رای شماره 2612 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال حکم مقرر در ماده 6 و تبصره‌های 1 و 2 و همچنین ماده 11 تفاهم‌نامه مورخ 1401/1/9 وزارت کشور و سازمان اداری و استخدامی کشور که در رابطه با نیروهای مازاد وزارت کشور به صورت علی الاطلاق و با تصریح کارکنان قرارداد کار معین تعیین تکلیف کرده

تاریخ دادنامه: 1401/10/20 شماره دادنامه: 2612 شماره پرونده: 0101113 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای سجاد کریمی پاشاکی موضوع شکایت و خواسته: ابطال مواد 5 و 6 و تبصره‌های ذیل آن و ماده 11 تفاهم‌نامه اصلاحات ساختاری و به کارگیری نیروی انسانی در وزارت کشور مصوب وزارت کشور و سازمان امور اداری و استخدامی کشور مورخ 1401/1/9 گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال مواد 5 و 6 و تبصره‌های ذیل آن و ماده 11 تفاهم‌نامه وزارت کشور و سازمان امور اداری و استخدامی کشور مورخ 1401/1/9 را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به‌طور خلاصه اعلام کرده است که: "به استحضار می‌رساند سازمان اداری و استخدامی و وزارت کشور طی تفاهم‌نامه‌ای با موادی لازم‌الاجرا و تعهدآور و مخالف منطوق و مفهوم برخی مواد قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون بودجه 1401 و نیز رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری، نیروهای مازاد بر سقف تبصره ذیل ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری را به منظور تصدی در مشاغل مدیریت و حساس وجاهت بخشیده و همچنین جذب نیروی قراردادی را بدون الزام به آزمون عمومی با نشر آگهی عمومی با عدم قید آن ممکن و همچنین امر به جایابی نیروی قراردادی در سایر دستگاه‌های اجرایی با توجیه نیروی مازاد نموده است، لذا به شرح ذیل مجموعه این مواد برخلاف قوانین می‌باشد. مغایرت با قانون مدیریت خدمات کشوری: تبصره ذیل ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری اشعار داشته: دستگاه‌های اجرایی می‌توانند در شرایط خاص با تایید سازمان تا ده درصد پست‌های سازمانی مصوب بدون تعهد استخدامی و در سقف اعتبارات مصوب افرادی را به صورت ساعتی یا کار معین برای حداکثر یک سال به کارگیرند. ماده 44 قانون مدیریت خدمات کشوری عنوان می‌کند: به کارگیری افراد در دستگاه‌های اجرایی پس از پذیرفته شدن در امتحان عمومی که به‌طور عمومی نشر آگهی می‌گردد و نیز امتحان یا مسابقه تخصصی امکان‌پذیر است. دستورالعمل مربوط به نحوه برگزاری امتحان عمومی و تخصصی به تصویب شورای توسعه مدیریت می‌رسد. بند ج تبصره 20 بودجه سال 1401 بیان داشته است: به منظور بالاترین بهره‌وری نیروی انسانی و جلوگیری از افزایش اندازه دولت، سازمان اداری و استخدامی کشور مجاز است با رعایت قوانین و مقررات و قراردادهای معتبر و تعهدات نیروهای رسمی، ثابت و پیمانی مازاد دستگاه‌های اجرایی را به صورت بین دستگاهی، درون استانی و بین استانی جایابی و منتقل کند، از این رو دستگاه‌های اجرایی مشمول ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری موظفند فهرست اسامی نیروهای مازاد خود را در سامانه‌ای که سازمان اداری و استخدامی به این منظور ایجاد می‌کند ثبت کنند. همچنین هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره 140009970905813107 1400/11/23 قراردادهای متجاوز از سقف تبصره ذیل ماده 32 را بلااعتبار، جابجایی نیروی قراردادی را برخلاف قانون عنوان و جذب نیروی قراردادی را موکول به رعایت تشریفات عادلانه ورود به خدمت از جمله ترتیبات موضوع ماده 44 قانون مدیریت خدمات کشوری دانست و این موضوع حتی در دادنامه شماره 140109970905810248 1401/2/6 هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص دستگاه‌های مستثنی شده از قانون مدیریت خدمات کشوری نیز تاکید شد. بنابراین مازاد پنداری نیروی قراردادی، امکان جابجایی آن به سایر دستگاه‌های اجرایی، امکان تخصیص پست‌های مدیریتی و کلیدی به نیروی قراردادی مازاد و نیز عدم برگزاری آزمون به منظور جذب نیروی قراردادی همگی طی مواد قانونی معنونه و نیز آراء هیات عمومی مغایر قوانین می‌باشد. لذا ابطال آن‌ها مورد تقاضا می‌باشد." متن مصوبه مورد شکایت به شرح زیر است: تفاهم‌نامه اصلاحات ساختاری و به کارگیری نیروی انسانی در وزارت کشور: "در راستای ایجاد انعطاف لازم در نحوه انجام ماموریت و اعمال پشتیبانی‌های لازم از سازماندهی نیروی انسانی، اصلاح و بهبود وضعیت ساختاری وزارت کشور، تفاهم زیر وفق مذاکرات صورت گرفته در جلسه مورخ 1401/1/9 بین وزارت کشور و سازمان اداری و استخدامی کشور منعقد می‌گردد. ماده 5 در راستای ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری و تبصره ذیل آن، مشعر بر این که دستگاه‌های اجرائی می‌توانند در شرایط خاص با تایید سازمان اداری و استخدامی کشور تا ده درصد پست‌های سازمانی مصوب بدون تعهد استخدامی و در سقف اعتبارات مصوب افرادی را به صورت ساعتی یا کارمعین برای حداکثر یک سال به کار گیرند به منظور به‌کارگیری نیروی انسانی به صورت قرارداد کارمعین برای تصدی پست‌های مدیریتی و کلیدی در وزارتخانه، سازمان‌ها و واحدهای تابعه و وابسته اعم از ستادی و استانی، وضعیت نیروی انسانی موجود وزارت کشور (موضوع نامه شماره 27316 1401/2/19) به شرح جدول شماره 1 مورد تفاهم قرار گرفت. ماده6 وزارت کشور در اجرای بند (ج) تبصره 20 قانون بودجه سال 1401 کل کشور موظف است فهرست اسامی نیروی انسانی مازاد خود را در سامانه‌ای که سازمان اداری و استخدامی به منظور بالابردن بهره‌وری نیروی انسانی و جلوگیری از افزایش اندازه دولت ایجاد می‌کند. ثبت نماید. تبصره1 وزارت کشور متعهد می‌شود تعداد نیروهای قرارداد کار معین مازاد مذکور را تا سقف مقرر در تبصره ذیل ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری تا انتهای زمان اجرای این تفاهم‌نامه متناسب با تعداد نیروی جذب شده وفق جدول شماره 2 کاهش دهد. تبصره2 نیروهای قرارداد کارمعین یا رسمی و پیمانی مازاد وزارت کشور، براساس آزمون صلاحیت حرفه‌ای و شایستگی‌های ماموریتی که حداکثر پس از سه ماه از امضای این تفاهم‌نامه توسط سازمان اداری و استخدامی کشور برگزار می‌شود رتبه‌بندی خواهند شد. تمدید قرارداد، جابجایی و خاتمه خدمت نیروهای مذکور براساس رتبه‌بندی و ارزیابی عملکرد سالانه آنان می‌باشد. وزارت کشور متعهد می‌گردد به ازای صدور شناسه‌های جدید قرارداد کارمعین معادل مفاد ماده 7 شناسه نیروهای مازاد خود را ابطال یا در اختیار سامانه مدیریت به کارگیری نیروی انسانی سازمان اداری و استخدامی کشور قرار دهد. وزیر کشور/ معاون رئیس جمهور و رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور" در پاسخ به شکایت مذکور معاون حقوقی مجلس و استان‌های سازمان اداری و استخدامی کشور به موجب لایحه شماره 61179 1401/8/18 اعلام کرده است که: "1 این سازمان در راستای رسالت‌های خود مبنی بر راهبری نظام اداری و سامان‌بخشی به نیروهای قرارداد کار معین دستگاه‌های اجرایی، با رویکردی جدید با لحاظ نمودن قوانین و مقررات و متناسب با آن نگاه اقتضایی به موضوع اقدام به انعقاد تفاهم‌نامه با وزارت کشور طی جلسه مورخ 1401/1/9 نموده است. ماده 5 تفاهم‌نامه مورد شکایت مقرره جدید محسوب نمی‌گردد، بلکه صرفا مندرج نمودن تبصره ذیل ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری و بیان وضعیت نیروی انسانی وزارت کشور است. 2 قسمت دوم بند (الف) ماده 54 قانون مدیریت خدمات کشوری صراحت دارد: « دستگاه‌های اجرایی می‌توانند برای حداکثر 15 درصد سمت‌های مدیریت حرفه‌ای از افراد شایسته (با رعایت تخصص و تجربه شاغل نسبت به شغل، بدون رعایت سلسله مراتب مدیریتی) خارج از دستگاه استفاده نمایند.» بنابراین بررسی وضعیت نیروی قرارداد کار معین یک دستگاه برای استفاده و اجرایی نمودن این ظرفیت قانونی منطقی می‌نماید و این بررسی نمی‌تواند تغایر با قوانین متصور گردد. 3 ماده 5 تفاهم‌نامه که نامبرده مدعی است صراحت بر تصدیق به کارگیری بیش از سقف مقرر در قانون توسط سازمان را دارد، نه تنها چنین رویکردی از آن متصور نیست بلکه مطابق با جدول شماره 2 مندرج به اعلام خروجی و ابطال شناسه، رویکردی کاهشی برای به کارگیری نیروی قراردادی کار معین دارد. 4 ماده 6 صرفا به تکلیف مقرر در بند (ج) تبصره 20 قانون بودجه 1401 کل کشور اشاره نموده و هیچ اشاره‌ای به نوع به کارگیری نیروی انسانی ندارد. 5 تبصره 2 ماده 6 تفاهم‌نامه می‌تواند بر اساس استدلال‌های مطروحه مغایر با قوانین باشد، از این منظر که بر اساس مفاد قانون مدیریت خدمات کشوری، تدوین و اجرای ضوابط مربوط به احرای صلاحیت‌ها و شایستگی‌های کارکنان دستگاه‌های اجرایی از رسالت‌های این سازمان است، کاربردی کردن این ابزار برای سازماندهی درونی مانند جابجایی و تمدید قرارداد، خاتمه خدمت کارکنان دستگاه‌ها به منزله به کارگیری نیروی مجدد و افزایش تعهد زائد بر اعتبار نمی‌باشد. بنابراین مغایرتی با قوانین از این اقدام متصور نیست. 6 در خصوص درخواست ابطال ماده 11 تفاهم‌نامه با توجه به اینکه در سایر مواد تفاهم‌نامه در خصوص به کارگیری نیروی قرار کار معین قوانین و مقررات مرتبط را مورد اشاره قرار داده است و صرفا تصریح خود قانون مدیریت خدمات کشوری را آورده است، بنابراین مغایر با قانون مربوطه نمی‌باشد." همچنین سازمان اداری و استخدامی کشور به موجب لایحه شماره 65856 1401/9/1 اعلام کرده است که: "1 واژه «مازاد» موضوع تفاهم‌نامه ناظر بر کیفیت نیروی انسانی است در حالی که واژه «مازاد» تبصره ذیل ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری ناظر بر کمیت نیروی انسانی است و ماهیتا متفاوت می‌باشد. 2 تمدید نیروهای مازاد بر ده درصد مقرر در تبصره ذیل ماده 32 قانون مذکور در اجرای بند (ه) ماده 50 قانون برنامه پنجم توسعه و بند (ب) ماده 28 قانون برنامه ششم توسعه صورت گرفته که در هر دو قانون، تمدید قراردادهای قبلی را بلامانع اعلام نموده است. لذا تفاهم‌نامه فوق‌الذکر در مقام تقنین مبنی بر تجویز مازاد به درصد یاد شده در تبصره اخیرالذکر نبوده است. 3 برخی از عناوین و انواع استخدام را قانون‌گذار در قوانین آورده است، مانند استخدام رسمی و پیمانی و مجوز برخی از به کارگیری‌ها را در قابل «قرارداد» اعطاء نموده است که تابع تعهدات موضوع قرارداد است، کما اینکه قانون‌گذار در ماده 7 قانون مدیریت خدمات کشوری، هر دو شق را مد نظر قرار داده که موید مطلب عبارت تعریف کارمند دستگاه اجرایی در این ماده است و قسمت اخیر آن که اعلام می‌دارد: «... به موجب حکم رسمی و یا قرارداد مقام صلاحیتدار در یک دستگاه اجرایی به خدمت پذیرفته می‌شود.» لذا عبارت « با رعایت قوانین و مقررات» و همچنین عبارت «قراردادهای معتبر» در بند (ج) تبصره 20 قانون بودجه سال 1401 ناظر بر همین دو شق یاد شده است. بنابراین هم شامل کارکنان رسمی و پیمانی و هم کارمندان قراردادی که به موجب قانون از جمله تبصره ماده 32 فوق‌الذکر به کارگیری شده‌اند می‌شود. به علاوه اینکه یکی از مصادیق بارز ساماندهی وضعیت نیروی انسانی دستگاه‌های دولتی آن بخش از نیروی انسانی است که در قالب «قرارداد» به کارگیری شده‌اند، زیرا مستخدمینی که به صورت رسمی و پیمانی استخدام شده‌اند، فرآیند نیازسنجی اخذ مجوز از مراجع قانونی، تامین پست‌های سازمانی مورد نیاز و همچنین تامین اعتبار و در قالب نشر آگهی استخدام و به کارگیری شده‌اند. 4 همان گونه که در بند 1 اشاره گردید، از آنجا که تمدید قرارداد نیروهای قرارداد کار معین مازاد 10 درصد موضوع تبصره ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری استخدام شده به تجویز مقنن در قانون برنامه‌های پنجم و ششم توسعه بوده است، لذا بخشنامه در صدد ایجاد مجوز نیروی مازاد نبوده بلکه در مقام ساماندهی وضعیت نیروی انسانی می‌باشد. 5 همان گونه که استحضار دارند: الف تبصره ذیل ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری مقدم التصویب نسبت به ماده 44 همان قانون است، لذا مقنن حکم مزبور را در فصل ساختارهای سازمانی آورده است، در غیر این صورت نحوه به کارگیری از طریق این تبصره در فصل «استخدام» درج می‌شد. ب تجویز اختیار برای دستگاه‌های اجرایی با واژه «می‌تواند» مندرج در تبصره ماده 32 مذکور و همچنین عبارت‌های «شرایط خاص» و «تایید سازمان» دلالت بر مراتب فوق دارد. ج تمدید رویه و نحوه به کارگیری نیروهای قرارداد کار معین و تمدید و تنفیذ قراردادهای قبلی در بند (ه) ماده 50 قانون برنامه پنجم توسعه و همچنین بند (ب) ماده 28 قانون برنامه ششم توسعه نیز موید مراتب یاد شده است." علی‌رغم ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمائم آن به طرف دیگر شکایت تا زمان صدور رای در هیات عمومی پاسخی واصل نشده است. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1401/10/13 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی الف. براساس بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 رسیدگی به شکایات، تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداریها و موسسات عمومی غیردولتی در مواردی که مقررات مذکور به علّت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز و یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلّف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایف موجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود، از جمله صلاحیتها و وظایف هیات عمومی دیوان عدالت اداری است. نظر به اینکه ماده 5 تفاهم‌نامه مورخ 1401/1/9 وزارت کشور و سازمان اداری و استخدامی کشور صرفا با اشاره به مفاد ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری، وضعیت نیروی انسانی موجود در وزارت کشور را مشخص و مورد تفاهم قرار داده و از این جهت ماده مذکور متضمن ایجاد حکمی نیست، بنابراین ماده 5 تفاهم‌نامه مورخ 1401/1/9 وزارت کشور و سازمان اداری و استخدامی کشور از مقررات موضوع بند 1 ماده ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری محسوب نمی‌شود و رسیدگی به آن در هیات عمومی دیوان عدالت اداری قابل طرح نیست. ب. براساس بند (ج) تبصره 20 قانون بودجه سال 1401 کل کشور مصوب 1400/12/25: «به منظور بالا بردن بهره‌وری نیروی انسانی و جلوگیری از افزایش اندازه دولت، سازمان اداری و استخدامی کشور مجاز است با رعایت قوانین و مقررات و قراردادهای معتبر و تعهدات نیروهای رسمی، ثابت و پیمانی مازاد دستگاههای اجرایی را به صورت بین دستگاهی، درون استانی و بین استانی جایابی و منتقل کند، از این رو دستگاههای اجرایی مشمول ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری موظّفند فهرست اسامی نیروهای مازاد خود را در سامانه‌ای که سازمان اداری و استخدامی به این منظور ایجاد می‌کند، ثبت کنند...» نظر به اینکه حکم مقرر در بند قانونی مذکور در رابطه با نیروهای رسمی، ثابت و پیمانی مازاد دستگاههای اجرایی وضع شده و متضمن حکمی درخصوص نیروهای قرارداد کار معین نیست، بنابراین حکم مقرر در ماده 6 و تبصره‌های 1 و 2 آن و همچنین ماده 11 تفاهم‌نامه مورخ 1401/1/9 وزارت کشور و سازمان اداری و استخدامی کشور که در رابطه با نیروهای مازاد وزارت کشور به صورت علی‌الاطلاق و با تصریح به کارکنان قرارداد کار معین تعیین تکلیف کرده، با بند (ج) تبصره 20 قانون بودجه سال 1401 کل کشور مغایرت دارد و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری حکمتعلی مظفری