دادنامه شماره 140431390000813401 مورخ 1404/04/10 با موضوع: عدم ابطال کل دستورالعمل نظارت بر فعالیت موسسات و شرکتهای خدمات اعزام دانشجو به خارج از کشور مورخ 1399/10/30 به شماره 1235042 دستور موقت (دائر بر جلوگیری از اجرای دستورالعمل موضوع شکایت به شرح مندرج در شکواییه تقدیمی لغایت اجرای حکم)

هیئت تخصصی فرهنگی، آموزشی و پزشکی * شماره پرونده: ه ت 0200274 *شماره دادنامه سیلور: 140431390000813401 تاریخ: 1404/04/10 * شاکی: آوای حامی مهاجر * طرف شکایت: وزارت علوم تحقیقات و فناوری *موضوع شکایت و خواسته: ابطال کل دستورالعمل نظارت بر فعالیت موسسات و شرکت‌های خدمات اعزام دانشجو به خارج از کشور مورخ 1399/10/30 به شماره 42-12350 دستور موقت (دائر بر جلوگیری از اجر‌ای دستورالعمل موضوع شکایت به شرح مندرج در شکواییه تقدیمی لغایت اجرای حکم) *متن مقرره مورد شکایت: ...... 5 موسسه ملزم به تنظیم و اجرای قرارداد یکپارچه با متقاضی مطابق نمونه ارائه شده از سوی کارگروه نظارت می‌باشد. 10 متعهد به اخذ مجوز از کارگروه نظارت، جهت اعمال هرگونه تغییر احتمالی یا اصلاحیه در اساسنامه. .... 2 در صورت احراز شرایط به هر خانواده فقط یک مجوز تعلق گیرد و سایر اعضای خانواده صرفا می‌توانند عضو هیئت مدیره باشند. *دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت: دستورالعمل نظارت بر فعالیت موسسات و شرکت‌های خدمات اعزام دانشجو به خارج از کشور «بر اساس سطر ابتدایی آن شان تصویب آن به استناد ماده 8 آیین‌نامه تاسیس موسسات و شرکت‌های خدمات اعزام دانشجو به خارج از کشور (مصوب هیئت وزیران) تصویب گردیده است و این در حالی است که مطابق ماده مذکور «ماده 8 کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی که قبل از تاریخ ابلاغ این آیین‌نامه در زمینه خدمات اعزام دانشجو به خارج از کشور فعالیت داشته‌اند موظفند حداکثر تا شش ماه پس از ابلاغ این آیین‌نامه ضمن تطبیق شرایط خود با مقررات این آیین‌نامه، مجوز لازم را از کارگروه نظارت دریافت نمایند در غیراین صورت از فعالیت آن‌ها ممانعت به عمل خواهد آمد. الف صرفا در خصوص اشخاص حقیقی و حقوقی مقرر بوده است و دستورالعمل صادر گردد که چنین محقق نگردیده است و دستورالعمل صادره برخلاف ماده یاد شده، برای شرکت‌هایی وضع گردیده است که بعد از تاریخ ابلاغ آیین‌نامه صادر گردیده است که در تعارض مشهود با مستند تصویب آن می‌باشد. ب در دستورالعمل مورد شکایت بند 5 از فصل سوم مقرر گردیده است «5 موسسه ملزم به تنظیم و اجرای قرارداد یکپارچه با متقاضی مطابق نمونه ارائه شده از سوی کارگروه می‌باشد.» حال آن که بند یاد شده برخلاف اصل 22 از قانون اساسی و نیز ماده 10 قانون مدنی و اصل آزادی اراده می‌باشد و در این خصوص و در رای مشابه در خصوص معاونت (وزارت) گردشگری سازمان میراث فرهنگی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری حکم بر ابطال بخشنامه یاد شده صادر گردیده است که در این خصوص رای به شماره 1475 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری به حضور تقدیم می‌گردد. ج در بند 10 مقرر گردیده است «(موسسات) متعهد به اخذ مجوز از کارگروه نظارت جهت اعمال هرگونه تغییر احتمالی یا اصلاحیه در اساسنامه» می‌باشند و این در حالی است که مقرره مذکور برخلاف بند 11 از ماده 37 لایحه اصلاحی قانون تجارت می‌باشد که مقرر می‌دارد تغییرات در اساسنامه می‌بایست در اساسنامه پیش‌بینی گردد و با تصویب مجمع عمومی فوق العاده اساسنامه تغییر می‌یابد و در مانحن فیه دستورالعمل مذکور و هیئت نظارت متشکله همچنین اختیاری دائر بر اعطای مجوز در خصوص اساسنامه مطابق مصوبه هیئت وزیران را ندارد. * خلاصه مدافعات طرف شکایت: شاکی در بند نخست دادخواست خود با این ادعا که دستورالعمل معترض عنه به استناد ماده 8 آیین‌نامه تاسیس موسسات و شرکت‌های خدمات اعزام دانشجو به خارج از کشور صادر گردیده است، دستورالعمل مذکور را در تعارض با مستند تصویب آن دانسته است. در این راستا موارد ذیل را لازم به ذکر می‌داند: اولا: آیین‌نامه فوق الذکر در تاریخ 1382/8/11 توسط هیئت وزیران تصویب گردیده و دامنه شمول آن به استناد تبصره ماده 1 آیین‌نامه «کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی که در زمینه فراهم نمودن تسهیلات لازم برای متقاضیان ادامه تحصیل در خارج از کشور با هزینه شخصی فعالیت می‌کنند» می‌باشد. ثانیا به موجب ماده 4 آیین‌نامه مذکور: 1«بررسی و اعلام نظر در خصوص صلاحیت عمومی و تخصصی موسسات و شرکت‌های موجود و متقاضیان تاسیس موسسه شرکت» و ... 3 صدور مجوز فعالیت موسسات و شرکت‌ها پس از احراز شرایط مندرج در آیین‌نامه، از جمله وظایف و اختیارات کارگروه نظارت بر تاسیس عملکرد موسسات و شرکت‌های خدمات اعزام به خارج از کشور احصاء شده است. ثالثا: ماده 8 آیین‌نامه مذکور در راستای تسری مفاد آیین‌نامه به شرکت‌ها و موسسات فعال قبل از تصویب آیین‌نامه مقرر داشته است: «کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی که قبل از تاریخ ابلاغ این آیین‌نامه در زمینه خدمات اعزام دانشجو به خارج از کشور فعالیت داشته‌اند موظف‌اند حداکثر تا شش ماه پس از ابلاغ آیین‌نامه ضمن تطبیق شرایط خود با مقررات این آیین‌نامه، مجوز لازم را از کارگروه نظارت دریافت نمایند در غیراین صورت از فعالیت آن ممانعت به عمل می‌آید». با عنایت به روح و کلیت آیین‌نامه مذکور و توجه به مواد احصاء شده فوق کاملا محرز است که مقررات آیین‌نامه مشمول کلیه موسسات فعال در زمینه اعزام دانشجو به خارج از کشور (با هزینه شخصی)، قبل و بعد از تصویب آیین‌نامه بوده است و درج ماده 8 در پایان آیین‌نامه مذکور صرفا به منظور تسری مقررات مذکور به موسسات فعال و فاقد مجوز در زمان تصویب و با هدف نظام مند نمودن و الزام موسسات مذکور به اخذ مجوز قانونی در راستای حمایت حفاظت از حقوق دانشجویان و متقاضیان اعزام به خارج جهت تحصیل بوده است. لذا درج این ماده به معنای معطوف به آینده نبودن مفاد این آیین‌نامه نیست. همچنین توجه هیئت دیوان عدالت اداری را به این مهم جلب می‌نماید که حسب متن ماده 8 مذکور، مهلت 6 ماهه از تاریخ تصویب آیین‌نامه برای موسسات فعال قبل از تصویب آیین‌نامه در نظر گرفته شده است. بنابراین بدیهی است مهلت قانونی موسسات مزبور در 1382/2/14 به پایان رسیده است و تدوین دستورالعملی در سال 1399 یعنی 17 سال پس از تصویب آیین‌نامه با موضوعیت ماده مذکور منطق و قانونی ندارد. پر واضح است که دستورالعمل معترض عنه با عنایت به آیین‌نامه مذکور به عتوان سند بالا دستی تدوین گردیده است و صرفا ناظر به ماده 8 آیین‌نامه نبوده است. حتی بر فرض اینکه ناظر بر ماده مذکور باشد شایان ذکر می‌داند که ماده مذکور دلالتی بر عدم شمول اشخاص حقیقی و حقوقی که فعالیت خود را پس از تصویب آیین‌نامه آغاز نموده است ندارد. لذا تعارضی از این حیث میان دستورالعمل معترض عنه و مستند تصویب وجود ندارد. شاکی در بند دوم دادخواست ادعا نمده است که بند 5 از فصل سوم دستورالعمل نظارت بر فعالیت موسسات و شرکت‌های خدمات اعزام دانشجو به خارج از کشور، مبنی بر «تکلیف موسسه به تنظیم و اجرای قرارداد یکپارچه با متقاضی مطابق نمونه ارائه شده» با اصل 22 ماده 10 قانون مدنی و اصل آزادی اراده مخالفت دارد. این در حالیست که با عنایت به موارد ذیل ادعای شاکی مقرون به صحت نیست. اصل آزادی اراده یا آزادی انعقاد قراررداد مطلق نبوده و چنانچه ماده 10 قانون مدنی نیز تصریح دارد منوط به عدم مخالفت صریح با قانون است. در واقع انعقاد قراردادها باید در چارچوب قوانین یا مقررات منبعث از قوانین باشد. شایان ذکر می‌داند الزام به تنظیم قرارداد متحدالشکل مندرج در دستورالعمل معترض عنه برگرفته از آیین‌نامه مصوب هیئت وزیران که مقرره‌ای الزام‌آور می‌باشد، است. بند 2 و 3 ماده 6 آیین‌نامه مذکور «تنظیم قرارداد با متقاضی و ارائه خدمات در چارچوب آن» و «رعایت بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های صادر شده توسط کارگروه نظارت» را از جمله وظایف موسسات اعزام دانشجو برشمرده است. بند 2، 4 و 5 ماده 4 آیین‌نامه «تعیین حدود اختیارات و وظایف موسسات و شرکت‌ها به صورت موردی» و «نظارت بر عملکرد موسسات و شرکت‌ها» و «رسیدگی به تخلفات موسسات و شرکت‌ها» از جمله وظایف اختیارات کارگروه نظارت بر عملکرد موسسات و شرکت‌های اعزام دانشجو احصاء شده است. همچنین به موجب ماده 3 آیین‌نامه مارالذکر «هرگونه فعالیت اشخاص حقیقی و حقوقی در رابطه با اعزام متقاضیان ادامه تحصیل با هزینه شخصی به خارج از کشور، برای مقاطع بالاتر از دیپلم موکول به کسب مجوز از کارگروه نظارت است «توجه هیئت را به این نکته مهم جلب می‌نماید که آیین‌نامه مذکور برای اشخاص حقیقی و حقوقی که در زمینه اعزام دانشجو فعال هستند مقرره‌ای الزام‌آور است با عنایت به موادی که فوقا شرح آن رفت، نظارت بر تنظیم قراردادها توسط موسسات به عنوان بخشی از عملکرد آن‌ها از وظایف کارگروه نظارت، به حساب می‌آید. پس با عنایت به لزوم کسب مجوز موسسات از کارگروه نظارت، لازم الاجرا بودن آیین‌نامه مصوب هیئت وزیران، تاکید بر لزوم تنظیم قرارداد با متقاضیان درآیین نامه، وظیفه کارگروه نظارت بر عملکرد موسسات، همگی دلالت بر این نکته دارد که پیشنهاد یک فرمت قراردادی به عنوان قالب قرارداد تنظیمی موسسات اعزام دانشجو منطبق بر مقررات لازم الاجرا بوده است در تعارض با آزادی اراده افراد قرار ندارد. بلکه بلعکس با توجه به ضرورت عدم تعارض اراده طرفین با قانون و یا مقررات لازم الاجرا در تنظیم قراردادها، ارائه فرمت قراردادی از سوی مرجع ذی سمت قانونی فاقد هرگونه ایراد در راستای اجرای وظایف محوله بوده است. در خصوص ادعای شاکی در بند سوم دادخواست تقدیمی مبنی بر مغایرت بند 10 از فصل چهارم آیین‌نامه معترض عنه با بند 11 از ماده 37 لایحه اصلاحی قانون تجارت، شایان ذکر می‌داند اولا مقرره مورد اشاره به اشتباه از سوی شاکی مورد استناد قرار گرفته است و مقرره استنادی مبین شرایط تغییر در اساسنامه نیست. ثانیا به موجب ماده 3 آیین‌نامه تاسیس موسسات شرکت‌های خدمت اعزام دانشجو «هرگونه فعالیت اشخاص حقیقی حقوقی در رابطه با اعزام متقاضیان ادامه تحصیل با هزینه شخصی به خارج از کشور، برای مقاطع بالاتر از دیپلم، موکول به کسب مجوز از کارگروه نظارت است.» و طبق تبصره 1 ماده مذکور «اداره ثبت شرکت‌ها و مالکیت صنعتی موظف است ازثبت موسسات و شرکت‌هایی که فاقد مجوز موضوع این ماده هستند خودداری نمایند» و حسب تبصره 2 ماه مذکور «ثبت هرگونه تغییر اصلاح در اساسنامه موسسات و شرکت‌های دارای مجوز توسط اداره ثبت شرکت‌ها و مالکیت صنعتی صرفا با موافقت کارگروه نظارت امکان‌پذیر است». چنان که ملاحظه می‌فرمایید شرط موافقت کارگروه نظارت در خصوص ثبت هرگونه تغییر و اصلاح اساسنامه مقرره‌ای است که صراحتا در آیین‌نامه مستند تصویب دستورالعمل معترض عنه» آمده است. بنابراین دستورالعمل معترض عنه در راستای مقررات بالادستی خود چنین شرطی را در زمره تعهدات و مسئولیت‌های موسسات در برابر کارگروه نظارت احصا نموده است. بدیهی است هرگونه درخواست ابطالی در خصوص دستورالعمل معترض عنه ناظر بر بند مارالذکر بدوا نیازمند ابطال مقرره مذکوردرآیین نامه مصوب هیئت وزیران خواهد بود و درخواست ابطال دستورالعمل مذکور به کیفیت حاضر در بند سوم دادخواست شاکی، فاقد وجاهت قانونی و محکوم به بطلان است. ثالثا آیین‌نامه تاسیس موسسات و شرکت‌های خدمات اعزام دانشجو مصوب 1382 هیئت وزیران در راستای نظام مند نمودن و ساماندهی فعالیت‌های آموزشی امور مربوط به دانشجویان و بر اساس اهداف و وظایف قانونی وزارت عتف (به شرح بند ج لایحه حاضر) بوده و در واقع مقرره خاصی است که بر مبنای اعمال حاکمیت وزارت عتف و در تکمیل سایر مقررات و قوانین عام تصویب گردیده است و نسبت به موضوعات مربوط به آیین‌نامه افراد مشمول آن لازم الاجرا است. بدیهی است الزام موسسات اعزام دانشجو به اخذ مجوز از نهاد صلاحیت دار، امری است که نه تنها مغایر با قوانین بالادستی نیست بلکه اساسا هم راستا با قوانین موضوعه در راستای اجرای بخشی از وظایف حاکمیتی دولت است. بنابراین پیش‌بینی شرط عدم ثبت شرکت یا موسسه فاقد مجوز از سوی اداره ثبت شرکت‌ها و یا تغییر اساسنامه با موافقت کارگروه نظارت، از سوی هیئت وزیران در آیین‌نامه و به دنبال آن درج در دستورالعمل معترض عنه، مقرره‌ای منطبق بر قانون بوده و با توجه به لازم الاجرا بودن آن کلیه موسسات اعزام دانشجو مکلف به اجرا و تبعیت از مقرره مذکور می‌باشند. ضمنا خاطر نشان می‌سازد که بند 11 ماده 37 قانون تجارت مبین این است که طرق تغییر شرکت می‌بایست در اساسنامه آن ذکر شده باشد. بدیهی است با توجه به قانون تجارت به عنوان قانون عام و آیین‌نامه هیئت وزیران به عنوان مقرره خاص موسسات اعزام دانشجو مکلف به رعایت مفاد آیین‌نامه مذکور در متن اساسنامه خود می‌باشند. به عبارت واضح تر دستورالعمل معترض عنه در تعارض با مواد استنادی شاکی قرار ندارد، در واقع موسسات اعزام دانشجو طرق تغییر اساسنامه را حسب قانون تجارت می‌بایست در اساسنامه شرکت/موسسه درج نماید و در ذیل طرق مذکور با اشاره به آیین‌نامه هیئت وزیران و با توجه به موضوع فعالیت (الزام دانشجو مرجع ذی صلاح صدور مجوز) لزوم موافقت کارگروه نظارت را نیز از جمله موارد تغییر اساسنامه عنوان نماید. بدیهی است از این حیث نیز هیچ‌گونه مغایرتی فی مابین دستورالعمل معترض عنه و قانون تجارت وجود ندارد و ادعای شاکی از این حیث بلاوجه و محکوم به رد است. رابعا با توجه به قانون وظایف و اهداف وزارت عتف آیین‌نامه مارالذکر درخصوص تاسیس موسسات اعزام دانشجو، ثبت این موسسسات در اداره ثبت شرکت‌ها منوط به اخذ مجوز از کارگروه نظارت و تایید اساسنامه موسسه از سوی کارگروه نظارت می‌باشد. شایان ذکر می‌داند رویه مذکور در خصوص تاسیس کلیه موسسات نیازمند به صدور مجوز از سوی مرجعی خاص در اداره ثبت شرکت‌ها به عنوان عرف حاکم رعایت می‌شود. بدیهی است زمانی که برای ثبت شرکت اساسنامه آن می‌بایست از سوی مرجع صادر‌کننده مجوز تایید شود، هرگونه تغییر در اساسنامه نیز ملتزم اخذ موافقت کارگروه نظارت به عنوان مرجع صلاحیت دار خواهد بود. پرونده شماره ه ع / 0203648، 0206604 و 0400166 مبنی بر درخواست ابطال 1. بند (5) از فصل سوم، 2. بند (10) از فصل چهارم و 3. بند (2) از فصل ششم دستورالعمل نظارت بر فعالیت موسسات و شرکت‌های خدمات اعزام دانشجو به خارج از کشور به شماره 12350/42 مورخ 1399/10/30 کارگروه نظارت بر اعزام دانشجو به خارج از کشور، در جلسه هیئت تخصصی فرهنگی، آموزشی و پزشکی مورد رسیدگی قرار گرفت و بند (5) از فصل سوم و بند (2) از فصل ششم دستورالعمل صدرالذکر، جهت اتخاذ تصمیم به هیئت عمومی ارسال شد و در خصوص بند (10) از فصل چهارم دستورالعمل نظارت بر فعالیت موسسات و شرکت‌های خدمات اعزام دانشجو به خارج از کشور به شماره 12350/42 مورخ 1399/10/30 کارگروه نظارت بر اعزام دانشجو به خارج از کشور، اکثریت بیش از سه چهارم اعضاء به شرح ذیل مبادرت به صدور رای نمودند: رای هیئت تخصصی فرهنگی، آموزشی و پزشکی الف) براساس ماده (8) آیین‌نامه تاسیس موسسات و شرکت‌های خدمات اعزام دانشجو به خارج از کشور (موضوع تصویب نامه شماره 45622 /ت 27034 ه مورخ 1382/8/14 هیئت وزیران) مقرر شده است که: «کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی که قبل از تاریخ ابلاغ این آیین‌نامه در زمینه خدمات اعزام دانشجو به خارج از کشور فعالیت داشته‌اند موظفند حداکثر تا شش ماه پس از ابلاغ این آیین‌نامه ضمن تطبیق شرایط خود با مقررات این آیین‌نامه ، مجوز لازم را از کارگروه نظارت دریافت نمایند در غیراین صورت از فعالیت آن‌ها ممانعت به عمل خواهد آمد.» و مستنبط از ماده یادشده این است که تمامی موسسات (اعم از اینکه قبل از تصویب این آیین‌نامه تاسیس شده باشند یا بعد از آن) مشمول احکام مندرج این آیین‌نامه بوده و اساسا واجد حکمی در این خصوص که مفاد آیین‌نامه ی مزبور صرفا ناظر به شرکت‌هایی است که قبل از تصویب آیین‌نامه، تاسیس شده‌اند، نمی‌باشد و با لحاظ ملاک مقرر در رای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 140231390001641667 مورخ 1402/06/28 ، به موسساتی که قبل از تصویب آیین‌نامه موصوف، تشکیل شده‌اند فرصت مناسب جهت تطبیق با مفاد آیین‌نامه جدید اعطا شده است و از این رو تصویب آیین‌نامه تاسیس موسسات و شرکت‌های خدمات اعزام دانشجو به خارج از کشور در حدود اختیار مرجع وضع آن بوده و قابل ابطال نمی‌باشد. ب) وظایف و اختیارات کارگروه نظارت بر اعزام دانشجو به خارج از کشور در ماده (4) آیین‌نامه تاسیس موسسات و شرکت‌های خدمات اعزام دانشجو به خارج از کشور (موضوع تصویب نامه شماره 45622 /ت 27034 ه مورخ 1382/8/14 هیئت وزیران) در 6 بند احصاء شده که به موجب بندهای (2) و (4) آیین‌نامه مطروحه، «تعیین حدود اختیارات و وظایف موسسات و شرکت‌ها به صورت موردی» و «صدور بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های لازم در خصوص تاسیس، ثبت، نحوه نظارت بر فعالیت‌های تخصصی، تعیین ضوابط برای خدمات قابل ارائه در چارچوب قوانین و مقررات کشور» از جمله این وظایف است و مستفاد از بندهای پیشین، شان نظارتی به کارگروه نظارت اعطا شده است و از لوازم این امر، لزوم اخذ مجوز از این کارگروه جهت اعمال هرگونه تغییر احتمالی یا اصلاحیه در اساسنامه موسسات می‌باشد. بنا به مراتب فوق، بند (10) از فصل چهارم دستورالعمل نظارت بر فعالیت موسسات و شرکت‌های خدمات اعزام دانشجو به خارج از کشور به شماره 12350/42 مورخ 1399/10/30 کارگروه نظارت بر اعزام دانشجو به خارج از کشور در حدود اختیار مرجع مصوّب آن بوده و مغایرتی با ماده قانونی مورد استناد شاکی نداشته و قابل ابطال نمی‌باشد. این رای به استناد بند «ب» ماده (84) قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/02/10 ) ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رئیس محترم دیوان عدالت اداری یا 10 نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض بوده و پس از قطعیت، براساس ماده (93) قانون مذکور در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. نایب رئیس هیئت تخصصی فرهنگی، آموزشی و پزشکی دیوان عدالت اداری محمدرضا رفیع