رای شماره 1883 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال تبصره 3 از تعرفه 11 مصوبه شماره 1275 1397/11/9 و تبصره‌های 4 5 6 7 از تعرفه شماره 11 و تبصره7 تعرفه شماره 11 شورای اسلامی شهر محلات برای سال 1398

شماره 9800562 – 1400/1/10 بسمه تعالی جناب آقای اکبرپور رئیس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 9909970905811883 مورخ 1399/12/5 با موضوع : «ابطال تبصره 3 از تعرفه 11 مصوبه شماره 1275 – 1397/11/9 و تبصره‌های 4 -5 -6 -7 از تعرفه شماره 11 و تبصره 7 تعرفه شماره 11 شورای اسلامی شهر محلات برای سال 1398» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد . مدیر کل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری – مهدی دربین تاریخ دادنامه : 1399/12/5 شماره دادنامه : 1883 شماره پرونده : 9800562 مرجع رسیدگی : هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی : آقای رضا علی خانی موضوع شکایت و خواسته : ابطال تبصره‌های 3 4 5 6 7 از تعرفه شماره 11 مصوبه شماره 1275 1397/11/9 شورای اسلامی شهر محلات گردش کار : شاکی به موجب دادخواستی اعلام کرده است که: " با سلام و احترام در اجرای ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری با توجه به رای شماره 950 1396/9/28 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، تعرفه شماره 11 عوارض سال 1398 شهرداری محلات در خصوص تجویز و تکلیف به اخذ 42/75 درصد از زمین بابت تفکیک عرصه به صورت مطلق و ثابت و بدون لحاظ تناسب و میزان مورد نیاز شوارع و سرانه خدمات و فضای عمومی در زمان تفکیک و با توجه به اینکه قانون‌گذار در تبصره3 ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری‌ها مصوب 1398/1/28 با عبارت “تا سقف 25 درصد» حداکثر میزان مجاز دریافت و اختصاص زمین جهت تامین سرانه فضای عمومی و خدماتی و شوارع را مشخص نموده که مبین آن است که تحت شرایط متفاوت دریافت حق‌السهم کمتر از سقف تعیین شده نیز امکان‌پذیر خواهد بود، خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر و مغایر صریح قانون مصوب می‌باشد. همچنین در تبصره2 این تعرفه علاوه برتجویز به اخذ ثابت 43/75 درصد از اراضی اشخاص حقیقی و حقوقی، اراضی دولتی را نیز که از طریق اداره مسکن و شهرسازی تفکیک گردیده برخلاف تبصره2 ماده 101 که در آن اراضی دولتی به‌طور مطلق مورد حکم قرار گرفته و برخلاف نظریه حقوقی صریح و لازم‌الاجرای معاونت حقوقی ریاست جمهوری در راستای رفع اختلاف بین دستگاه‌های اجرایی طی نامه‌های شماره 17125/1223133 1391/6/21 و 17135/117489 1392/6/18 که اراضی دولتی تفکیک شده را مشمول ماده 101 ندانسته است. شورای شهر محلات اراضی دولتی را نیز مشمول تبصره3 ماده 101 دانسته و در تبصره‌های 4، 5، 6 و 7 این تعرفه نیز برخلاف اختیارات و در مغایرت با قانون مذکور و آرای متعدد هیات عمومی از جمله رای شماره 564 1396/6/14 در خصوص ابطال عوارض تفکیک شهر محلات، نسبت به برقراری و تصویب مجدد عوارض تفکیک اقدام نموده، لذا ابطال تعرفه شماره 11 عوارض سال 1398 شهرداری محلات و همچنین تبصره‌های 3، 4، 5، 6 و 7 آن تعرفه مورد استدعاست." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: "11 عنوان: قدرالسهم شهرداری ناشی از تفکیک و افراز اراضی و املاک داخل محدوده و حریم شهر شرح: قدرالسهم شهرداری از بابت خدمات و معابر عمومی موضوع تبصره3 قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداری ماخذ و نحوه محاسبه: شهرداری مکلف است در راستای قانون اصلاحیه ماده 101 قانون شهرداری‌ها در هر تفکیک یا افراز معادل 43/75 درصد مساحت اولیه اراضی و املاک را دریافت نماید. تبصره3: چنانچه بعد از لازم‌الاجرا شدن قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداری‌ها (مورخ 1390/1/28 ) متعاقب مراجعه مالک به شهرداری (جهت دریافت هر گونه خدمات از شهرداری) مشخص شود که مالک یا مالکین بدون تایید نقشه تفکیکی یا افرازی توسط شهرداری و پرداخت سهم زمین مربوطه، از طریق مراجع دیگر من جمله، محاکم قضایی، ماده 147 اداره ثبت اسناد، اداره مسکن و شهرسازی و ... نسبت به تفکیک و یا افراز ملک خود اقدام نموده باشند، شهرداری مجاز است به میزان 32/75 درصد قدرالسهم به نسبت زمین مورد افراز یا تفکیک به عنوان خدمات و سهم معبر ناشی از تفکیک، به قمیت روز زمین طبق نظر کارشناسی و با تصویب شورای شهر دریافت نماید. تبصره4: مالکین کلیه اراضی و املاکی که قبل از قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداری‌ها (مورخ 1390/1/28 ) از طریق محاکم قضایی، اداره ثبت اسناد، اداره مسکن و شهرسازی و ... نسبت به تفکیک یا افراز املاکشان اقدام نموده و یا سند دریافت کرده و عوارض تفکیک عرصه یا افراز را به شهرداری پرداخت ننموده‌اند، می‌بایست بابت هر مترمربع قطعه تفکیک یا افراز شده معادل q 10 به شهرداری پرداخت نمایند. تبصره5: در صورت درخواست مالک یا مالکین چند پلاک ثبتی (که مساحت شش دانگ هر پلاک کمتر از 500 مترمربع می‌باشد) مبنی بر تجمیع و تفکیک پلاک‌های خود (در جهت بهبود شکل پلاک‌ها) به صورتی که تعداد قطعات افزایش پیدا نکند و ضوابط طرح تفصیلی در تفکیک آن‌ها رعایت شود، شهرداری مجاز است بابت هر مترمربع قطعه تفکیک شده معادل q 5 دریافت نماید. ضمنا پرداخت سایر عوارض متعلقه احتمالی (عوارض حق مشرفیت، تغییر کاربری و ...) الزامی می‌باشد. تبصره6: در صورت همجواری 2 پلاک و ناموزون بودن یکی از آن‌ها چنانچه در اثر تفکیک مساحتی از یکی از پلاکها کسر و به پلاک ناموزون ملحق شود در صورت رعایت حد نصاب تعریف شده در ضوابط و طرح‌های مصوب، شهرداری می‌بایست بابت هر مترمربع معادل q 5 فقط نسبت به آن مساحتی که از پلاک کسر گردیده دریافت نماید. تبصره7: کلیه اشخاص حقوقی که طبق اصلاحیه ماده 101 قانون شهرداری‌ها، مشمول واگذاری قدرالسهم بهای خدمات و معابر به شهرداری نمی‌باشند، می‌بایستی در زمان تفکیک، نسبت به پرداخت ارزش افزوده ناشی از عمل تفکیک براساس توافقنامه تنظیمی فی مابین (که به تصویب شورای اسلامی شهر می‌رسد)، اقدام نمایند." در پاسخ به شکایت مذکور رئیس شورای اسلامی شهر محلات به موجب لایحه شماره 1398/2/1/3911 1398/8/4 توضیح داده است که: " همان گونه که مستحضرید مقنن حسب ماده 101 قانون شهرداری‌ها (اصلاحی 1390) تصریح نموده “ادارات ثبت اسناد و املاک و حسب مورد دادگاه‌ها، موظفند در موقع دریافت تقاضای تفکیک یا افراز اراضی واقع در محدوده و حریم شهرها از سوی مالکین عمل تفکیک یا افراز را بر اساس نقشه‌ای انجام دهند که قبلا به تایید شهرداری مربوطه رسیده باشد. نقشه‌ای که مالک برای تفکیک زمین خود تهیه نموده و جهت تصویب در قبال رسید، تسلیم شهرداری می‌نماید. پس از کسر سطوح معابر و قدرالسهم شهرداری مربوطه به خدمات عمومی از کل زمین از طرف شهرداری حداکثر ظرف 30ماه تایید و کتبا به مالک ابلاغ شود» و در ادامه طبق تبصره3 ذیل همان قانون تصریح شده که “در اراضی با مساحت بیشتر از 500 مترمربع که دارای سند ششدانگ است. شهرداری برای تامین سرانه فضای عمومی و خدماتی تا سقف 25% و برای تامین اراضی مورد نیاز احداث شوارع و معابر عمومی در تفکیک و افراز این اراضی مطابق با طرح جامع و تفصیلی با توجه به ارزش افزوده ایجاد شده از محل تفکیک برای مالک تا 25% از باقیمانده اراضی را دریافت می‌نماید. شهرداری مجاز است با توافق مالک قدرالسهم مذکور را بر اساس قیمت روز طبق نظر کارشناس رسمی دادگستری دریافت نماید» بنابراین با عنایت به اینکه قانون‌گذار دریافت قدرالسهم ناشی از خدمات عمومی و سهم معبر را توسط شهرداری‌ها تجویز نموده (به طوری که شهرداری‌ها به منظور دریافت سهم خدمات، مجاز می‌باشند حداکثر تا سقف 25% از 100% ملک را جهت سرانه خدماتی دریافت نمایند و از 75% باقیمانده مالکین دریافت رایگان 25% از ملک به عنوان سهم شوارع ومعابر پیش‌بینی شده محرز است. جمع دریافتی‌های شهرداری در زمان تفکیک و یا افراز املاک معادل 23/75% می‌باشد که نسبت به این مقدار دریافتی، شهرداری‌ها هیچ‌گونه الزامی به پرداخت غرامت نداشته و ندارند. حال با توجه به اینکه طبق طرح تفصیلی هر سهم، امکان دارد بیش از 25% از ملک مورد تفکیک در طرح توسعه مسیر و شوارع قرار گیرد و تا 25% شهرداری الزام به پرداخت غرامت ندارد. مشهود است مفهوم مخالف آن قسمت از ماده واحده مبین این موضوع می‌باشد که چنانچه بیش از 25% از باقیمانده ملک در توسعه مسیر قرار گیرد پرداخت غرامت نسبت به مازاد 25% جز تعهدات و تکالیف شهرداری قرار می‌گیرد به طوری که در صورت وقوع چنین حالتی، عمدتا شهرداری‌ها میزان قدرالسهم مازاد بر 25% معبر را از سهم خدمات عمومی خود کسر نموده و در پی این اقدام رضایت مالک جلب گردد. لذا نظر به اینکه حدوث چنین حالتی (وقوع بیش از 25% از ملک در طرح توسعه مسیر در زمان تفکیک و افراز املاک) در شهرها شایع و تحقق یافتنی می‌باشد. مشهود است قانون‌گذار مطابق با شق دوم تبصره4 ذیل ماده واحده قانون‌گذار مقرر داشته “در مواردی که امکان تامین انواع سرانه شوارع و معابر از زمین مورد تفکیک و افراز میسر نباشد شهرداری می‌تواند با تصویب شورای اسلامی شهر، معادل قیمت آن را به نرخ کارشناسی دریافت نماید.» از این رو با مداقه در مفاد آن قسمت از تبصره1 که اعلام شده چنانچه به لحاظ وقوع ملک در بر معبر و داشتن راه دسترسی و یا عدم حد نصاب برای واگذاری ملک امکان تامین سرانه وجود نداشته باشد شهرداری مجاز گردیده با تصویب شورای اسلامی شهر نسبت به دریافت قیمت آن مطابق با نرخ کارشناسی اقدام نماید) این سوال به ذهن خطور می‌نماید که چه ضرورت داشت مقنن شق دوم تبصره4 ذیل ماده واحده را تصویب نماید؟ به طوری که اگر اجرای این قسمت از تبصره ضرورت نداشته باشد و وضع و تصویب این بند کاربرد نداشته باشد می‌توان به این نتیجه رسید که مقنن کاری بیهوده و پوچ انجام داده که انتساب این عمل به قانون‌گذار غیرممکن و بعید می‌باشد چرا که وضع و تصویب هر جمله و یا حتی کلمه از نظر قانون‌گذار «وقوع نتیجه» و «رسیدن به هدفی» را در برداشته که خلاف آن امکان‌پذیر نمی‌باشد. علی‌ای‌حال با توجه به اینکه مفاد تعرفه شماره 11 صرفا مصوبه‌ای در راستای اجرای نص صریح قانون بوده که اگر آن مصوبه نیز باطل گردد. همچنان مفاد ماده 101 قانون شهرداری‌ها، برای شهرداری محلات ساری و جاری می‌باشد. مضاف بر آن که وجود چنین مصوبه‌ای خدشه‌ای به حقوق مالکین و متقاضیان تفکیک و افراز وارد نمی‌آورد چرا که در قانون مارالذکر واگذاری قدرالسهم خدمات و معبر پیش‌بینی شده و صدور حکم مبنی بر رد شکایت شاکی مورد تقاضاست. چرا که اولا: به رغم آن که از منطوق ماده واحده برداشت می‌گردد که شهرداری مجاز گردیده تا سقف 25% از ملک را جهت سهم خدمات دریافت نماید اگر شهرداری نسبت به دریافت تمامی 25% به عنوان سهم خدمات عمومی اقدام نموده باشد هیچ‌گونه جرم و تخلفی انجام نداده است. ضمن آن که در هیچ یک از تباصر ذیل ماده واحده به این موضوع اشاره .و تاکید نشده که شاخصه و با پارامترهای مختلفی در دریافت قدرالسهم، دخیل و اثر گذار می‌باشد که به استناد آن موارد شهرداری‌ها مکلف بوده باشند کمتر از 25% سهم خدمات را دریافت نمایند. بنابراین محرز است که متقاضیان تفکیک صرفا جهت افزایش منافع خود (ناشی از عمل تفکیک) این استدلال را دارند که شهرداری‌ها بنا بر موقعیت ملک و ... مخیر می‌باشند درصد خود را بین 1% تا 25% مطالبه دریافت نمایند که در این صورت ممکن است به هر دلیل از شخصی 5% و از شخص دیگر 17% و از اشخاص دیگر کمتر یا بیشتر وصول گردد که دریافت سلیقه‌ای می‌تواند علاوه بر ایجاد رانت ایجاد فساد اداری و کاری را به همراه داشته که با وضع و تصویب ماده واحده در سال 1390 کاملا بعید است که مقنن قصد داشته باشد نتیجه تصویب آن ماده واحده ایجاد نارضایتی و تبعیض فی مابین متقاضیان افراز و تفکیک بوده باشد. ثانیا: با مداقه در تبصره5 ذیل ماده واحده مشاهده می‌گردد مقنن حسب آن تبصره تصریح نموده که هرگونه تخلف از موضوع این قانون در تفکیک یا افراز اراضی جرم تلقی شده و متخلفین طبق قانون مجازات اسلامی و قانون تخلفات اداری تحت پیگرد قانونی قرار خواهند گرفت. حال با عنایت به اینکه قانون‌گذار از وضع و تصویب این ماده واحده و تباصر ذیل آن هدف و مرادی داشته و انجام کار بیهوده و عبث از جانب مقنن بعید می‌باشد. به نظر می‌رسد دریافت قدرالسهم به صورت سلیقه‌ای می‌تواند جز مصادیق مجرمانه (موضوع تبصره5) محسوب گردد که شهرداری محلات به منظور جلوگیری از وقوع این جرم اجرای نص صریح قانون را در دستورکار قرار داده است. علی‌ای‌حال با عنایت به اینکه به رغم وجود نص صریح قانونی این شورا نسبت به وضع و تصویب مصوبه‌ای اقدام نموده که چنانچه آن مصوبه شورا ابطال گردد همچنان مفاد قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداری‌ها ساری و جاری خواهد بود و ابطال مصوبه شورا مانع از اجرای قانون لازم‌الاجرا نخواهد بود از آن مقامات قضایی تقاضا دارد با مداقه در مفاد ماده واحده قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداری‌ها و مفاد لایحه تقدیمی در خصوص رد شکایت شاکی اقدام لازم صورت پذیرد." رسیدگی به موضوع از جمله مصادیق حکم ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تشخیص نشد. در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392، پرونده به هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع می‌شود و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره 917 1398/11/15 تعرفه یازده از تعرفه عوارض شهرداری محلات برای سال 1398 تبصره3 ماده مذکور به استثناء اطلاق آن مبنی بر تسری حکم تبصره3 بر اراضی که قبل از سال 1390 تفکیک یا افراز شده و سند ثبتی دریافت نموده‌اند و تبصره7 مذکور به استثناء زمین‌هایی که از طریق دولت تفکیک و افراز شده‌اند از مصوبات شورای اسلامی شهر محلات را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مذکور به علّت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت. رسیدگی به تبصره‌های 3 4 5 6 7 از تعرفه شماره 11 مصوبه شماره 1275 1397/11/9 شورای اسلامی شهر محلات در دستورکار هیات عمومی قرار گرفت. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1399/12/5 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداریو روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی 1 با توجه به اینکه طبق مقررات ماده 101 قانون شهرداری‌ها قبل از اصلاح آن، فقط شوارع، کوچه‌ها و معابر در اثر تفکیک به رایگان در اختیار شهرداری قرار می‌گرفت، اطلاق تبصره 3 تعرفه 11 مصوبه 1275 1397/11/9 شورای اسلامی شهر محلات ناظر بر اخذ حق السهم شهرداری طبق تبصره3 ماده 101 اصلاحی نسبت به اراضی که قبل از حاکمیت ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری تفکیک یا افراز شده است یا قبل تصویب قانون، اسناد ثبتی اخذ کرده‌اند مغایر قانون است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 اطلاق آن ابطال می‌شود. 2 با توجه به اینکه در آراء متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض برای تفکیک در اشکال مختلف آن در مصوبات شوراهای اسلامی شهرها مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص و ابطال شده است بنابراین مصوبه شورای اسلامی شهر محلات برای اجرا در سال 1398 مبنی بر وضع عوارض برای تفکیک و تجمیع در تبصره‌های 4، 5 و 6 تعرفه 11 به دلایل مندرج در رای شماره 315 1396/4/13 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی شورای اسلامی شهر است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. 3 طبق تبصره2 ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری‌ها، تفکیک اراضی دولتی مطابق تبصره1 ماده 11 قانون زمین شهری مصوب سال 1366 اقدام خواهد شد. بنابر حکم مذکور اطلاق تبصره7 تعرفه شماره 11 شورای اسلامی شهر محلات برای سال 1398 مبنی بر تعمیم حکم تبصره3 ماده صد به اراضی دولتی مغایر قانون است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 اطلاق تبصره7 ابطال می‌شود. رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری محمدکاظم بهرامی