رای شماره 237503 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال بندهای (ب) و (ج) ماده 4 و تبصره ذیل آن از مصوبه شماره 16382/ 1401/ش مورخ 1401/11/11 و مصوبه شماره 17329/ 1401/ ش مورخ 1401/11/26 شورای اسلامی شهر شیراز که متضمن تعیین عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری در اجرای طرحهای توسعه شهری است به دلیل خلاف قانون بودن و خروج از حدود اختیار از تاریخ تصویب

شماره 04011630401243 – 1405/02/14 بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140531390000237503 مورخ 1405/02/08 مبنی بر: بندهای (ب) و (ج) ماده 4 و تبصره ذیل آن از مصوبه شماره 1401/16382 /ش مورخ 1401/11/11 و مصوبه شماره 1401/16382 /ش مورخ 1401/11/26 شورای اسلامی شهر شیراز که متضمن تعیین عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری در اجرای طرح‌های توسعه شهری است به دلیل خلاف قانون بودن و خروج از حدود اختیار از تاریخ تصویب ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیئت عمومی و هیئت‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یداله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: 1405/02/08 شماره دادنامه: 140531390000237503 شماره پرونده: 0401243 0401163 مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای رضا دهقان نجم آبادی با وکالت خانم آمنه حلالی طرف شکایت: شورای اسلامی شهر شیراز موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای (ب) و (ج) ماده 4 و تبصره ذیل آن از مصوبات شماره 1401/16382 /ش مورخ 1401/11/11 و 1401/17329 /ش مورخ 1401/11/26 مصوّب شورای اسلامی شهر شیراز گردش کار: خانم آمنه حلالی به وکالت از شاکی به موجب دادخواست و لوایح تکمیلی ابطال ماده 4 از مصوبات شماره 1401/16382 /ش مورخ 1401/11/11 و 1401/17329 /ش مورخ 1401/11/26 مصوّب شورای اسلامی شهر شیراز را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اجمالا به‌طور خلاصه اعلام کرده است که: "موضوع اخذ عوارض تغییر کاربری پس از صدور رای کمیسیون ماده صد مبنی بر ابقای زیر بنا، در جدیدترین دادنامه هیئت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره 140331390003018129 مورخ 1403/12/14 خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص داده شده است. عناوین عوارضی و ضوابط و ترتیبات وصول اخذ آن عوارض، که شوراهای اسلامی و شهرداری‌ها مجاز به اخذ آن می‌باشند، در قانون درآمد پایدار و دستورالعمل‌های آن قانون پیش‌بینی شده و شوراهای اسلامی و شهرداری‌ها اختیار اخذ عوارض خارج از اختیارات و مخالف عناوین و ضوابط و ترتیبات وصول ذکر شده در آن قانون را ندارند که از جمله ضوابط و ترتیبات وصول ذکر شده جهت اخذ عوارض تعیین و تغییر کاربری در ردیف 10 و 11 جدول شماره یک دستورالعمل اجرایی موضوع تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها، تبیین گردیده است که یک نکته مهم، مخالف و مغایر بودن ماده 4 و بندها و تبصره ذیل آن‌ها در هر دو مصوبه شماره /17329 1401 مورخ 1401/11/26 و مصوبه شماره 1401/16382 مورخ 1401/11/11 با متن فوق می‌باشد. نکته دیگر در عدم رعایت ضوابط مورد اشاره ردیف 10 و 11 جدول شماره یک دستورالعمل اجرایی موضوع تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و عدم ذکر در مصوبه و ماده واحده مورد شکایت بدین شرح می‌باشد که در مصوبه مزبور به موضوع «درخواست مالک جهت تغییر کاربری ثبت نشده باشد تا زمانی که مالک درخواست بهره برداری از کاربری جدید را نداشته باشد مشمول پرداخت این عنوان نمی‌گردد» و به موضوع «اخذ عوارض تغییر کاربری صرفا به موجب مصوبه کمیسیون ماده 5 شورای عالی شهرسازی و معماری و یا براساس تغییر طرح تفصیلی امکان‌پذیر است» اشاره نشده است. اخذ هم زمان سرانه خدمات عمومی (حق تفکیک و مبالغ ریالی) موضوع ماده 101 قانون شهرداری‌ها و اخذ عوارض تغییر یا تعیین کاربری بر روی یک ملک مخالف بند 1 ذیل بند (ث) ماده 50 قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران می‌باشد و در این بند، قانون‌گذار به درستی صرفا اخذ یکی از عوارض تغییر کاربری یا عوارض (سهم) تفکیک را قانونی دانسته، چرا که پرداخت هزینه‌های سنگین تفکیک و تغییر کاربری بیش از 70 درصد ارزش ملک را شامل شده و در برخی موارد تا 100 درصد ارزش را شامل می‌شود و جدای از شمولیت عوارض مضاعف از موارد تبعیض‌های ناروا است که قانون اساسی به آن اشاره نموده است. ذکر نظریه اداره کل حقوقی قوه قضائیه به شماره 1633/92/7 مورخ 1392/08/25 در ماده 4 هر دو مصوبه و تصویب اخذ عوارض تعیین یا تغییر کاربری پس از صدور رای کمیسیون ماده صد مبنی بر ابقای زیربنا صحیح نمی‌باشد. مصوبه شماره 1401/1739 /ش مورخ 1401/11/26 مخالف صریح با قانون شهرسازی و عدم توجه به اختیارات کمیسیون ماده 5 شورای عالی شهرسازی و معماری در جهت تعیین و تغییر کاربری و همچنین مخالف با آرای وحدت رویه به شماره‌های 79 مورخ 1373/07/16 ، 951009090580122401224 الی 951009090580122401227 مورخ 1395/11/19 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری می‌باشد. لذا با عنایت به مطالب و ایرادات فوق که هرکدام از ایرادات در ابطال ماده 4 و بندها و تبصره ذیل آن در هر دو مصوبه فوق الذکر کفایت دارد، تقاضای ابطال ماده 4 و بند (الف)، (ب) و (ج) و تبصره ذیل آن ذکر شده در مصوبات شماره 1401/17329 /ش مورخ 1401/11/26 و 1401/16382 /ش مورخ 1401/11/11 مصوّب شورای اسلامی شهر شیراز را از زمان تصویب خواهانم." متن مقرره‌های مورد شکایت به شرح زیر است: " مصوبه شماره 1401/16382 /ش مورخ 1401/11/11 شورای اسلامی شهر شیراز ........................ ماده 4 در موارد طرح موضوع تخلّفات ساختمانی در کمیسیون ماده صد قانون شهرداری، چنانچه زیربنای احداثی بدون مجوّز یا خلاف مفاد باشد و رای بر ابقای بنا صادر گردد، با توجه به نظریه شماره 1633/92/7 مورخ 1392/08/25 اداره کل حقوقی قوه قضائیه، باعث ایجاد حق مکتسب در تغییر کاربری برای مالک نمی‌شود و عوارض موضوع این مصوبه به صورت پلکانی به شرح زیر محاسبه و اخذ می‌گردد. الف: ................ ب: سطح اشغال زیر بنای احداثی حداکثر تا 10% مازاد بر سطح اشغال مجاز برابر فرمول ذیل محاسبه و اخذ می‌گردد: G1 × rF × PM × 5 G1 *: سطح اشغال طبقه همکف یا زیر زمین تا 10% مازاد ج: سطح اشغال زیر بنای احداثی مازاد بر بند (ب) برابر است با: G2 × rF × PM × 15 G2 *: سطح اشغال طبقه همکف یا زیرزمین بیش از 10% مازاد بند (ب) تبصره: هرگونه احداث بنا مازاد پروانه یا بدون پروانه اعم از مسکونی، استخر روبسته یا روباز، آلاچیق و غیره مشمول این بند می‌گردد . رئیس شورای اسلامی شهر شیراز مصوبه شماره 1401/17329 /ش مورخ 1401/11/26 شورای اسلامی شهر شیراز ...................... ماده 4: شهرداری مکلّف است مجوّز زیربنای احداثی را حداکثر تا سقف بندهای 2 1، 2 2 و 2 3 و تباصر ذیل بندهای مذکور که در آیین‌نامه اجرایی ماده 14 مشخص گردیده است صادر نماید؛ در صورت تخلّف ساختمانی، موضوع در کمیسیون ماده صد قانون شهرداری مطرح و چنانچه زیربنای احداثی بدون مجوّز یا خلاف مفاد پروانه یا دستورالعمل اجرایی ماده 14 قانون زمین شهری باشد و رای بر ابقاء بنا صادر گردد، با توجه به نظریه شماره 1633/92/7 مورخ 1392/08/25 اداره کل حقوقی قوه قضائیه، باعث ایجاد حق مکتسب در تغییر کاربری برای مالک نمی‌شود و عوارض موضوع این مصوبه به صورت پلکانی به شرح زیر محاسبه و اخذ می‌گردد: الف: .................. ب: سطح اشغال زیربنای احداثی در طبقه همکف یا زیرزمین حداکثر تا 10% مازاد بر سطح اشغال مجاز دستورالعمل اجرایی ماده 14 برابر فرمول ذیل محاسبه و اخذ می‌گردد: G1 × rF × PM × 5 G1 *: سطح اشغال طبقه همکف یا زیرزمین تا 10% مازاد ج: سطح اشغال زیربنای احداثی در طبقه همکف یا زیرزمین مازاد بر بند (ب) برابر است با: G2 × rF × PM × 15 G2 *: سطح اشغال طبقه همکف یا زیرزمین بیش از 10% مازاد بند (ب) تبصره: هرگونه احداث بنا مازاد پروانه یا بدون پروانه اعم از مسکونی، استخر روبسته یا روباز، آلاچیق و غیره مشمول این بند می‌گردد . رئیس شورای اسلامی شهر شیراز" در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر شیراز به موجب لایحه شماره 1404/6721 /ش مورخ 1404/06/12 توضیح داده است که: "1 در بند یک شکواییه به دادنامه شماره 140331390003018129 مورخ 1403/12/14 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری اشاره شده است که در دادنامه مذکور اخذ عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری بعد از ابقاء اعیانی کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری خلاف قانون تشخیص داده است در حالی که مصوبه شماره 1401/17329 /ش مورخ 1401/11/26 و مصوبه 1401/16382 /ش مورخ 1401/11/11 در خصوص عوارض ارزش افزوده ناشی از تعیین کاربری می‌باشد نه تغییر کاربری، لذا استناد به دادنامه مذکور در خصوص مصوبات مورد ادعای شاکی فاقد جنبه تطابق موضوع می‌باشد. 2 اولا در بند دو شکوائیه شاکی با استناد به دستورالعمل اجرایی تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پایدار ادّعا نموده است که عوارض تعیین کاربری پس از تعیین کاربری توسط کمیسیون ماده پنج شورای عالی شهرسازی قابل وصول می‌باشد در حالی که در جدول شماره یک دستورالعمل اجرایی تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پایدار به شماره 203726 مورخ 1401/09/30 که هم زمان با تصویب مصوبه شماره 1401/17329 /ش مورخ 1401/11/26 و مصوبه 1401/16382 /ش مورخ 1401/11/11 می‌باشد، در خصوص اخذ عوارض تعیین کاربری هیچ‌گونه اشاره‌ای به الزام شهرداری به ارجاع پرونده کمیسیون ماده پنج شورای عالی شهرسازی و معماری جهت تعیین کاربری نگردیده است. ثانیا بر فرض پذیرش این که اخذ عوارض تعیین کاربری توسط شهرداری به استناد مصوبات مورد ادّعای شاکی نیز مستلزم تعیین کاربری در کمیسیون ماده 5 شورای عالی شهرسازی و معماری یا تغییر طرح تفصیلی می‌باشد، مصوبات شماره 1401/17329 /ش مورخ 1401/11/26 و 1401/16382 /ش مورخ 1401/11/11 شورای اسلامی شهر شیراز از این جهت که مصوبه طرح جامع ناحیه شیراز و محدوده مجموعه شهری شهر مذکور (صورتجلسه مورخ 1382/02/15 ) مصوّب مورخ 1388/1/31 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به عنوان عالی ترین مرجع تصمیم‌گیری در حوزه مسائل شهرسازی کشور، کلّیه پهنه‌بندی‌های اراضی واقع در حریم شهر از لحاظ نوع استفاده تعیین و مشخص گردیده است و تصمیمات اجرایی شهرداری براساس سند بالادستی مذکور از جمله طرح مجموعه شهری می‌باشد و از طرف دیگر بدیهی است که به استناد قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها، با تغییر و تعیین کاربری‌های صورت گرفته در طرح مارالذکر (طرح جامع ناحیه شیراز و محدوده مجموعه شهری شهر مذکور مورخ 1382/02/15 مصوّب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران) در خصوص اراضی طرح، با توجه به درخواست مالکین جهت بهره برداری از کاربری تعیین شده در طرح، عوارض متعلّقه ناشی از ارزش افزوده ایجاد شده با توجه به عارضه ایجاد شده بر شهر جهت پوشش بخشی از هزینه‌های تحمیلی به شهر براساس مصوبات مذکور اخذ می‌گردد. 3 در خصوص بند سه شکواییه به استحضار می‌رساند جریمه کمیسیون ماده صد و عوارض، دو مقوله جدا از هم بوده که اخذ هرکدام منافاتی با دیگری ندارد، آرای متعدّد از هیئت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره‌های 587 مورخ 1383/11/25 ، 9610090905800786 مورخ 1396/08/09 ، 48 مورخ 1385/02/03 ، 98099709058112715 مورخ 1398/09/19 صادر گردیده است. با توجه به استقلال و تفاوت ماهوی عناوین «عوارض شهرداری» و «جریمه تخلّفات ساختمانی» و تبعیّت آن‌ها از مقرّرات قانونی مربوطه می‌بایست اظهار نمود «جریمه تخلّفات ساختمانی» به هیچ عنوان در برگیرنده «عوارض» نبوده و پرداخت هرکدام از آن‌ها منافاتی با دیگری ندارد. 4 در پاسخ به بند 4 لایحه شاکی، مطابق قسمت 1 بند (ث) ماده 50 قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران «محاسبه و وصول عوارض الحاق، تغییر کاربری و یا سهم خدمات دریافتی مالکانی که اراضی آن‌ها در قالب طرح‌های بازنگری یا به صورت موردی به طرح‌های جامع، هادی و تفصیلی شهرها توسط شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها و یا شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، به محدوده شهر الحاق می‌شود؛ در صورت عدم تفکیک زمین، صرفا براساس تبصره 4 ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی و شهرداری‌ها مصوّب 1367/08/29 و در صورت تفکیک زمین، صرفا براساس ماده 101 قانون شهرداری مصّوب 1334/04/11 با اصلاحات و الحاقات بعدی انجام می‌شود. در طرح‌های ساماندهی و طرح‌های خاص شهرداری‌ها که اراضی با کاربری‌های مختلف به مسکونی تغییر کاربری داده شده و تفکیک می‌گردند، عوارض تغییر کاربری یا سهم خدمات دریافتی شهرداری‌ها صرفا بر مبنای ماده 101 قانون شهرداری محاسبه و وصول می‌شود. فلذا در هیچ قسمتی از بندها و مواد ادّعایی شاکی در خصوص مصوبه 1401/16382 /ش مورخ 1401/11/11 شورای اسلامی شهر شیراز از باب این که در ماده 1 مصوبه مذکور صراحتا به باغات واقع در حریم شهر اشاره شده است و در ماده 7 مصوبه نیز ممنوعیت اخذ هم زمان قدرالسهم ماده 101 و عوارض تغییر کاربری قید گردیده است هیچ‌گونه مغایرتی با قانون یادشده ندارد. همچنین در خصوص مصوبه شماره 1401/17329 /ش مورخ 1401/11/26 اولا این که مصوبه مذکور در رابطه با باغات موضوع دستورالعمل اجرایی ماده 14 قانون زمین شهری می‌باشد و فارغ از این که باغات موضوع این مصوبه دارای قانون خاص می‌باشد در ماده 10 مصوبه مذکور نیز ممنوعیت اخذ هم زمان قدرالسهم ماده 101 و عوارض تغییر کاربری به صراحت ذکر گردیده است، فلذا این مصوبه نیز هیچ‌گونه مغایرتی با ماده صدرالذکر ندارد. لازم به ذکر است که زمان اجرای قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران مرداد سال 1403 می‌باشد در صورتی که مصوبه مورد اعتراض صرف نظر از این که هیچ‌گونه مغایرتی با قانون مذکور نداشته از سال 1402 اجرایی و ملاک عمل می‌باشد و واضح است که عطف به ماسبق نمی‌گردد. لذا صدور رای مقتضی مبنی بر خلاف قانون نبودن اقدام شورای اسلامی شهر شیراز مورد استدعا است." در اجرای ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری پرونده به هیئت تخصّصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع و هیئت مذکور به موجب دادنامه شماره 140431390002674947 مورخ 1404/10/17 ، ماده 4 و بند (الف) مصوبه شماره 1401/16382 /ش مورخ 1401/11/11 و بند (الف) مصوبه شماره 1401/17329 /ش مورخ 1401/11/26 شورای اسلامی شهر شیراز در خصوص عوارض ارزش افزوده ناشی از تعیین کاربری باغات موضوع دستورالعمل اجرایی ماده 14 قانون زمین شهری را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مزبور به دلیل عدم اعتراض از سوی رئیس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت. رسیدگی به بندهای (ب) و (ج) ماده 4 و تبصره ذیل آن از مصوبات شماره 1401/16382 /ش مورخ 1401/11/11 و 1401/17329 /ش مورخ 1401/11/26 مصوّب شورای اسلامی شهر شیراز در دستور کار جلسه هیئت عمومی قرار گرفت. هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1405/02/08 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیئت عمومی اولا مفاد مقرّرات مورد شکایت مبنی بر اخذ هزینه بهای خدمات با فرمول تعیین شده در فرض تثبیت اعیانی در کمیسیون ماده 100 از مصادیق عوارض مضاعف است و در فرض وقوع تخلّف ساختمانی و ابقاء اعیانی با جریمه کمیسیون ماده 100، شهرداری فقط استحقاق دریافت عوارض قانونی را دارد. ثانیا به موجب تبصره ماده 60 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت مصوّب 1393/12/04 دریافت و پرداخت هرگونه وجهی تحت هر عنوان توسط دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده 5 قانون محاسبات عمومی باید در چهارچوب قوانین موضوعه کشور باشد و برمبنای موازین قانونی مذکور، دریافت هرگونه وجه توسط دستگاه‌های اجرایی منوط به تصویب قانون است. ثالثا براساس آراء مختلف هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه شماره 9610090905801030 مورخ 1396/10/12 این هیئت وضع عوارض بیش از یک برابر و یک و نیم برابر جهت ساختمان‌های ابقاء شده در کمیسیون‌های ماده 100 شهرداری توسط شوراهای اسلامی شهر مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است. با توجه به مراتب فوق، بندهای (ب) و (ج) ماده 4 و تبصره ذیل آن از مصوبه شماره 1401/16382 /ش مورخ 1401/11/11 و مصوبه شماره 1401/17329 /ش مورخ 1401/11/26 شورای اسلامی شهر شیراز که متضمّن تعیین عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری در اجرای طرح‌های توسعه شهری است، به دلایل یادشده خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/02/10 ) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری احمدرضا عابدی