رای شماره 741هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع مصوبه شماره160/2446/5480 مورخ 1397/3/2 شورای اسلامی شهر تهران که به جای تجویز تکلیف شهرداری به ثبت نام در سامانه تدارکات الکترونیکی دولت و ثبت تمام مراحل معاملا ت خود در سامانه مذکور، شهرداری تهران را به انجام الکترونیکی و اعلان عمومی اطلاعات معاملات شهرداری از طریق سامانه‌ای دیگر الزام کرده است، ابطال شد.

شماره0003348 – 3/5/1401 بسمه تعالی جناب آقای اکبرپور رئیس هیات‌مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 140109970905810741 مورخ 1401/4/21 با موضوع: «مصوبه شماره 160/2446/5480 مورخ 1397/3/2 شورای اسلامی شهر تهران که به جای تجویز تکلیف شهرداری به ثبت نام در سامانه تدارکات الکترونیکی دولت و ثبت تمام مراحل معاملات خود در سامانه مذکور، شهرداری تهران را به انجام الکترونیکی و اعلان عمومی اطلاعات معاملات شهرداری از طریق سامانه‌ای دیگر ملزم کرده است، ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یدلله اسمعیلی‌فرد تاریخ دادنامه: 1401/4/21 شماره دادنامه: 741 شماره پرونده: 0003348 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی : سازمان بازرسی کل کشور موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره 160/2446/5480 1397/3/2 شورای اسلامی شهر تهران با موضوع «الزام شهرداری تهران به انجام الکترونیکی و اعلان عمومی اطلاعات معاملات شهرداری تهران» گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 2/238672 1400/8/24 اعلام کرده است که: "بر اساس ماده یکم مصوبه مورد شکایت و تبصره ذیل آن شهرداری تهران و واحدهای تابعه اعم از سازمان‌ها، شرکت‌ها و موسسات مستقل و وابسته مکلف هستند فرآیند کلیه معاملات خود از مرحله اعلام فراخوان تا بازگشایی پاکت‌ها را در بستر وب و به صورت برخط در «سامانه جامع معاملات شهرداری تهران» به انجام برسانند، مصوبه مذکور مغایر با قانون و خارج از حدود اختیارات شورای شهر مذکور به شرح ذیل می‌باشد: 1 مطابق ماده 50 قانون احکام دائمی کشور، دولت مجاز است سامانه تدارکات الکترونیک دولت را برای انجام تمامی مراحل انواع معاملات وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های مشمول قانون برگزاری مناقصات و سایر قوانین مالی و معاملاتی بخش عمومی با رعایت قوانین تجارت الکترونیکی و قانون برگزاری مناقصات تکمیل کند. دستگاه‌های مشمول قانون برگزاری مناقصات و دیگر معامله‌کنندگان بخش عمومی، از جمله دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آنان مستلزم ذکر یا تصریح نام است و کلیه موسسات دولتی یا عمومی غیردولتی، باید وفق برنامه زمان‌بندی مورد تایید هیات وزیران در این سامانه ثبت نام کنند و با امضای الکترونیکی معتبر و رعایت مقررات مربوط تمام مراحل معاملات خود مانند درخواست استعلام، فراخوان، توزیع و دریافت اسناد، گشایش الکترونیکی پاکت‌ها با پیشنهادها، انعقاد قرارداد و داد و ستد وجوه و تضمینات و نیز هرگونه الحاق، اصلاح، فسخ، ابطال و خاتمه قرارداد را از طریق این سامانه و به‌طور الکترونیکی انجام دهند. تبصره1 با ایجاد بستر الکترونیکی معاملات و بانک اطلاعاتی به روز و تجمیع شده معاملات بخش عمومی کلیه پایگاه‌های اطلاعاتی و اطلاع‌رسانی معاملات این بخش از جمله پایگاه ملی اطلاع‌رسانی مناقصات، پایگاه اطلاع‌رسانی جامع معاملات بخش عمومی و هرگونه سامانه‌های نظارت بر معاملات باید فقط از طریق این سامانه تغذیه شود و از تعدد و تکرار ورود اطلاعات توسط بخش عمومی جلوگیری گردد. 2 بر اساس ماده 9 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، دولت مکلف است تا پایان سال دوم اجرای قانون، برنامه سامانه تدارکات الکترونیکی دولت را برای اجرای تمامی مراحل انواع معاملات متوسط و بزرگ وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های مشمول قانون برگزاری مناقصات مصوب 1383/11/3 و دیگر قوانین مالی و معاملاتی بخش عمومی به جز معاملات محرمانه، با رعایت قانون تجارت الکترونیکی مصوب 1382/10/17 و قانون برگزاری مناقصات مصوب 1383/11/3 تکمیل کند. کلیه دستگاه‌های مشمول قانون برگزاری مناقصات و نهادهای عمومی غیردولتی مکلف به رعایت قانون برگزاری مناقصات و انجام معاملات خود از سامانه مذکور هستند. 3 هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره 245 1400/2/21 ضمن تاکید بر شمول ماده 50 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور و ماده 9 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران بر شهرداری‌ها به دلیل محدود نمودن دامنه شمول اختلافات حقوقی دستگاه‌های اجرایی معاونت حقوقی رئیس جمهوری (که اظهار داشته معاملات شهرداری‌ها صرفا در صورتی که از محل اعتبارات دولتی باشند باید از طریق سامانه انجام پذیرند) ابطال نموده است. لذا تمامی معاملات شهرداری‌ها اعم از معاملات ناشی از بودجه دولتی و معاملات ناشی از اعتبارات داخلی شهرداری‌ها، تماما باید در بستر سامانه ستاد ایران صورت پذیرد. لذا ابطال مصوبه مورد تقاضا است. " متن مصوبه مورد شکایت به شرح زیر است: "عنوان: الزام شهرداری تهران به انجام الکترونیکی و اعلان عمومی اطلاعات معاملات شهرداری شناسه مصوبه: 2446 رده‌بندی مصوبه: 5/97/65/3 ماده یکم: شهرداری تهران و واحدهای تابعه اعم از سازمان‌ها، شرکت‌ها و موسسات مستقل و وابسته مکلف هستند کلیه معاملات خود با روش‌های مختلف اعم از خرید، مناقصه، مزایده، سرمایه‌گذاری، مشارکت با ترک تشریفات، توافق‌نامه یا تفاهم‌نامه را در سامانه جامع معاملات شهرداری تهران، که به این منظور حداکثر ظرف مدت شش (6) ماه از زمان لازم‌الاجرا شدن این مصوبه توسط شهرداری تهران پیاده‌سازی می‌شود، به صورت بر خط به انجام رسانند. تبصره یکم: کلیه فرآیندها و تعاملات مربوطه اعم از اعلام فراخوان، پرداخت هزینه خرید اسناد، تبادل مستندات دریافت قیمت، بازگشایی پاکت‌ها، فرآیند ارزیابی و انتخاب و اعلام برنده می‌باید به شکل گام به گام از طریق این سامانه در بستر وب قابل انجام باشد. تبصره دوم: در مورد هر یک از معاملات می‌بایست حداقل اطلاعات ذیل از طریق این سامانه به صورت بر خط در دسترس آحاد شهروندان قرار گیرد. 1 آگهی و فراخوان مناقصه، مزایده و سرمایه‌گذاری 2 نام و مشخصات اعضای کمیسیون، مناقصه‌گران و حاضران در جلسات مناقصات، مزایدات و ترک تشریفات 3 اسناد فراخوان معامله 4 روش و مراحل ارزیابی و شیوه تعیین برنده 5 صورتجلسات و نتایج ارزیابی‌های توانمندی، فنی و مالی 6 نام و مشخصات برنده یا برندگان شامل نام شخص حقوقی و اشخاص حقیقی امضاء‌کننده شناسه ملی و کد اقتصادی. 7 نام و مشخصات کارفرما شامل نام سازمان و امضا‌کنندگان از سوی سازمان 8 مبلغ معامله و نحوه پرداخت 10 تاریخ شروع و پایان قرارداد 11 هر نوع تغییر در قرارداد اعم از اصلاحیه، متمم و الحاقیه 12 نام و مشخصات ناظر قرارداد تبصره سوم: (سامانه جامع معاملات شهرداری تهران) باید با رعایت اصول و ویژگی‌های ذیل طراحی و ایجاد شود: 1 امکان تبادل اطلاعات با دیگر سامانه‌های مرتبط نظیر سامانه جامع مالی 2 رعایت اصول امنیتی، امضای الکترونیکی و سطوح دسترسی و ثبت عملکرد کاربران 3 قابلیت ردیابی و اطلاع‌رسانی وضعیت فراخوان به مشارکت‌کنندگان در آن 4 قابلیت جستجوی پیشرفته و نیز دریافت کل اطلاعات سامانه بر خط به شکل خروجی قابل اکسل تبصره چهارم: برای معاملات کمتر از نصاب جزئی الزامی به رعایت این مصوبه نیست. ماده دوم: برنامه زمان‌بندی اجرای این مصوبه مشتمل بر اجرای آزمایشی اصلاح فرایندهای مرتبط، اتصال به سامانه‌های مرتبط و فراگیر‌سازی سامانه در کل شهرداری تهران، شرکت‌ها، سازمان‌ها و موسسات وابسته، حداکثرظرف مدت یک ماه پس از ابلاغ این مصوبه توسط شهرداری تهران تدوین و به اطلاع شورای اسلامی شهر تهران می‌رسد: سقف زمانی اجرای کامل این مصوبه 9 ماه می‌باشد. تبصره: شهرداری تهران مکلف است گزارشی از مراحل اجرای این مصوبه را هر سه ماه یکبار به شورای اسلامی شهر تهران ارائه نماید. ماده سوم: مسئولیت حسن اجرای این مصوبه با بالاترین مقام واحد اجرایی است. ماده چهارم: ذیحسابان شهرداری و دستگاه‌های تابعه موظف به کنترل رعایت مفاد این مصوبه می‌باشند، به نحوی که تامین اعتبار و تخصیص بودجه قراردادهای مربوطه از ابتدای سال 1398، منوط به رعایت مفاد این مصوبه باشد. شورای اسلامی شهر تهران" در پاسخ به شکایت مذکور، نائب رئیس شورای اسلامی شهر تهران به موجب لایحه شماره 1601861 1401/1/24 به‌طور خلاصه توضیح داده است که: "الف ایرادات وارده به دادخواست تقدیمی: 1 طرح شکایت سازمان بازرسی کل کشور در هیات عمومی دیوان عدالت اداری شامل هیچ کدام از موارد مذکور در مواد 10 و 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نبوده و مصوبه مورد شکایت، در تعارض با هیچ یک از موارد اشاره شده در ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نمی‌باشد. 2 به موجب رای شماره 972 1399/8/20 هیات عمومی دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال مصوبات شوراهای اسلامی شهر در دیوان عدالت اداری قابل طرح و رسیدگی نخواهد بود. ب پاسخ‌گویی به دعوای مطروحه: اولا به موجب بند 14 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 ( با اصلاحات و الحاقات بعدی) «تصویب معاملات و نظارت بر آن‌ها اعم از خرید، فروش، مقاطعه، اجاره و استیجاره که به نام شهر و شهرداری صورت می‌پذیرد با در نظر گرفتن صرفه و صلاح و با رعایت مقررات آیین‌نامه مالی و معاملات شهرداری» به عنوان یکی از وظایف شورای اسلامی شهر عنوان شده است. همچنین برابر بند 30 ماده فوق‌الذکر «نظارت بر حسن اداره امور مالی شهرداری و کلیه سازمان‌ها، موسسات، شرکت‌های وابسته و تابعه شهرداری و حفظ سرمایه، دارایی‌ها، اموال عمومی و اختصاصی شهرداری، همچنین نظارت بر حساب درآمد و هزینه آن‌ها با انتخاب حسابرس رسمی و اعلام موارد نقض و تخلف به شهردار و پیگیری‌های لازم بر اساس مقررات قانونی» یکی دیگر از وظایف شورای مزبور است. لذا مصوبه «الزام شهرداری تهران به انجام الکترونیکی و اعلان عمومی اطلاعات معاملات شهرداری» با هدف ثبت گام به گام کلیه فرآیندها و تعاملات مربوطه اعم از اعلام فراخوان پرداخت هزینه خرید اسناد، تبادل مستندات، دریافت قیمت، بازگشایی پاکت‌ها، فرآیند ارزیابی و انتخاب و اعلام برنده، در چارچوب وظایف و اختیارات قانونی مورد وصف و برای شورای اسلامی شهر تهران بوده و از جنبه تحقق وظایف نظارتی آن شورا صحیحا تنظیم گردیده است. ثانیا هرچند دامنه شمول ماده 50 قانون احکام دائمی کشور و ماده 9 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران در ارتباط با آن دسته از نهادهای عمومی است که بر اساس قانون مناقصات اقدام به برگزاری تشریفات معاملات خود می‌نمایند و در آن نیز از موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی ذکری به میان آمده است که با توجه به این امر شهرداری تهران نیز در زمره این دسته قرار می‌گیرد، لکن از آنجا که شهرداری تهران دارای آیین‌نامه مالی و معاملاتی خاص خود می‌باشد (آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها مصوب 1346/4/12 با اصلاحات و الحاقات بعدی و آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران مصوب 1355/1/25 با اصلاحات و الحاقات بعدی) در نتیجه از زمره مشمولان قانون فوق‌الذکر خارج می‌گردد به همین منظور شهرداری تهران در راستای مصوبه شورای اسلامی شهر تهران و ایجاد شفافیت و ارتقا نظم و انضباط مالی اقدام به راه‌اندازی و پیاده‌سازی سامانه جامع معاملات نموده است. ثالثا سازمان بازرسی کل کشور در بند 2 دادخواست مطروحه به ماده 9 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران اشاره نموده است، در این ماده دولت مکلف شده است «تا پایان سال دوم اجرای قانون برنامه سامانه تدارکات الکترونیکی دولت را برای اجرای تمامی مراحل انواع معاملات متوسط و بزرگ وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های مشمول قانون برگزاری مناقصات مصوب 1383/11/3 و دیگر قوانین مالی و معاملاتی بخش عمومی به جز معاملات محرمانه با رعایت قانون تجارت الکترونیکی مصوب 1382/10/17 و قانون برگزاری مناقصات مصوب 1383/11/3 تکمیل کند» مانع اجرای این مصوبه برای شهرداری تهران به شرح ذیل می‌باشد: با عنایت به تکلیف مقرر در ماده فوق نهادهای عمومی غیردولتی از جمله شهرداری‌ها با وجود آیین‌نامه‌های مالی و معاملاتی مربوط به خود مکلف به درج اطلاعات مناقصات متوسط و عمده در سامانه تدارکات الکترونیکی دولت و نیز رعایت قانون برگزاری مناقصات دولتی شده‌اند، در حالی که امکان انطباق کامل اطلاعات مربوط به معاملات شهرداری تهران، به دلیل تفاوت‌های موجود در شکل و محتوای موضوعات میسر نیست. رابعا: وفق ماده 90 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 (با اصلاحات و الحاقات بعدی) «مصوبات کلیه شوراهای موضوع این قانون در صورتی که پس از دو هفته از تاریخ ابلاغ مورد اعتراض، هیات تطبیق مصوبات شوراهای اسلامی کشور با قوانین قرار نگیرد لازم‌الاجرا می‌باشد». در خصوص مورد با توجه به این امر عدم اعلام نظر توسط هیات تطبیق در زمان قانونی مقرر به منزله تایید مصوبه شورا می‌باشد" هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1401/4/21 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری وروسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی اولا: براساس بند (الف) ماده 1 آیین‌نامه نحوه فعالیت سامانه تدارکات الکترونیکی دولت که در جلسه مورخ 1390/2/20 هیات وزیران و به استناد اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به تصویب رسیده، مقرر شده است که سامانه تدارکات الکترونیکی دولت، سیستم انجام معاملات دستگاه‌های اجرایی (مناقصه و مزایده) در بستر وب است که در آن کلّیه مراحل مناقصه (درخواست خرید تا پرداخت وجه) و مزایده (ثبت تا دریافت وجه) انجام می‌شود و برمبنای ماده 2 همین آیین‌نامه، کلّیه دستگاه‌های اجرایی موضوع بند (ب) ماده (1) قانون برگزاری مناقصات از جمله موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی مانند شهرداری موظّفند با اعلام مدیریت سامانه تدارکات الکترونیکی دولت نسبت به ثبت نام در سامانه مزبور اقدام و با استفاده از امضای الکترونیکی و با رعایت مقررات مربوط، کلّیه مراحل مناقصه یا مزایده را از طریق سامانه فوق انجام دهند. ثانیا: براساس ماده 50 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب سال 1395: «دولت مجاز است سامانه تدارکات الکترونیکی دولت را برای اجرای تمام مراحل انواع معاملات وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های مشمول قانون برگزاری مناقصات و سایر قوانین مالی و معاملاتی بخش عمومی، با رعایت قانون تجارت الکترونیکی و قانون برگزاری مناقصات تکمیل کند. دستگاه‌های مشمول قانون برگزاری مناقصات و دیگر معامله‌کنندگان بخش عمومی، از جمله دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آنان مستلزم ذکر یا تصریح نام است و کلّیه موسسات دولتی یا عمومی غیردولتی، باید با برنامه زمان‌بندی مورد تایید هیات وزیران در این سامانه ثبت نام کنند و با امضای الکترونیکی معتبر و رعایت مقررات مربوط، تمام مراحل معاملات خود مانند درخواست استعلام، فراخوان، توزیع و دریافت اسناد، گشایش الکترونیکی پاکت‌ها یا پیشنهادها، انعقاد قرارداد و داد و ستد وجوه و تضمینات و نیز هرگونه الحاق، اصلاح، فسخ، ابطال و خاتمه قرارداد را از طریق این سامانه و به‌طور الکترونیکی انجام دهند» و به موجب تبصره 1 همین ماده: «با ایجاد بستر الکترونیکی معاملات و بانک اطلاعاتی به روز و تجمیع شده معاملات بخش عمومی کلّیه پایگاه‌های اطلاعاتی و اطلاع‌رسانی معاملات این بخش از جمله پایگاه ملّی اطلاع‌رسانی مناقصات، پایگاه اطلاع‌رسانی جامع معاملات بخش عمومی و هرگونه سامانه‌های نظارت بر معاملات باید فقط از طریق این سامانه تغذیه شود و از تعدد و تکرار ورود اطلاعات توسط دستگاه‌های بخش عمومی جلوگیری گردد.» برمبنای احکام قانونی و مقررات فوق‌الذکر به تکلیف دستگاه‌های مشمول سایر قوانین مالی و معاملاتی بخش عمومی و کلّیه معامله‌کنندگان بخش عمومی از جمله موسسات عمومی غیردولتی نسبت به ثبت نام در سامانه تدارکات الکترونیکی دولت و انجام معاملات خود از طریق سامانه مذکور تصریح شده و براساس رای شماره 140009970905810245 1400/2/21 هیات عمومی دیوان عدالت اداری و با استناد به حکم مقرر در بند 1 ماده واحده قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی مصوب سال 1373، شهرداری‌ها به عنوان مصداقی از نهادهای عمومی غیردولتی مکلّف به انجام تکالیف مقرر در ماده 50 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور هستند، بنابراین مصوبه شماره 160/2446/5480 مورخ 1397/3/2 شورای اسلامی شهر تهران که در زمان حاکمیت قوانین و مقررات فوق‌الذکر به جای تجویز تکلیف شهرداری به ثبت نام در سامانه تدارکات الکترونیکی دولت و ثبت تمام مراحل معاملات خود در سامانه مذکور، شهرداری تهران را به انجام الکترونیکی و اعلان عمومی اطلاعات معاملات شهرداری از طریق سامانه‌ای دیگر یعنی سامانه جامع معاملات شهرداری تهران ملزم کرده است، به جهت مغایرت با احکام مقرر در آیین‌نامه نحوه فعالیت سامانه تدارکات الکترونیکی دولت مصوب 1390/2/20 و ماده 50 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب سال 1395 و تبصره 1 آن، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری حکمتعلی مظفری