رای شماره 63 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال توضیح 1 از بخشنامه شماره 3 /24 سازمان تامین اجتماعی

شماره91 / 1149 تاریخ 28/2/1394 تاریخ دادنامه : 31/1/1394 شماره دادنامه : 63 کلاسه پرونده : 91 / 1149 مرجع رسیدگی : هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی : آقای بهرام مسیبی کلوجه موضوع شکایت و خواسته : ابطال توضیح 1 از بخشنامه شماره 3 / 24 سازمان تامین اجتماعی گردش کار : شاکی به موجب دادخواستی ابطال توضیح 1 از بخشنامه شماره 3 / 24 سازمان تامین اجتماعی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که : « رونوشت قانون اصلاح تبصره ( 3 ) بند ( 3 ) ماده ( 80 ) قانون تامین اجتماعی و رونوشت بخشنامه 3 / 24 مستمریها ماده واحد قانونی مصوب 20/11/1386 مجمع تشخیص مصلحت نظام در خصوص اصلاح تبصره ( 3 ) بند ( 3 ) ماده 80 قانون تامین اجتماعی مقرر داشته است : « در صورت فوت بیمه شده‌ای که بین ده تا بیست سال سابقه پرداخت حق بیمه داشته باشد به بازماندگان وی به نسبت سنوات پرداخت حق بیمه بدون الزام به رعایت ماده 111 قانون تامین اجتماعی و به نسبت سهام مقرر در ماده 83 همان قانون مستمری پرداخت می‌گردد ...» سازمان تامین اجتماعی به استناد قانون مذکور مبادرت به صدور و ابلاغ بخشنامه 3 / 24 مستمریها نموده و طی توضیحات مربوط به بند ( 1 ) آن استحقاق بازماندگان به برخورداری از مستمری موضوع قانون را مقید و مشروط به وقوع فوت بیمه شده در تاریخی بعد از 10/5/1354 ( تاریخ تصویب قانون تامین اجتماعی ) کرده است در حالی که در متن مصوبه قانونی یاد شده چنین قید و شرطی وجود ندارد . به این ترتیب مرجع تصویب بخشنامه 3 / 24 مستمریهای سازمان تامین اجتماعی برخلاف حکم و مقصود مقنن با هدف تحدید دامنه شمول مصوبه قانونی مورخ 20/11/1386 مجمع تشخیص مصلحت نظام عمل کرده و موجب محرومیت بازماندگان واجد شرایط گروههایی از بیمه شدگان از جمله بیمه شدگان مشمول قانون بیمه‌های اجتماعی سابق از حق استفاده از مستمری مربوطه شده است . حال با توجه به مراتب فوق و با عنایت به مفاد ماده 10 قانون تامین اجتماعی که مقرر داشته است « از تاریخ اجرای قانون تامین اجتماعی، سازمان بیمه‌های اجتماعی و سازمان بیمه اجتماعی روستائیان در سازمان تامین اجتماعی ادغام شده و کلیه وظایف و تعهدات و دیون و مطالبات و بودجه و دارایی آن‌ها به سازمان تامین اجتماعی منتقل شده است » ، قائل شدن قید تاریخ فوت بیمه شده ( 10/5/1354 به بعد ) در بخشنامه 3 / 24 مستمریها توسط سازمان تامین اجتماعی مغایر با قانون بوده و خارج از حدود اختیارات صادرکننده آن است لذا صدور حکم بر ابطال آن را خواستار است .» بخشنامه مورد اعتراض به قرار زیر است : حوزه فنی و درآمد بخشنامه شماره 3 / 24 مستمریها موضوع : قانون اصلاح تبصره 3 بند « 3 » ماده 80 قانون تامین اجتماعی اداره کل استان شعبه با سلام نظر به این که به موجب قانون مصوب 20/11/1386 مجمع تشخیص مصلحت نظام تبصره « 3 » بند « 3 » ماده « 80 » قانون تامین اجتماعی اصلاح گردیده لذا ضمن ارسال نسخه‌ای از قانون مذکور توجه واحدهای اجرایی را به نکات ذیل در خصوص شرایط برقراری مستمری بازماندگان بیمه شدگان فوت شده جلب می‌نماید : 1 در صورتی که بیمه شده متوفی دارای سابقه پرداخت حق بیمه بین ده تا بیست سال باشد بازماندگان واجد شرایط وی استحقاق دریافت مستمری به نسبت سنوات پرداخت حق بیمه ( بدون الزام به رعایت ماده « 111 » قانون تامین اجتماعی ) و به نسبت سهام مقرر در ماده 83 قانون را خواهند داشت . توضیح 1 : چنانچه فوت بیمه شده پس از 10/5/1354 ( قانون تامین اجتماعی ) واقع شده و بازماندگان واجد شرایط وی تا تاریخ تصویب این قانون ( 20/11/1386 ) به هر علت از مستمری یا غرامت مقطوع فوت بهره‌مند نگردیده باشند از تاریخ تصویب قانون فوق محق به دریافت مستمری موضوع بند « 1 » خواهند بود . توضیح 2 : نظر به این که محاسبه ریز دستمزد ملاک برقراری مستمری مشمولین بند « 1 » با توجه به توضیحات مذکور در بخشنامه 1 / 24، وفق تبصره ذیل ماده « 77 » قانون صورت خواهد پذیرفت لذا چنانچه مستمری متعلقه کمتر از حداقل مستمری پرداختی طبق فرمول ذیل باشد مبلغ مستمری تا حداقل مذکور ترمیم خواهد گردید . در مورد بیمه شدگانی که فوت آنان قبل از تصویب قانون مذکور واقع شده حداقل دستمزد سال 1386 ملاک عمل می‌باشد . توضیح 3 : میزان کمکهای جنبی از قبیل کمک هزینه حق اولاد، کمک هزینه همسران متکفل فرزند، عیدی، کالابرگ، حق مسکن و ... این دسته از مستمری بگیران همانند سایر بازماندگان خواهد بود . 2 بازماندگان واجد شرایط بیمه شده‌ای که از تاریخ 20/11/1386 به بعد فوت شده و دارای سابقه پرداخت حق بیمه بین یک تا ده سال باشد، استحقاق دریافت غرامت مقطوع فوت معادل یک ماه حداقل دستمزد کارگر عادی در زمان فوت را به‌طور یک جا و به نسبت سهام مقرر در ماده « 83 » قانون خواهند داشت . به منظور ثبت اطلاعات پرونده‌های مستمری برقرار شده و غرامت مقطوع فوت ناشی از اجرای این بخشنامه در پایگاه اطلاعات هویتی مستمری‌بگیران کد اساس برقراری 15317 با عنوان « قانون اصلاح تبصره 3 » بند « 3 » ماده « 80 » قانون ( پرداخت مستمری ) و کد اساس برقراری 15318 با عنوان « قانون اصلاح تبصره 3 » بند 3 ماده « 80 » قانون ( پرداخت غرامت مقطوع فوت ) پیش‌بینی شده است . مسوول حسن اجرای این دستور اداری معاونتهای فنی و درآمد امور استانها و اداری مالی در ستاد مرکزی، شرکت مشاور مدیریت و خدمات ماشینی تامین مدیران، معاونین، روسا و کارشناسان ارشد امور فنی مستمریها در ادارات کل استانها و روسا و معاونین و مسوولین ذی ربط در واحدهای اجرایی خواهند بود . » در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر امور حقوقی و دعاوی سازمان تامین اجتماعی به موجب لایحه شماره 2346 / 92 / 70026 / 5 / 1393 اعلام کرده است که : « دفاعیات : برابر یک اصل اولیه و بسیار بدیهی، اثر قوانین نسبت به آتیه بوده است و تنها در صورت تصریح قانون‌گذار، می‌توان حکم مقرره‌ای را به گذشته سرایت داد و به نظر نمی‌رسد ماده 10 قانون تامین اجتماعی بتواند انقلابی در این اصل اولیه ایجاد کرده و آن را نسبت به قانون تامین اجتماعی دگرگون سازد . در حقیقت قانون تامین اجتماعی نیز نمی‌تواند در گذشته اثر داشته باشد، مگر آن که تصریحی در این زمینه به‌وسیله قانون‌گذار وجود داشته باشد به عبارتی دیگر، عطف‌به‌ماسبق شدن قانون نیازمند نص قانونی است . بنابراین حتی گسترش و تعمیم بند 1 ذیل تبصره 3 بند 3 ماده 80 مستلزم تصریح قانون‌گذار است افزون بر این، بند 1 ذیل تبصره 3 بند 3 ماده 80 در تاریخ 20/11/1386 توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام اصلاح شده است . در تبصره سابق این تصریح وجود داشت که « بیمه شده‌ای که از تاریخ تصویب این قانون به بعد فوت می‌شود » و همچنین در بند 2 تبصره 3 نیز نسبت به این موضوع تصریح وجود داشته و مقرر گردیده است : « بیمه شده‌ای که از تاریخ تصویب این قانون به بعد فوت می‌شود » همان گونه که مستحضرید تصریح قانون‌گذار در این موارد از باب تاکید و تذکری بر اصل عطف‌به‌ماسبق نشدن قوانین است و در صورت عدم تصریح، در هر حال مطابق اصل عطف‌به‌ماسبق نشدن قوانین، اثر قانون صرفا نسبت به آینده است ( نص صریح ماده 4 قانون مدنی ) و آنچه نیازمند تصریح است عطف قانون به قبل از زمان تصویب آن است به عبارت دیگر بر اساس اصل عطف‌به‌ماسبق نشدن قوانین و نتیجه حاصل آن اثر قانون نسبت به آینده است و قانون عطف‌به‌ماسبق نمی‌شود مگر این که قانون‌گذار تصریح به این امر ( عطف به‌ماسبق شدن قانون ) نماید و در خصوص تعمیم و اثر آن به زمان قبل از تصویب قانون صراحتا اشاره نماید که در مانحن فیه چنین امری رخ نداده است . بنابراین برخلاف ادعای شاکی که عدم تصریح قانون‌گذار را دلیلی بر عطف‌به‌ماسبق شدن قانون و اثرگذاری آن نسبت به زمان گذشته عنوان کرده است عدم تصریح دلیل بر عطف‌به‌ماسبق نشدن قانون و اثر نسبت به آینده است ( بعد از تصویب قانون ) و لذا مدعای شاکی از این جهت کاملا فاقد مبنای قانونی و برخلاف اصل مذکور و نص صریح قانون مدنی است . مضافا آن که ماده 80 قانون تامین اجتماعی در مقام تعیین اشخاص حائز شرایط برای دریافت مستمری بازماندگان بوده و در این راستا به بیان اشخاصی که علی الاصول از مستمری برخوردارند، پرداخته اما در تبصره به صورت استثنایی امتیازاتی را نسبت به اشخاصی که علی رغم حائز نبودن شرایط اصلی جهت برخورداری از مستمری، به صورت استثنایی دارای شرایط مقرر در تبصره باشند، برخوردار از مستمری دانسته است . لذا در تفسیر تبصره مزبور استثنایی بودن آن‌ها و موارد خاص اعمال آن‌ها باید مد نظر قرارگیرد . مضافا آن که بار مالی که از گسترش دایره شمول این تبصره‌ها بر سازمان تحمیل خواهد شد بسیار زیاد بوده و به هیچ وجه در خصوص این بار مالی بودجه مخصوصی برای سازمان در نظر گرفته نشده است که این موضوع خود دلیلی دال بر عدم شمول تبصره مذکور نسبت به زمان مورد نظر شاکی است . لذا با عنایت به مراتب فوق و دلایل فوق‌الاشعار و با توجه به عدم مغایرت بخشنامه مذکور با قوانین و مقررات مورد ادعای شاکی، رد شکایت مذکور استدعا می‌گردد .» هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور روسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد . پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رای مبادرت می‌کند . رای هیات عمومی به موجب ماده 10 قانون تامین اجتماعی مصوب 3/4/1354 از تاریخ اجرای این قانون سازمان بیمه‌های اجتماعی و سازمان بیمه‌های اجتماعی روستاییان در سازمان تامین اجتماعی ادغام می‌شوند و کلیه وظایف و تعهدات و دیون و مطالبات و بودجه و دارایی و کارکنان آن‌ها با حفظ حقوق و سوابق و مزایای استخدامی خود که تا تاریخ تصویب و اجرای آیین‌نامه موضوع ماده 13 این قانون معتبر خواهد بود به سازمان منتقل می‌گردند . مطابق بند 1 ماده واحده قانون اصلاح تبصره 3 بند 3 ماده 80 قانون تامین اجتماعی مصوب سال 1386 مقرر شده است « در صورت فوت بیمه‌شده‌ای که بین 10 تا 20 سال سابقه پرداخت حق بیمه داشته باشد به بازماندگان وی به نسبت سنوات پرداخت حق بیمه بدون الزام به رعایت ماده ( 111 ) قانون تامین اجتماعی و به نسبت سهام مقرر در ماده ( 83 ) همان قانون مستمری پرداخت می‌گردد .» مستنبط از ماده 10 قانون تامین اجتماعی مصوب سال 1354 و بند یک ماده واحده قانون اصلاح تبصره 3 بند 3 ماده 80 قانون تامین اجتماعی مصوب سال 1386 این است که تمامی بیمه شدگان فوت شده از جمله مشمولین مقررات سازمان بیمه‌های اجتماعی و سازمان بیمه‌های اجتماعی روستاییان که بین 10 تا 20 سال سابقه پرداخت حق بیمه دارند، بازماندگان آنان می‌توانند از مزایای مزبور بهره‌مند گردند . نظر به این که سازمان تامین اجتماعی با صدور بخشنامه معترض‌عنه دایره شمول بیمه شده متوفی را به سال تاسیس سازمان تامین اجتماعی ( 10/5/1354 ) محدود و مقید کرده این اقدام خلاف هدف مقنن و مغایر بند 1 قانون مذکور است و به همین جهت توضیح ذیل بند 1 بخشنامه شماره 3 / 24 سازمان تامین اجتماعی به استناد بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392، ابطال می‌شود . رئیس هیات عمومی‌دیوان عدالت اداری محمدجعفر منتظری