رای شماره 241935 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال بند 2 بخشنامه شماره 11/3710 مورخ 1399/9/2 رئیس هیئت مدیره و مدیرعامل شرکت توانیر

شماره 0207706 - 1405/2/14 بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140531390000241935 مورخ 1405/2/8 مبنی بر: بند 2 بخشنامه شماره 3710/11 مورخ 1399/9/2 صادره از شرکت توانیر که مقرر داشته هرگونه بکارگیری یا جایگزینی نیروی انسانی برای انجام وظایف مستمر جاری خارج از پست‌های سازمانی مصوب تحت هر عنوان ممنوع می‌باشد، به لحاظ خروج از حدود اختیارات از تاریخ تصویب ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیئت عمومی و هیئت‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یداله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: 1405/2/8 - شماره دادنامه: 140531390000241935 شماره پرونده: 0207706 مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: سازمان بازرسی کل کشور طرف شکایت: شرکت تولید انتقال و توزیع نیروی برق ایران (توانیر) موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 2 بخشنامه شماره 11/3710 مورخ 1399/9/2 رئیس هیئت مدیره و مدیرعامل شرکت توانیر گردش کار: معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب دادخواست و لایحه‌ای به شماره 406342 مورخ 1402/10/27 اعلام کرده است که: "بند (2) بخشنامه شماره 11/3710 مورخ 1399/9/2 صادره از شرکت توانیر از جهت انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه آن به شرح زیر جهت استحضار و صدور دستور شایسته اعلام می‌شود: 1 بند (2) بخشنامه شماره 11/3710 مورخ 1399/9/2 صادره از شرکت توانیر بر خلاف بند (4 2 1 1) آیین‌نامه منابع انسانی در شرکت‌های پیمانکار توانیر مصوّب آذر ماه 1394، بند (4 3 6) شیوه نامه جذب و بکارگیری نیروی حجمی در شرکت‌های توزیع مصوّب اسفند ماه 1396، بند (4 5) شیوه نامه مذکور، بند (5 ج) دستورالعمل ساماندهی نیروهای شرکتی و نحوه انعقاد قرارداد با شرکت‌های پیمانکاری مصوّب آذر ماه سال 1392، بندهای 2 و 3 سیاست‌های کلّی نظام اداری ابلاغی از سوی مقام معظّم رهبری، تبصره (2) ماده (6) قانون بودجه سال 1406، بند (9) اصل (3) و اصل 28 قانون اساسی مبنی بر اصل شایسته گزینی و عدالت محوری در جذب، به شرکت‌های تابعه معرفی و در قالب قرارداد نیروهای حجمی تنظیم و ابلاغ شده است. توضیح آن که: برابر بررسی معمول شرکت توانیر مستظهر به بند 2 بخشنامه مورد شکایت و حسب اختیار کارگروه مذکور، افراد ذی نفوذ و صاحب منصب از قبیل نمایندگان مجلس شورای اسلامی، سیاسیون مناطق، مشاور وزیر و .... اقدام به معرفی نیروهای خارج از ساختار سازمانی شرکت‌های توانیر بدون انجام فرآیند قانونی از قبیل؛ نیازسنجی، مشخص بودن میزان ضرورت، فراخوان آزمون و مصاحبه می‌نمایند. این در حالی است که: 2 اصول سوم و بیست و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بیان داشته: «اصل سوم: دولت جمهوری اسلامی ایران موظّف است برای نیل به اهداف مذکور در اصل دوم، همه امکانات خود را برای امور زیر به کار برد: ... 9 رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه، در تمام زمینه‌های مادی و معنوی» «اصل بیست و هشتم: هرکس حق دارد شغلی را که بدان مایل است و مخالف اسلام و مصالح عمومی و حقوق دیگران نیست برگزیند. دولت موظّف است با رعایت نیاز جامعه به مشاغل گوناگون، برای همه افراد امکان اشتغال به کار و شرایط مساوی را برای احراز مشاغل ایجاد نماید.» 3 بندهای 2 و 3 سیاست‌های کلّی نظام اداری ابلاغی از سوی مقام معظّم رهبری، اشعار می‌دارد: «2 عدالت محوری در جذب، تداوم خدمت و ارتقای منابع انسانی. 3 بهبود معیارها و روزآمدی روش‌های گزینش منابع انسانی به منظور جذب نیروی انسانی توانمند، متعهّد و شایسته و پرهیز از تنگ نظری‌ها و نگرش‌های سلیقه‌ای و غیرحرفه‌ای.» 4 از آنجا که شرکت مادرتخصّصی توانیر زیرمجموعه وزارت نیرو می‌باشد و لذا تابع قانون مدیریت خدمات کشوری است، لذا تبعیت از این قانون خاصه فصول ششم و هفتم این قانون برای شرکت موصوف، لازم الاتباع است. بر این اساس مواد 41، 42، 44، 45 و دیگر مواد قانون مدیریت خدمات کشوری که متضمّن روش جذب و استخدام نیرو می‌باشد، می‌باید مورد متابعت این شرکت قرار گیرد. 5 ضمن آن که مستند به تبصره (2) ماده (6) قانون بودجه سال 1402، هرگونه افزایش در تعداد نیروهای شرکتی در سال 1402 نسبت به سال 1401 به پیشنهاد دستگاه اجرایی موضوع ماده (29) قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و با تایید (مجوّز استخدام) کارگروه مشترک سازمان برنامه و بودجه کشور و سازمان اداری و استخدامی کشور صادر می‌گردد. 6 مضافا؛ از آنجا که این اختیار با مفاد بند (1 1 2 4) آیین‌نامه منابع انسانی در شرکت‌های پیمانکار توانیر مصوّب آذر ماه 1394، بند (6 3 4) شیوه نامه جذب و بکارگیری نیروی حجمی در شرکت‌های توزیع مصوّب اسفند ماه 1396، بند (5 4) شیوه نامه مذکور، بند (5 ج) دستورالعمل ساماندهی نیروهای شرکتی و نحوه انعقاد قرارداد با شرکت‌های پیمانکاری مصوّب آذر ماه سال 1392 مغایرت دارد، لذا خارج از صلاحیت و اختیارات قانونی محسوب می‌شود. توضیح آن که: 1) مستند به بند (1 12 4) آیین‌نامه منابع انسانی در شرکت‌های پیمانکار توانیر مصوّب آذر ماه 1394، شرکت‌های پیمانکار با نظارت شرکت (توانیر) موظّفند انتخاب افراد واجد شرایط و متناسب با تخصّص‌های مورد نیاز را با تایید شرکت (با توجه به شناسنامه شغل‌های مدون) و از طریق فراخوان، برگزاری آزمون، مصاحبه و با رعایت مفاد دستورالعمل تشخیص صلاحیت‌های عمومی نیروهای پیمانکار انجام دهند. 2) مستند به بند (4 3 6) شیوه نامه جذب و بکارگیری نیروی حجمی در شرکت‌های توزیع مصوّب اسفند ماه 1396، شرکت‌ها می‌بایست پس از دریافت مجوّز جذب نیروی حجمی، ظرف مدّت سه ماه نسبت به برگزاری آزمون و بکارگیری نیروی حجمی اقدام نمایند. همچنین طبق بند (4 5) شیوه نامه مذکور، پیمانکار موظّف است نیروهای مورد نیاز را از طریق آزمون کتبی، مصاحبه و سایر قوانین مربوطه انتخاب و بکارگیری نماید. 3) مستند به بند (5 ج) دستورالعمل ساماندهی نیروهای شرکتی و نحوه انعقاد قرارداد با شرکت‌های پیمانکاری مصوّب آذر ماه سال 1392، شرکت‌های خصوصی طرف قرارداد صرفا متعهّد به انجام شرح خدمات مذکور در قرارداد (بر اساس بند «ب» این بخشنامه) می‌باشد و مباحث نیروی انسانی مربوط به شرکت خصوصی طرف قرارداد است و دستگاه اجرایی هیچ‌گونه ارتباط و تعهّدی در این زمینه نخواهد داشت. در صورتی که افرادی با ذکر نام از طریق کارگروه مزبور به شرکت‌های تابع معرفی می‌گردند و پس از آن می‌شوند. بنا به مراتب فوق، نظر به این که بند (2) بخشنامه شماره 11/3710 مورخ 1399/9/2 صادره از شرکت توانیر با بندهای 2 و 3 سیاست‌های کلّی نظام اداری ابلاغی از سوی مقام معظّم رهبری، تبصره (2) ماده (6) قانون بودجه سال 1402، بند (9) اصل (3) و اصل 28 قانون اساسی مبنی بر اصل شایسته گزینی و عدالت محوری در جذب، در تغایر و تنافی می‌باشد و از طرفی، رویه حاصل از اختیار بند مانحن فیه در شرکت‌های توانیر، در تقابل با نظم عمومی و اصل شایسته گزینی در جذب و خارج از حدود اختیار واضع می‌باشد. ابطال آن در هیئت عمومی دیوان از تاریخ تصویب مورد تقاضا است." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: "بخشنامه شماره 11/3710 مورخ 1399/9/2 مدیران عامل شرکت‌های توزیع نیروی برق موضوع: نیروی انسانی مربوط به فعالیت‌های خارج از ساختار سازمانی با سلام برمبنای مصوبه جلسه مورخ 1399/8/18 هیئت مدیره این شرکت، موارد زیر جهت اجرا ابلاغ می‌گردد: 1 ................. 2 هر گونه بکارگیری یا جایگزینی نیروی انسانی برای انجام وظایف مستمر جاری خارج از پست‌های سازمانی مصوّب نیز تحت هر عنوان (تامین نیرو، شرکتی حجمی، طرحی، برونسپار، آژانس، شعبه، محور و ...) ممنوع می‌باشد. در موارد نیاز ضروری، موضوع پس از اعلام نیاز از سوی مدیرعامل شرکت توزیع نیروی برق مربوطه، در کارگروهی متشکّل از نمایندگان معاونت تحقیقات و منابع انسانی، معاونت هماهنگی توزیع و دفتر مرکزی حراست (دفتر مذکور صرفا در حوزه نگهبانی) از محل خروج بخشی از نیروهای همان شرکت مورد بررسی و تصمیم‌گیری قرار گرفته و در صورت تایید، مراتب با امضای اینجانب به عنوان رئیس مجمع عمومی شرکت‌های توزیع به آن شرکت ابلاغ خواهد شد. با ابلاغ این نامه، نامه شماره 98/22/8506 مورخ 1395/9/6 معاونت تحقیقات و منابع انسانی این شرکت لغو می‌گردد . رئیس هیئت مدیره و مدیرعامل شرکت مدیریت تولید انتقال و توزیع نیروی برق ایران توانیر" در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی شرکت مدیریت تولید انتقال و توزیع نیروی برق ایران به موجب لایحه شماره 1402/7010/149489 مورخ 1402/12/27 توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است: "شرکت‌های توزیع نیروی برق با توجه به ماهیت غیردولتی خود، دستگاه اجرایی محسوب نشده و به استناد قانون استقلال شرکت‌های توزیع نیروی برق، اساسنامه مربوطه و مواد 583 و 587 قانون تجارت، دارای ارکان قانونی و شخصیت حقوقی کاملا مستقل از شرکت صد درصد دولتی توانیر می‌باشند و در امور اداری و استخدامی خود نیز حسب اختیارات حاصل از ماده 86 قانون تجارت و بندهای 5 و 10 ماده 31 اساسنامه مربوطه تابع مصوبات مجمع عمومی خود می‌باشند و ضمنا به استناد ماده 32 اساسنامه شرکت توانیر، شرکت‌های یادشده به دلیل تعلّق صرفا 40 % از سهام آن‌ها به شرکت توانیر و 60 % سهام باقیمانده به اشخاص حقیقی و حقوقی بخش خصوصی، جزء شرکت‌های تابعه توانیر تلقّی نمی‌گردند. براساس اختیار حاصل از بند 13 قسمت 3 مصوبه مورخ 1386/3/29 مجمع عمومی عادی سالیانه شرکت‌های غیردولتی توزیع، بخشنامه شماره 99/14019/50/100 مورخ 1399/2/24 وزیر نیرو در خصوص آیین‌نامه نیازسنجی، تامین و ساماندهی نیروی انسانی شرکت‌های وابسته (غیردولتی) از سوی مدیرعامل توانیر جهت اجرا به شرکت‌های توزیع نیروی برق ابلاغ گردیده که در حکم مصوبه مجمع عمومی می‌باشد و بخشنامه اجرایی آن در قالب دستورالعمل نیازسنجی، تامین و ساماندهی منابع انسانی شرکت‌های وابسته و اصلاحیه آن، به شرکت‌های توزیع ابلاغ شده و در حکم مصوبه مجمع عمومی می‌باشد. 1 با عنایت به این که در بند 1 7 آیین‌نامه نیازسنجی، تامین و ساماندهی نیروی انسانی در شرکت‌های وابسته و بند 4 8 دستورالعمل نیازسنجی، تامین و ساماندهی نیروی انسانی در شرکت‌های وابسته بر ممنوعیت جذب و استخدام نیروی انسانی جدید یا جایگزینی نیروی انسانی موجود تحت هر عنوان (تامین نیرو، شرکتی، حجمی، طرحی و ...) برای انجام وظایف پست‌های سازمانی مصوّب خارج از ضوابط آیین‌نامه و دستورالعمل مذکور تاکید شده، لیکن موضوع وظایف خارج از پست‌های سازمانی مصوّب در آن مسکوت می‌باشد، لذا این شرکت به جهت ایجاد هماهنگی و رویه واحد و به منظور مدیریت و هماهنگی برنامه‌ای بین شرکت‌های وابسته در اجرای بند 15 ماده 7 اساسنامه خود، نسبت به ابلاغ نامه شماره 11/3710 مورخ 1399/9/2 اقدام نموده و ضمن تاکید بر بندهای صدرالذکر، رویه‌ای در خصوص صدور مجوّز برای انجام وظایف مستمر جاری خارج از پست‌های سازمانی مصوّب تعریف نموده است. 2 همچنین با عنایت به این که بخشنامه شماره 11/3710 مورخ 1399/9/2 این شرکت صرفا به شرکت‌های غیردولتی توزیع نیروی برق (که مشمول مفاد قانون مدیریت خدمات کشوری قرار نمی‌گیرند)، ابلاغ شده و هیچ‌گونه مجوّز اشتغالی در شرکت توانیر یا شرکت‌های تابعه توانیر (که به دلیل تعلّق صد درصد سهام آن‌ها به شرکت دولتی توانیر جزء دستگاه‌های اجرایی محسوب می‌گردند) یا شرکت‌های طرف قرارداد با آن‌ها صادر نشده است، لذا ایراد مغایرت مفاد بخشنامه فوق الذکر با قوانین و مقرّرات مورد استناد سازمان بازرسی کل کشور که عمدتا ناظر به دستگاه‌های اجرایی می‌باشد، به دلیل عدم تسرّی مفاد بخشنامه مورد اعتراض به شرکت‌های توزیع نیروی برق، قانونا صحیح نمی‌باشد. 3 از سوی دیگر تبصره 2 ماده 6 ضوابط اجرایی قانون بودجه سال 1402 کل کشور که مستند شاکی قرار گرفته نیز ناظر به دستگاه‌های موضوع ماده 29 قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران می‌باشد که به شرکت‌های توزیع نیروی برق به دلیل غیردولتی بودن قابل تسرّی نمی‌باشد. 4 نکته حائز اهمیّت این که در حال حاضر بخشنامه موخّر وزیر نیرو (بخشنامه شماره 1402/12699/50/100 مورخ 1402/1/28) در شرکت‌های توزیع نیروی برق ملاک عمل بوده و بخشنامه مورد اعتراض با وجود بخشنامه موخّر به نوعی نسخ ضمنی گردیده است. 5 براساس بند 314 آیین‌نامه منابع انسانی در شرکت‌های پیمانکار، نیروی انسانی مشمول عبارتند از افرادی که در انجام وظایف مستمر برون سپاری شده بکارگیری شده و به ازای هر نفر به پیمانکار پرداخت صورت می‌گیرد. این در حالی است که مجوّزهای صادر شده در اجرای نامه شماره 11/3710 مورخ 1399/9/2 در قالب حجمی می‌باشد و پرداخت به پیمانکار در قراردادهای حجمی به ازای حجم کار تعریف شده است و نه تعداد نفرات. لذا مجوّزهای مذکور مشمول آیین‌نامه یادشده از جمله بند 1 1 2 4 آن قرار نمی‌گیرند. لیکن علی رغم تفاوت موضوعی آیین‌نامه فوق الذکر با بخشنامه این شرکت، اکثریت مجوّزها، براساس نیاز اعلامی شرکت‌های توزیع مستند به مصوبه هیئت مدیره شرکت مربوطه صادر شده و مشروط به برگزاری آزمون بوده‌اند. 6 همچنین اضافه می‌نماید، از آنجا که پیش نویس شیوه نامه بکارگیری نیروی حجمی شرکت‌های وابسته صرفا به منظور اعلام نظر طی نامه شماره 97/22/627 مورخ 1397/2/4 به شرکت‌های توزیع ارسال شده و هیچ‌گاه به مرحله تصویب و ابلاغ نرسیده است، لذا مفاد شیوه نامه مذکور قابل استناد نمی‌باشد. 7 دستورالعمل ساماندهی نیروهای شرکتی و نحوه انعقاد قرارداد با شرکت‌های پیمانکاری (موضوع بخشنامه شماره 200/92/16129 مورخ 1392/9/19 معاونت وقت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور) که مستند شاکی قرار گرفته نیز به شرح معنونه مربوط به دستگاه‌های اجرایی بوده و به شرکت‌های توزیع نیروی برق به دلیل غیردولتی بودن قابل تسرّی نمی‌باشد. علی هذا با عنایت به مراتب فوق و با توجه به عدم مغایرت بخشنامه این شرکت با قوانین و مقرّرات مربوطه، رد دعوی مطروحه به طرفیت این شرکت مورد استدعا باشد." هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1405/2/8 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیئت عمومی اولا هیئت عمومی دیوان عدالت اداری براساس دادنامه شماره 140331390000250034 مورخ 1403/2/4 مصوبه شماره 1401/400/9243 مورخ 1402/4/25 معاونت منابع انسانی و پشتیبانی شرکت مهندسی آب و فاضلاب کشور را که متضمّن تعیین ضوابطی درخصوص تبدیل وضعیت ایثارگران شاغل در شرکت‌های آب و فاضلاب کشور بود به لحاظ این که در اساسنامه شرکت مهندسی آب و فاضلاب کشور (موضوع تصویب نامه شماره 61761/ت 28176 ه مورخ 1381/12/5 هیئت وزیران) اختیاری مبنی بر وضع مقرره در ارتباط با امور استخدامی شرکت‌های آب و فاضلاب به شرکت مهندسی آب و فاضلاب کشور اعطاء نگردیده بود، ابطال کرد. ثانیا با توجه بهاساسنامه شرکت‌های توزیع نیروی برق این شرکت‌ها غیردولتی محسوب شده و دارای شخصیت حقوقی مستقل از شرکت دولتی توانیر هستند و صرفا 40 درصد از سهام آن‌ها به شرکت توانیر تعلّق دارد و 60 درصد سهام باقیمانده متعلّق به اشخاص حقیقی و حقوقی بخش خصوصی است و بر همین اساس بند 2 بخشنامه شماره 11/3710 مورخ 1399/9/2 صادره از شرکت توانیر به لحاظ خروج از حدود اختیارات مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 از تاریخ صدور ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری احمدرضا عابدی