رای شماره 2464 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال بند 2 ماده 26 و 34 آیین‌نامه تشکلهای مردم نهاد (موضوع تصویب نامه شماره 67735/ت51305ه-1395/06/06)

شماره 9702601 – 17/9/1398 بسمه تعالی جناب آقای اکبرپور رئیس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 98099709058112464 مورخ 28/8/1398 با موضوع : « ابطال بند 2 ماده 26 و بند 2 ماده 34 آیین‌نامه تشکلهای مردم نهاد ( موضوع تصویب نامه شماره 67735 / ت51305ه 1395/6/6 «( جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد . مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری مهدی دربین شماره دادنامه : 2464 تاریخ دادنامه : 28/8/1398 شماره پرونده : 97/2601 مرجع رسیدگی : هیات عمومی دیوان عدالت اداری بسمه تعالی شاکیان : آقای عادل شیبانی و خانم زهرا بیدار موضوع شکایت و خواسته : ابطال تبصره ماده17 ،ماده21 ،بند2 ماده 26 و 34 ،ماده 32 آیین‌نامه تشکلهای مردم نهاد ( موضوع تصویب نامه شماره 67735 / ت51305ه 1395/6/6 ( گردش کار : آقای عادل شیبانی و خانم زهرا بیدار به موجب دادخواستی ابطال مقرره‌های مذکور در ستون موضوع شکایت و خواسته را خواستار شده‌اند و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده‌اند که : « الف دلایل برای ابطال بند 2 ماده 26 و بند 2 ماده 34 آیین‌نامه تشکل‌های مردم نهاد : 1 مطابق اصول 57 و 58 و 61 قانون اساسی اصل تفکیک قوا شناخته شده و تعیین مجازات و اعمال آن در قلمرو اختصاصی قانون‌گذار است و طبق اصل 36 قانون اساسی حکم به مجازات و اجرا باید تنها از طریق دادگاه صالح و به موجب قانون باشد . 2 به موجب بند ( ب ) ماده 20 قانون مجازات اسلامی یکی از مجازات‌های مصرحه در قانون جلوگیری از فعالیتهای اجتماعی اشخاص است و تعیین مجازات برای اشخاص حقوقی « تعلیق موقت پروانه تشکل حداکثر به مدت سه ماه » مصداق خروج از صلاحیت دستگاه اجرایی و نقض حقوق اساسی شهروندان و مخالف آراء شماره 4 1361/12/16 ،436 . است اداری عدالت دیوان عمومی هیات 28/8/1382 435 و 29/7/1386 542 ،31/1/1384 18 ،25/6/1386 ب دلایل برای ابطال تبصره ماده 17 و ماده21 آیین‌نامه مورد شکایت : بر اساس اصل 26 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران آزادی تشکل و سازمان پیوندی جزء حقوق ملت تلقی شده و به موجب فراز انتهایی این اصل هیچ کس را نمی‌توان از شرکت در آن‌ها منع کرد یا به شرکت در یکی از آن‌ها مجبور ساخت . تبصره مورد اشاره با تعیین حداقل اعضاء برای تاسیس تشکل‌های مردمی عملا زمینه سلب حقوق قانونی شهروندان را جهت تشکیل نهادهای مردمی و فعالیت غیر انتفاعی در راستای منافع جمعی فراهم نموده است و دولت با تعیین 5 نفر برای هیات موسس و 3 نفر برای تشکل‌های محلی بر خلاف اصول 7 و 26 قانون اساسی عمل کرده است اصولی که آزادی را اصل و محدودیت‌ها را استثناء و نیازمند تصریح دانسته و هیچ کس را نمی‌توان از شرکت در فعالیت‌های اجتماعی و عام المنفعه منع یا مجبور ساخت . ج دلایل برای ابطال ماده 32 آیین‌نامه مورد شکایت : برابر ماده مذکور تقسیم اموال و مازاد درآمد تشکل در میان موسسان، اعضاء و مدیران قبل از انحلال ممنوع است و مفهوم مخالف ماده مذکور این است که اموال و مازاد درآمد تشکل‌ها را پس از انحلال میان موسسان و اعضاء می‌توان تقسیم نمود . متن ماده مذکور نوعی زمینه‌سازی برای کسب منافع نامشروع و متقلبانه و برخلاف رسالت دولت در بند 1 اصل سوم قانون اساسی است که مبارزه 1/27/ با فساد و تباهی را از جمله وظایف دولت قلمداد نموده است و از طرفی در بند ( ص ) ماده 16 آیین‌نامه مشخص کردن وضعیت دارایی‌ها پس از انحلال از تکالیف هیات موسس قید شده است . » متن مقرره‌های مورد اعتراض به شرح زیر است : « آیین‌نامه تشکلهای مردم نهاد ماده 17 هیات موسس، شورای مرکزی، دبیر یا عناوین معادل طبق اساسنامه تشکل، باید دارای شرایط عمومی زیر باشند : تبصره : هیات موسس تشکل باید دارای حداقل پنج عضو باشد . ماده 21 : تقاضای ایجاد تشکل‌های محلی که توسط حداقل سه نفر از اهالی بالای 18 سال ارائه می‌شود برای ثبت اطلاعات به بخشداری محل فعالیت ارائه می‌شود . « بند 2 ماده 26 : تعلیق موقت پروانه فعالیت تشکل حداکثر به مدت سه ماه ماده 29 تشکلها پس از دریافت پروانه فعالیت و ثبت آن، از حقوق زیر برخوردار می‌شوند : ب دیده بانی و نظارت بر عملکرد سایر بخشهای جامعه در زمینه فعالیت تخصصی خود . ماده 32 : تقسیم اموال و مازاد درآمد تشکل در میان موسسان، اعضا و مدیران قبل از انحلال ممنوع است .» ماده 34 در صورتی که دبیرخانه شوراهای ملی، استانی و یا شهرستانی راسا یا از طریق دستگاه‌های اجرایی تخصصی، تخلفات و یا خروج از شرایط تاسیس تشکل را احراز کند گزارش مستند مربوط را به شورای ذی ربط ارائه می‌کند و این شورا پس از بررسی مدارک و مستندات ارائه شده و پس از استماع دفاعیه تشکل، حسب اقتضا و متناسب با تخلف، به شرح زیر صدور رای می‌کند : بند 2 ماده 34 تعلیق موقت پروانه فعالیت تشکل حداکثر به مدت سه ماه . در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت ( معاونت حقوقی رئیس جمهور ) به موجب لایحه شماره 37793 / 62006 1398/5/20 توضیح داده است که : « 1 شکات در توجیه خروج هیات وزیران از حدود اختیارات خود در تصویب بند 2 مواد 26 و 34 آیین‌نامه مورد شکایت، به عدم جواز تعیین مجازات از سوی هیات وزیران استناد کرده‌اند . این در حالی است که آنچه در بندهای یاد شده مورد حکم واقع شده به هیچ وجه مصداق مجازات نبوده و اعمال و اقداماتی که منجر به این ضمانت اجراها می‌شود نیز جرم به شمار نمی‌رود . به بیان دیگر « تعلیق موقت پروانه فعالیت تشکل حداکثر به مدت سه ماه » ضمانت اجرایی است که برای تخلف تشکلهای موضوع ماده 23 از انجام تکالیف مربوط به اطلاع‌رسانی و دریافت مجوز از کارگروه موضوع ماده 23 یا انجام فعالیت در یک کشور بدون دریافت مجوز در نظر گرفته شده و ملاحظه می‌شود نه عمل ارتکابی جرم به شمار می‌رود و نه ضمانت اجرای [ اجرایی ] در نظر گرفته شده از جنس و ماهیت مجازات است بلکه صرفا برخوردی انتظامی است که در مقام اعمال نظارت از سوی مرجع رسمی پیش‌بینی شده به عمل می‌آید و واجد هیچ یک از ویژگیها و آثار قانونی مترتب بر مجازات نیست . 2 تعیین حد نصاب پنج نفر برای هیات موسس ( موضوع تبصره ماده 17 ( و حد نصاب سه نفر برای ارائه تقاضای ایجاد تشکل‌های محلی آن چنان که مورد ایراد شکات قرار گرفته و مغایر با اصول قانون اساسی و به ویژه اصل 26 آن نیست بلکه در راستای تبیین حداقل‌های محلی و عقلی برای اطلاق عنوان تشکل به یک فعالیت جمعی است . بدیهی است که مفهوم تشکل و ضرورتهایی مانند تصمیم‌گیری جمعی مستلزم مشارکت حداقل اشخاصی است که موجد مفاهیمی همچون مشارکت، تشکل و ... است و پیش‌بینی سه و پنج نفر، حداقل ممکن در این‌گونه مجامع است . آنچه از واژه « شرکت » در اصل 26 قانون اساسی به ذهن متبادر می‌شود نیز امکان حضور اشخاص در فعالیتهای جمعی است و تعیین حد نصاب سه و پنج نفر نیز از بین برنده این امکان به شمار نمی‌رود . 3 در ماده 32 آیین‌نامه مورد اعتراض « تقسیم اموال و مازاد درآمد تشکل در میان موسسان، اعضا و مدیران قبل از انحلال ممنوع » : برداشت مفهوم مخالف از حکم مندرج در ماده 32 آیین‌نامه محل تردید و حتی به نظر دور از منظور اعلام شده است . در حالی که اولا و هدف واضع ( هیات وزیران ) است و تقاضای ابطال مفهوم مخالف یک مقرره به دلیل مغایرت با قانون، خارج از حدود مقرر در قانون : به فرض در نظر گرفتن مفهوم مخالف برای تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری برای طرح شکایت و رسیدگی است . ثانیا این ماده و قائل بودن به حجیت آن، این امر به هیچ وجه در بر دارنده جواز تقسیم اموال و داراییهای نامشروع میان اعضای تشکل نیست . چرا که اصل بر مشروعیت طریق تحصیل اموال است و فرض اولیه بر این است که اموال و داراییهای تشکل از طرق قانونی و مشروع حاصل شده است و در صورت تحصیل مال از طریق نامشروع، اصولا این اموال متعلق به تشکل و اعضای آن نیست تا نوبت به تقسیم آن برسد . نظر به مراتب فوق و با عنایت به اینکه آیین‌نامه تشکلهای مردم نهاد مغایرتی با اصول مورد اشاره شکات نداشته و بلکه در راستای اجرایی شدن حقوق و آزادیهای فردی و عمومی در باب مشارکتهای اجتماعی مندرج در قانون اساسی تدوین و تصویب گردیده است، اتخاذ تصمیم شایسته دایر بر رد شکایت مطروحه مورد تقاضاست .» هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1398/8/28 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است . رای هیات عمومی الف نظر به اینکه به موجب مقررات ماده 20 قانون مجازات اسلامی مصوب سال 1392 یکی از مجازاتهای قانونی تعیین شده برای اشخاص حقوقی، ممنوعیت از فعالیت اجتماعی تعیین شده که به موجب اصل 36 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران اعمال آن باید از طریق دادگاه صالح و به موجب قانون باشد و آراء شماره 18 / 84 1384/1/21 و 636 / 86 1386/6/25 و 4 / 611361 / 12 / 16 هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز موید همین موضوع است، بنابراین بند 2 ماده 26 و بند 2 ماده 34 از آیین‌نامه تشکل‌های مردم نهاد خارج از صلاحیت مقام واضع و مخالف با قانون وضع شده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود . 1/27/2020 ب تعیین حداقل 5 نفر برای هیات موسس تشکل‌های مردم نهاد برگرفته از وجود حداقل افراد لازم برای ایجاد چنین تشکلی بوده و با الهام از برخی مقررات قانونی از جمله مقررات قانون تجارت در خصوص موسسین شرکتهای سهامی بوده و منافاتی با حقوق افراد در ایجاد تشکلها و عضویت در آن ندارد زیرا ایجاد تشکل محدودیت نداشته و هر 5 نفر می‌توانند اقدام به ایجاد یک تشکل نمایند و لذا تبصره ماده 17 آیین‌نامه تشکل‌های مردم نهاد مخالف با قوانین جاریه نیست و ابطال نشد . ج با توجه به اینکه گروه عرفا به جمع بیش از دو نفر اطلاق می‌شود و قانون‌گذار نیز در برخی مواد قانونی از جمله ماده 130 قانون مجازات اسلامی مصوب سال 1392 گروه را سه نفر تعریف کرده و به جمع کمتر از آن عقلا و منطقا گروه اطلاق نمیشود و تعیین سه نفر برای ایجاد یک تشکل که حداقل اعضای ممکن برای آن است به هیچ یک از اصول قانون اساسی و قوانین عادی مباینت و مخالفتی ندارد و در نتیجه ماده 21 آیین‌نامه تشکل‌های مردم نهاد ابطال نشد . د با توجه به اینکه برداشت مفهوم مخالف از مقررات اداری و حکومتی از جمله ماده مذکور محل تردید بوده و بر فرض قایل بودن به آن به معنای تقسیم اموال و دارایی‌های موسسه در صورت تحصیل از طریق نامشروع نبوده و اصل بر تحصیل اموال از طریق مشروع است و فرض حکمت قانون‌گذار حکم می‌کند وضعیت اموال و دارایی‌های تشکلی را که ایجاد آن را اجازه داده قبل و بعد از انحلال معلوم کند و به موجب بند ( ص ) ماده 16 آیین‌نامه مورد شکایت تعیین تکلیف اموال پس از انحلال به عهده هیات موسس گذاشته شده و ماده 32 آیین‌نامه مورد شکایت هم برای تعیین تکلیف اموال قبل از انحلال وضع شده و ابطال آن جواز تقسیم اموال قبل از انحلال را به ذهن متبادر می‌سازد و چنانچه در تحصیل یا تقسیم اموال تشکلها اقداماتی خلاف قانون یا عمل مجرمانه ایی صورت پذیرد سایر قوانین عمومی و کیفری بر آن‌ها حاکم خواهد بود، بنابراین ماده 32 آیین‌نامه تشکل‌های مردم نهاد مخالف قانون نیست و ابطال نشد . رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری محمدکاظم بهرامی