضرورتا نباید از مجرای حضور فیزیکی کارمند انجام گیرد و به صورت الکترونیکی و دورکاری نیز ارائه خدمت به شهروندان امکان‌پذیر و مجاز است، بدین ترتیب ایراد مطروحه توسط شاکی از این جهت نیز بلاوجه است." پرونده در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری سال 1392 به هیات تخصصی استخدامی ارجاع شد و این هیات به موجب دادنامه شماره 140109970906010862 1401/11/5 آیین‌نامه مورد شکایت (به جز ماده 8) را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت. رسیدگی به تقاضای ابطال ماده 8 آیین‌نامه دورکاری (کار در خانه) موضوع تصویب نامه شماره 44726/76481 1389/4/7 وزیران عضو کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک در دستورکار هیات عمومی قرار گرفت. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1401/12/9 به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی اولا براساس مقرره مورد شکایت دستگاه‌ها می‌توانند حداکثر پنج درصد حداقل حقوق موضوع ماده 76 قانون مدیریت خدمات کشوری را از محل کمک‌های رفاهی به کارمندان دورکار بپردازند و این در حالی است که کار در منزل از موارد مشمول کمک‌های رفاهی نیست. ثانیا امکان پرداختی بیشتر به کارمندانی که در منزل و دور از محیط کار به انجام وظایف می‌پردازند، نوعی تبعیض ناروا محسوب می‌شود و مغایر با بند 9 اصل سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است. بنا به مراتب فوق، ماده 8 آیین‌نامه دورکاری (کار در خانه) موضوع تصویب نامه شماره 44726/76481 مورخ 1389/4/7 وزیران عضو کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک خلاف قانون است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. هیات عمومی دیوان عدالت اداری معاون قضایی دیوان عدالت اداری مهدی دربین