رای شماره‌های 1637 الی 1646 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال بندهای 1 و 2 و 3 و 4 بخشنامه شماره 18542/م/خ 1397/5/6 (3986/م/س 1397/5/4) وزارت صنعت، معدن و تجارت

شماره 9802314 – 04/12/1399 بسمه تعالی جناب آقای اکبرپور رئیس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه‌های 9900070905811637 الی 9909970905811646 مورخ 07/11/1399 با موضوع «ابطال بندهای 1 و 2 و 3 و 4 بخشنامه نامه شماره 18542 / م /خ – 6/5/1397 (3986 / م /س -4/5/1397) وزارت صنعت، معدن و تجارت» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری – مهدی دربین تاریخ دادنامه: 7/11/1399 شماره دادنامه: 1637 الی 1646 شماره پرونده: 9902248، 9900366، 9804269، 9803359، 9803358، 9803357، 9802965، 9802444، 9802314 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکیان: آقایان 1 عباس آرمون 2 هادی صباغ سجادیه 3 حسین میرمحرابی نوده 4 حسن سازگار 5 علی کمالی بدرآباد 6 رضا اشرفی 7 عباسعلی تحقیقی سلمانی 8 محمد بیابانی 9 حسین سارانی 10 روح الله احمدی 11 بهروز علی‌پور 12 خانم مریم حاجی‌پور موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره 18542/م/خ 6/5/1397 (3986/م/س 4/5/1397) وزارت صنعت، معدن و تجارت گردش‌کار: 1 شاکیان به موجب دادخواست‌های جداگانه‌ای ابطال نامه شماره 18542/م/خ 6/5/1397 (3986/م/س 4/5/1397) وزارت صنعت، معدن و تجارت را خواستار شده‌اند و در جهت تبیین خواسته به‌طور خلاصه اعلام کرده‌اند که: «نامه مورد شکایت مغایر با اصول 138، 134، 46، 28 و بند 4 اصل 43 و بندهای 9 و 8 اصل 3 قانون اساسی می‌باشد. چرا که منجر به ایجاد انحصار و ایجاد موانع تولید در صدور پروانه کسب نانوایی‌ها شده است. همچنین از حیث ایجاد ممنوعیت برای تاسیس نانوایی مغایر با تبصره‌های 2 و 1 ماده 7 قانون اصلاح مواد 7 و 6 و 1 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 مصوب سال 1393 می‌باشد. از سویی دیگر ممنوعیت صدور پروانه کسب برای پخت چند نوع نان در قالب مجتمع‌های نان به یک شخص نیز مغایر با تبصره 3 ماده 12 قانون نظام صنفی می‌باشد. هم چنین وضع تخلف و جریمه توسط وزیر صنعت، معدن و تجارت در بند 5 از نامه مورد شکایت نیز از وظایف ذاتی قانون‌گذار بوده و از حدود اختیارات و وظایف وی خارج است. همچنین بخشنامه مورد شکایت مخالف ماده 50 قانون سیاست‌های کلی اصل 44 است. زیرا مسیر رونق تولید مانع ایجاد می‌کند و ایجاد انحصار و فرصت‌های نامشروع اقتصادی می‌نماید. علاوه بر این بخشنامه مذکور مغایر با رای شماره 807 هیات عمومی دیوان عدالت اداری که در تاریخ 14/10/1395 صادر گردیده است، می‌باشد. لذا با توجه به مراتب فوق ابطال بخشنامه موصوف را خواستاریم.» 2 متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است: «روسای محترم سازمان‌های صنعت، معدن و تجارت 31 استان و جنوب کرمان موضوع: آخرین ضوابط صدور پروانه کسب نانوایی (آزاد پز و یارانه‌ای) با سلام، پیرو ابلاغیه شماره 185683 / 60 مورخ 17/8/1396 در مورد صدور مجوز نانوایی و با توجه به اعتراضات متعدد استانداران، سایر مراجع، تشکل‌های صنفی و اتحادیه‌های مربوطه، پیرامون صدور بدون محدودیت مجوز نانوایی و تاکید بر ضرورت جلوگیری از آن و پرداخت بیش از یازده هزار میلیارد تومان یارانه مستقیم به مصرف‌کنندگان و کشاورزان در قالب مابه‌التفاوت قیمت خرید تضمینی (1350 تومان) با قیمت تحویل گندم به آرد خبازان یارانه‌ای (650 تومان) و آزادپز (900 تومان) به ترتیب به میزان 695 و 450 تومان به ازای هر کیلوگرم و نظر به تاثیر منفی افزایش غیرمتعارف نانوایی‌ها بر کیفیت، وزن و قیمت نان، به منظور پوشش هزینه‌ها و همچنین عدم امکان افزایش یارانه‌ها پس از اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها در سال 1389 در قالب افزایش تعدد بیش از نیاز نانواخانه‌ها، بدین‌وسیله آخرین ضوابط صدور پروانه کسب نانوایی‌ها (آزاد پز و یارانه‌ای) به شرح زیر برای اجرا ابلاغ می‌شود: 1 پذیرش درخواست جدید برای تاسیس نانواخانه تحت هر عنوانی (سامانه، مکتوب و...) ممنوع است و فقط در صورت نیاز مناطق توسعه شهری و روستایی غیر برخوردار، پس از کنترل امکان جابجایی نانواخانه‌ها در مناطق دارای مازاد نیاز به منطقه مورد نظر، صدور مجوز نانوایی جدید با بررسی کارشناسی اتحادیه ذی ربط و تایید کمیسیون نظارت استان با مسئولیت سازمان صنعت، معدن و تجارت استان، بلامانع است. 2 انتقال یا واگذاری محل کسب نانوایی (یارانه‌ای یا آزادپز) با بررسی اتحادیه مشروط به تایید سازمان صنعت، معدن و تجارت استان، بلامانع است. 3 صدور پروانه کسب برای پخت چند نوع نان در قالب مجتمع‌های نان به یک شخص ممنوع است. (ممنوعیت واگذاری چند شغل به یک سرپرست خانوار، با توجه به ضریب 11 درصدی بیکاری و ضرورت داشتن یک شغل برای هر ایرانی) 4 اتحادیه‌های صنفی ذی ربط مکلف به بررسی و پاسخ دهی به متقاضیان مجوز نانوایی ثبت نام شده در سامانه مربوطه تا قبل از این ابلاغیه هستند. 5 از زمان اجرای این ابلاغیه متقاضیانی که قبل از دریافت مجوز در قالب فوق اقدام به تاسیس و راه‌اندازی واحد نانوایی نمایند، متخلف بوده و اتحادیه‌های ذی ربط مکلف به اقدام قانونی هستند. در پایان خاطر نشان می‌سازد، بر اساس ماده 50 قانون سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی افراد صنفی مشمول قانون نظام صنفی که به عرضه جزیی (خرده‌فروشی) کالاها یا خدمات می‌پردازند از شمول فصل 9 (تسهیل تجارت و منع انحصار) مستثنی و کماکان تابع قانون نظام صنفی مصوب سال 1392 و آیین‌نامه اجرایی آن هستند. لذا این ابلاغ در تعارض با قانون مذکور و رای دیوان عدالت اداری، که قبلا به استناد ماده 7 قانون فوق‌الذکر صادر شده، نیست. محمد شریعتمداری» 3 در پاسخ به شکایت مذکور، دبیر هیات عالی نظارت مرکز اصناف و بازرگانان وزارت صنعت، معدن و تجارت به موجب لوایح شماره 290134 / 60 30/10/1398 و73225 / 60 24/3/1399 توضیح داده است که: «1 از نظر این وزارتخانه و سازمان‌های صنفی تحت پوشش، منعی در صدور پروانه کسب برای متقاضیان وجود ندارد. بلکه صرفا به جهت حساسیت صنف مذکور و مشکلات تامین آرد، صدور مجوز نانوایی محدود به مناطق توسعه شهری و روستایی غیر برخوردار پس از کنترل اماکن جابجایی نانواخانه‌ها در مناطق مازاد نیاز، با بررسی کارشناسی اتحادیه ذی ربط و تایید کمیسیون نظارت استان مربوطه امکان‌پذیر می‌باشد. در حالی که در صورت عدم وجود مشکل در تامین آرد نانوایی‌ها از سوی شرکت بازرگانی دولتی ایران و ادارات غله مناطق مرتبط با وزارت جهاد کشاورزی (طبق مصوبه شماره 56873 / 64015 24/5/1398 هیات وزیران وظایف و اختیارات شرکت مادرتخصصی بازرگانی دولتی ایران و شرکت‌های زیرمجموعه آن به وزارت صنعت، معدن و تجارت انتقال یافت) و کنترل ایجاد واحد صنفی و کشش منطقه با توجه به نیازهای مردم قاعدتا مانند بقیه صنوف محدودیتی در صدور مجوز کسب نانوایی برای متقاضیان وجود نداشته و صدور جواز نانوایی محدود به وجود شرایطی شده است که جملگی شروط قانونی بوده و در صلاحیت تنظیم گری این وزارتخانه بوده است. 2 به موجب بند (ب) ماده 23 قانون احکام دائمی در مواردی که دولت برای برخی از کالاهای اساسی، حساس و مورد نیاز مردم یارانه پرداخت و به صورت مستقیم برای تمامی مراحل اعم از برنامه‌ریزی، تامین، توزیع، تنظیم بازار و قیمت‌گذاری آن سیاست‌گذاری می‌نماید. ضرورت دارد با رویکرد عدالت اجتماعی یارانه تخصیصی به این بخش به مصرف‌کنندگان و کشاورزان (بابت خرید گندم تضمینی) پرداخت گردد. این در حالیست که در بودجه سال 1398 مجموع یارانه گندم و آرد 8145 میلیارد ریال تخصیص و افزایش تعداد نانوایان موجب رشد این یارانه بالغ بر 11 هزار میلیارد ریال گردیده است؛ لذا حفظ شرایط فعلی برای تامین آرد نیز نیازمند رفع کسری بودجه است. 3 محدودیت ایجاد شده برای صدور جواز کسب نانوایی، از جنس منع نیست. بلکه از باب نظارت این وزارتخانه در باب نظارت بر اصناف، کنترل نقل و انتقال جواز کسب رسته مهمی همچون نانوایی است، که بر اساس ماده 18 قانون نظام صنفی، نقل و انتقال محل کسب، مستلزم احراز شرایط منتقل الیه از سوی اتحادیه مربوطه است و در بخشنامه مارالذکر این امور مورد تاکید قرار گرفته است و الزامی خارج از صلاحیت قانونی وضع نگردیده است. 4 صدور نامحدود مجوز نانوایی مستلزم عرضه و فروش آرد با قیمت تمام شده خواهد بود (و در شرایط فعلی اقتصادی حاصل از تبعات تحریم، افزایش نرخ بنزین و... نیز به صلاح نبوده) و از طرفی افزایش بی‌ضابطه صدور مجوز نانوایی علاوه بر عدم امکان تامین آرد منجر به غیر اقتصادی شدن این فعالیت و باعث بروز و تشدید تخلفات از جمله گران‌فروشی، کم فروشی، عرضه خارج از شبکه و قاچاق آرد خواهد شد. 5 صدور نامحدود پروانه کسب نانوایی با توجه به استفاده نانوایی‌ها از آرد با نرخ یارانه‌ای و نیمه یارانه‌ای منوط به امکان تامین آرد (با پرداخت مابه‌التفاوت قیمت تمام شده آن با نرخ یارانه‌ای و نیمه یارانه‌ای) از محل اعتبارات تخصیص در قانون بودجه سنواتی از سوی دستگاه مربوط (شرکت بازرگانی دولتی و یا شرکت غله و خدمات بازرگانی) می‌باشد. 6 بر اساس نامه شماره 166532 8/9/1393 معاون نظارت و بازرسی امور تولید و توسعه سازمان بازرسی کل کشور صدور مجوز نانوایی بدون ظرفیت‌سنجی و استعلام از شرکت‌های غله و خدمات بازرگانی و ایجاد ضرر و زیان به افراد متقاضی و یا تامین تقاضای برخی نانوایی‌ها به صورت غیرقانونی، امکان‌پذیر نبوده و در این راستا به مظنور ساماندهی تعداد نانوایی‌ها به نسبت جمعیت هر منطقه بخشنامه معترض‌عنه تصویب گردیده است. 7 با هدف مدیریت وضعیت فعلی نانوایی‌ها و متناسب با نیاز مناطق توسعه یافته شهری، روستایی و غیر برخوردار، هم اکنون بر اساس ضوابط تعیین شده، درخواست متقاضیان مجوز جدید نانوایی، پس از بررسی کارشناسی اتحادیه ذی‌ربط و تایید کمیسیون نظارت استان برای آن‌ها پروانه کسب صادر می‌گردد. 8 رفع محدودیت صدور پروانه کسب نانوایی مستلزم تخصیص سهمیه آرد از محل تعدیل سهمیه آرد خبازی نانواخانه‌های دارای مجوز و طبعا کاهش مستمر سهمیه نانواخانه‌های دارای پروانه کسب شده و به تبع آن مشکلاتی نظیر غیر اقتصادی شدن این فعالیت و بروز تخلفات از جمله گران‌فروشی، کم‌فروشی را در پی خواهد داشت. در پایان با عنایت به جمیع جهات مذکور رد دادخواست شاکی مورد استدعاست.» هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 7/11/1399 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی الف: مطابق اصل 28 قانون اساسی هر کس حق دارد شغلی را که بدان مایل است و مخالف اسلام و مصالح عمومی و حقوق دیگران نیست برگزیند و با عنایت به مفاد دادنامه شماره 2049 2047 مورخ 23/11/1397 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، از آنجا که عموم و اطلاق تعریف مندرج در ماده 1 قانون اصلاح مواد 7 و 6 و 1 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی مصوب سال 1393، لفظ «مجوز کسب و کار» شامل پروانه کسب نانوایی می‌شود، از طرفی طبق تبصره 2 ذیل ماده 7 قانون اخیرالذکر، صادرکنندگان مجوز کسب و کار اجازه ندارند به دلیل «اشباع بودن بازار»، از پذیرش تقاضا یا صدور مجوز کسب و کار امتناع کنند، هم چنین سابقا هیات عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 807 14/10/1395 در رسیدگی به شکایتی به خواسته ابطال بخشنامه شماره 217130 / 60 20/10/1393 معاون توسعه بازرگانی داخلی وزارت صنعت، معدن و تجارت مبنی بر برخورداری از صدور مجوز برای نانوایی‌های جدید، با استدلالی مشابه استدلال پیش گفته، رای به ابطال بخشنامه یادشده به جهت مغایرت با حکم تبصره 2 ماده 7 قانون اصلاح مواد 7 و 6 و 1 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 مصوب سال 1393 صادر کرده است. بنابراین بند‌های 4 و 1 بخشنامه مورد شکایت به لحاظ ممنوعیت پذیرش درخواست جدید برای تاسیس نانوایی تحت هر عنوانی و تحمیل شرایطی مغایر با حق آزادی انتخاب شغل و رویه‌های ضدرقابتی مورد نظر مقنن و نیز عدم پاسخ‌گویی به متقاضیان مجوز نانوایی مغایر قانون است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. ب: مطابق ماده 18 قانون نظام صنفی اصلاحی 1392، در صورتی که دارنده پروانه کسب بخواهد محل کسب خود را به دیگری واگذار کند، باید درخواست کتبی خود را به اتحادیه تسلیم کند. اتحادیه در صورتی که فرد معرفی شده را واجد شرایط قانونی بداند با رعایت سایر مقررات، پس از ابطال پروانه کسب قبلی، پروانه جدیدی به نام فرد معرفی شده صادر می‌کند. بر این اساس، مطابق حکم ماده 18 قانون اخیرالذکر، واگذاری محل کسب دارنده پروانه کسب منوط به تایید اتحادیه بوده و بند 2 نامه مورد شکایت به لحاظ درج شرط «تایید سازمان صنعت، معدن و تجارت استان» جهت انتقال یا واگذاری محل کسب نانوایی، مغایر با حکم ماده 18 قانون نظام صنفی و توسعه دامنه شمول آن است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. ج: مطابق تبصره 3 ماده 12 قانون نظام صنفی، صدور بیش از یک پروانه کسب برای هر فرد صنفی واجد شرایط قانونی برای یک یا چند محل کسب به شرط معرفی مباشر، بر اساس آیین‌نامه اجرایی موضوع این ماده بلامانع است. بر این اساس، بند 3 نامه مورد شکایت به لحاظ ممنوعیت صدور پروانه کسب برای پخت چند نوع نان در قالب مجتمع‌های نان به یک شخص، مغایر با حکم مندرج در تبصره 3 ماده 12 قانون نظام صنفی است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. د: با توجه به اینکه مطابق ماده 12 قانون نظام صنفی افراد صنفی موظفند قبل از تاسیس هر نوع واحد صنفی یا اشتغال به کسب و حرفه نسبت به اخذ پروانه کسب اقدام کنند و در ماده 27 از همان قانون مقرر شده محل دایر شده به‌وسیله هر شخص حقیقی یا حقوقی که پروانه کسب دائم یا موقت برای آن صادر نشده باشد با اعلام اتحادیه راسا از طریق نیروی انتظامی پلمپ می‌گردد، بنابراین اقدام به تاسیس و راه‌اندازی نانوایی بدون مجوز مصرح در بند 5 بخشنامه مورد اعتراض با قانون مغایرت ندارد و ابطال نشد. رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری محمدکاظم بهرامی