رای شماره 267 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع "ابطال بند 2 بخشنامه شماره 2 7/92 دایره صیانت پیشگیری بازرسی پلیس راهنمایی و رانندگی ناجا تحت عنوان رعایت حقوق شهروندی"

شماره ه / 17 / 94 1396/4/19 بسمه تعالی جناب آقای جاسبی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران با سلام یک نسخه از رای هیات‌عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 267 مورخ 1396/3/30 با موضوع : « ابطال بند 2 بخشنامه شماره 2 7 / 92 دایره صیانت پیشگیری بازرسی پلیس راهنمایی و رانندگی ناجا تحت عنوان رعایت حقوق شهروندی .» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد . مدیرکل هیات‌عمومی و سرپرست هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری مهدی دربین تاریخ دادنامه : 1396/3/30 شماره دادنامه : 267 کلاسه پرونده : 17 / 94 مرجع رسیدگی : هیات‌عمومی دیوان عدالت اداری . شاکی : آقای سجاد رادپرور موضوع شکایت و خواسته : ابطال بند 1 و 2 بخشنامه شماره 2 7 / 92 دایره صیانت پیشگیری بازرسی پلیس راهنمایی و رانندگی ناجا تحت عنوان رعایت حقوق شهروندی گردش کار : شاکی ابطال بخشنامه شماره 2 7 / 92 دایره صیانت پیشگیری بازرسی پلیس راهنمایی و رانندگی ناجا تحت عنوان رعایت حقوق شهروندی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده‌است که : « ریاست محترم دیوان عدالت اداری سلام علیکم؛ با احترام در راستای ماده 1 قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری که تشریح‌کننده فلسفه وجودی دیوان است و نیز بند 1 ماده 12 این قانون که رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری‌ها و موسسات عمومی غیردولتی در مواردی که مقررات مذکور به علت مغایرت با شرع و یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلف در اجرای قوانین و مقررات و یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود را از جمله صلاحیتها و وظایف هیات عمومی دیوان برشمرده است، بدین‌وسیله اعتراض خویش را نسبت به بخشنامه شماره 2 7 / 92 با عنوان رعایت حقوق شهروندی که از طرف « دایره صیانت و پیشگیری معاونت بازرسی پلیس راهنمایی و رانندگی نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران » راجع به نحوه و موارد اعمال موادی از قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی، صادر و در تاریخ 137 / 92 / 17 به کلیه رده‌های مربوطه در سراسر کشور ابلاغ گردیده است، اعلام و با امعان نظر به دلایل و توجیهات ذیل درخواست ابطال این بخشنامه را دارم . با مداقه در مفاد بخشنامه مزبور به نظر می‌رسد از دو جهت ( عدم صلاحیت مرجع تصویب‌کننده این بخشنامه و تجاوز وی از حدود اختیارات مغایرت بخشنامه مزبور با قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی ) می‌توان نسبت به ابطال این بخشنامه اقدام نمود که این دو جهت را به تفصیل به استحضار می‌رساند : 1 هرچند صلاحیت قوه مجریه در وضع آیین‌نامه‌ها و بخشنامه‌ها محدود به مواردی نیست که مقنن در قوانین عادی به صراحت اجازه می‌دهد و اعمال حقوق و انجام وظایف این قوه ایجاب می‌نماید که ضوابط و مقررات لازم را در این خصوص وضع نماید تا مجریان پایین دست در اعمال مقررات و تطبیق قانون با مصادیق و موارد جزئی با ابهام مواجه نشوند و وحدت رویه جای خود را به اعمال سلیقه ندهد، ولی ایجاد چنین وحدت رویه‌ای با ابلاغ ضوابط اجرایی از سوی هر شخص و با هر سمتی امکان‌پذیر نیست و قانون اساسی چنین مجوزی را در اختیار قوه مجریه نداده است چرا که چنین امری خود سبب بی‌نظمی است و ممکن است به نتیجه‌ای مخالف نظر مقنن منتهی گردد . اگر « هر یک از وزیران در صورتی می‌تواند آیین‌نامه‌های اجرای قانونی را امضا کند که این اختیار در آن قانون تصریح شده باشد و در صدور بخشنامه‌هایی که برای تنظیم امور اداری لازم می‌بیند در مورد ادارات تابع خود آزاد است » ، مسلما سایر مقامات اجرایی دارای صلاحیت محدودتری می‌باشند، این محدویت به ویژه زمانی خود را نشان می‌دهد که مقام اداری در پی تعیین مصادیق اعمال قانون و نحوه اجرای آن باشد نه تنظیم امور اداری واحد تابعه خویش . همان گونه که مفاد بخشنامه مورد نظر ما به ویژه مواد 1 و 2 آن نشان می‌دهد، مقام واضع در پی تعیین مصادیق اعمال ماده 9 قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی است، در حالی که به نظر می‌رسد این امر خارج از اختیارات ایشان می‌باشد . چرا که از صدر این بخشنامه چنین برمی آید که این بخشنامه را یکی از واحدهای معاونت بازرسی پلیس راهور که خود یک پلیس تخصصی زیرمجموعه نیروی انتظامی است، وضع نموده، امری که به نظر می‌رسد حتی در صلاحیت بالاترین مقام این نیرو یعنی فرماندهی نیروی انتظامی ایران نیز نباشد . بنابراین چنین به نظر می‌آید که ضوابط اجرایی ماده 9 مذکور و تعیین مواردی که ماموران نیروی راهنمایی و رانندگی حق توقیف خودروها و مطالبه مدارک مربوطه را دارند و رفع ابهام از مفاد ماده مزبور از جمله صلاحیت‌های هیات‌وزیران و یا حداکثر وزیر دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح است . درست است که قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی تکالیف بسیاری را عهده نیروی انتظامی قرار داده است ولی این امر سبب نمی‌شود که صلاحیت رفع ابهام از قانون و تعیین نحوه اجرای آن هم با این ارگان باشد، در غیراین صورت باید قائل به این امر باشیم که وزارت راه و شهرسازی و شهرداری‌ها هم در مواردی این صلاحیت را دارند چرا که در همین قانون تکالیفی عهده این نهادها نیز قرار داده شده‌است ! ولی آیا کسی قائل به این امر می‌باشد؟ اینکه احدی از واحدهای معاونت بازرسی یکی از پلیس‌های تخصصی ناجا بتواند ضوابط اجرایی قانونی که به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است را مشخص و در مقام تعیین حدود و ثغور اعمال این مقرره برآید با مقررات قانونی موافق به نظر نمی‌رسد، به ویژه اینکه این واحد تخصصی مخاطب این بخشنامه را علاوه بر راهنمایی و رانندگی، پلیس تخصصی دیگر یعنی « پلیس راه » نیز قرار داده است که از این جهت نیز با رعایت سلسه مراتب در نیروهای مسلح سازگار نمی‌باشد . لذا از این جهت که صدور این بخشنامه خارج از حدود اختیارات مقام واضع آن ( واحد صیانت و پیشگیری معاونت بازرسی راهور ناجا ) است درخواست ابطال بخشنامه را دارم . 2 از طرف دیگر صلاحیت قوه مجریه در ابلاغ آیین‌نامه‌ها و بخشنامه‌ها از لوازم انجام تکالیف این قوه در اجرای قانون است، بنابراین محدود به همان مقرره قانونی است و باید در راستای همین انجام وظایف قانونی باشد نه اینکه دایره اجرای قانون و آنچه که مورد نظر قانون‌گذار است را محدود نموده یا گسترش دهد . به علاوه این قوه در هنگام صدور آیین‌نامه یا بخشنامه باید فلسفه وضع قانون مربوطه را مد نظر قرار داده و تابع آن باشد . در حالی که به نظر می‌رسد بخشنامه مورد نظر بدون توجه به این موارد صادر شده و با توسعه دایره اعمال ماده 9 قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی، در مقام وضع قاعده‌ای نو برآمده و فلسفه وضع قانون مزبور را نقض نموده است . در ماده 9 قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی مصوب 1389 می‌خوانیم : « رانندگان موظفند هنگام رانندگی، گواهی‌نامه، کارت خودرو، بیمه‌نامه شخص ثالث و برای خودروهایی که بیش از پنج سال از تاریخ تولید آنان می‌گذرد برگه معاینه فنی را به همراه داشته باشند و در صورت مطالبه ماموران راهنمایی و رانندگی آن را ارائه نمایند . ماموران در صورتی مدارک رانندگان را مطالبه می‌کنند که شاهد تخلف از سوی راننده بوده یا تحت تعقیب قضائی یا انتظامی باشد . در صورتی که هیچ یک از مدارک فوق همراه راننده نباشد ماموران راهنمایی و رانندگی می‌توانند تا زمان ارائه مدارک، خودرو را متوقف نمایند و در صورتی که یکی از مدارک فوق یا شناسنامه یا کارت شناسایی معتبر به همراه راننده باشد ماموران مذکور موظفند با اخذ مدرک مذکور و ارائه رسید، بدون توقف وسیله نقلیه راننده را ملزم به ارائه سایر مدارک و استرداد مدرک اخذ شده نمایند ». همان‌طور که از نص این ماده استنباط می‌گردد ماموران راهنمایی و رانندگی در دو حالت می‌توانند از رانندگان مدارک مربوطه را مطالبه نمایند : 1 مشاهده تخلف از سوی راننده 2 تحت تعقیب بودن وی . مفاد قانون دلالت بر حصر دارد و خارج از این دو مورد نمی‌توان به ماموران حق داد از رانندگان مدارک مطالبه نمایند . این امر در راستای اهداف قانون مبنی بر اتخاذ روشهای ترغیبی در پیشگیری وضعی است که در مقدمه بخشنامه نیز به آن اشاره شده‌است . بخشنامه مورد نظر برای اینکه شرط لازم برای مطالبه مدارک را محقق نماید و به ماموران حق مطالبه مدارک بدهد، در اقدامی عجیب در بند 1 بخشنامه، اصل را بر مشاهده تخلف نهاده است . به عبارت دیگر از نظر این بخشنامه اصل بر آن است که تمام رانندگانی که در سطح کشور در حال رانندگی هستند مرتکب تخلف می‌شوند و ماموران حق دارند به تک تک آن‌ها دستور توقف داده و مدارک لازم را اخذ نمایند . این اصل نه تنها با بدیهی‌ترین اصول فقهی و قانونی نظیر اصل برائت مغایر است، بر خلاف سیاستهای ترغیبی مقنن نیز می‌باشد . این بخشنامه در توجیه اصل ارتکاب تخلف، چنین آورده که « لذا در ابتدای ماده قانون‌گذار رانندگان را به همراه داشتن مدارک و ارائه آن در صورت مطالبه پلیس موظف نموده و بعد از آن موضوعیت مشاهده تخلف و درخواست مدرک از راننده را بیان نموده است ». مطابق این استدلال تکلیف قانونی همراه داشتن مدارک دلالت بر آن دارد که اصولا رانندگان مدارک به همراه ندارند و از این جهت مرتکب تخلف می‌شوند . چگونه می‌توان از تکلیف قانونی همراه داشتن مدارک لازم، چنین استنباط نمود که اصل بر آن است که رانندگان تخلف می‌نمایند؟ !! اما اگر منظور آن است که اقدام ماموران در توقف خودرو و مطالبه مدارک، دلالت بر مشاهده تخلف دارد، بند 2 این بخشنامه بر خلاف این امر است . در این بند آمده است : « برخی از تخلفات مانند همراه نداشتن مدارک، رعایت شروط گواهینامه‌های مشروط، اضافه تناژ، اضافه سرنشین و برخی از جرائم مانند نداشتن گواهی‌نامه بدون متوقف نمودن خودرو قابل تشخیص نیست لذا از آنجا که در ماده 2 همین قانون اشعار شده به ماموران اجازه داده می‌شود تخلفات مربوطه را طبق قانون تشخیص داده و قبض جریمه صادر نمایند و برای تشخیص، بررسی شرط لازم می‌باشد، بنابراین با توجه به قاعده حقوقی ( اذن در شیء اذن در لوازم آن است ) ماموران برای تشخیص تخلفات با دلایل مستند و قابل قبول می‌توانند نسبت به کنترل تخلفات اقدام نمایند ». مفاد این بند نیز بدون در نظر گرفتن شروط مقرر در ماده 9 قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی، اجازه توقف هر خودرویی را به ماموران می‌دهد چرا که از نظر این بخشنامه این امر لازمه احراز برخی تخلفات است . در حالی که به نظر می‌رسد با توجه به ماده 9 مذکور، ماموران نمی‌توانند صرفا برای تشخیص تخلفاتی که مستلزم توقف خودرو می‌باشد، اقدام نمایند بلکه اگر تخلف مشهودی از سوی راننده رخ ندهد، حق توقف خودرو را ندارند . استناد به ماده 2 همین قانون در این بند نیز نمی‌تواند کمکی به استدلال مندرج در بخشنامه نماید چرا که ماده 2 مزبور جواز تشخیص تخلف را « طبق قانون » داده است و منظور از این عبارت آن است که صدور قبض جریمه باید مطابق قانون باشد و باید در توقف خودروها مفاد دیگر مواد قانون از جمله ماده 9 را در نظر داشت . دقت در دیگر مواد قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی نیز نشان می‌دهد که تا تخلف مشهودی از سوی ماموران مشاهده نگردد، آن‌ها نمی‌توانند خودرویی را متوقف نموده و مدارک مربوطه را مطالبه نمایند . برای مثال در ماده 4 این قانون آمده است : « به ماموران موضوع ماده 2 این قانون اجازه داده می‌شود متخلفین از قوانین راهنمایی و رانندگی را پس از تشخیص تخلف و انطباق آن با میزان جرائم متوقف نمایند ». در این ماده نیز توقف خودرو منوط به مشاهده تخلف شده‌است چرا که قانون توقف خودرو را پس از تشخیص مجاز دانسته است بنابراین باید تخلفی صورت گرفته باشد و سپس خودرو متوقف شود . بنابراین صدور این بخشنامه که جواز توقف هر خودرو و مطالبه مدارک از هر راننده‌ای را می‌دهد مخالف نص مواد قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی است و از این جهت دایره اجرای قانون را بر خلاف فلسفه وجودی و سیاستهای مدنظر آن گسترش داده قابل ابطال به نظر می‌رسد . اتخاذ همین رویه سبب نارضایتی شهروندان بوده و منتهی به شکایت از ماموران نیز شده بوده که در مقدمه همین بخشنامه نیز به آن اشاره شده‌است . این بخشنامه به جای اینکه در برابر این رویه سدی ایجاد نماید، تداوم آن را تسهیل نموده‌است ! لذا با توجه به دلایل فوق، مجددا از حضرتعالی خواهشمند است دستور فرمایید جهت ابطال بخشنامه مزبور اقدام قانونی را معمول و نتیجه را به آدرس زیر ارسال نمایند . ضمنا بخشنامه مورد نظر به پیوست ارسال می‌گردد . از بذل توجه شما کمال تشکر را دارد .» متن بخشنامه مورد اعتراض به قرار زیر است : « از : رئیس پلیس راهنمایی و رانندگی بازرسی دایره صیانت و پیشگیری به : فرماندهی انتظامی استان البرز پلیس راهور و پلیس راه موضوع : بخشنامه شماره 2 7 / 92 ( رعایت حقوق شهروندی ) سلام علیکم از آنجا که قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی ابلاغیه سال 1390 در بیان حق و تکلیف برای کاربران ترافیک به پیشگیری وضعی و اجتماعی توجه خاص نموده لذا از اهرمهای ترغیبی برای احترام به رفتارهای صحیح ترافیکی ماده 9 این قانون می‌باشد که طبق آن رانندگان موظفند هنگام رانندگی گواهی‌نامه، کارت خودرو و بیمه‌نامه معتبر شخص ثالث و برای خودروهایی که بیش از پنج سال از تولید آنان می‌گذرد برگ معاینه فنی به همراه داشته باشند و در صورت مطالبه ماموران راهنمایی و رانندگی آنان را ارائه نمایند . ماموران در صورتی مدارک رانندگان را مطالبه می‌کنند که شاهد تخلف از سوی راننده بوده یا تحت تعقیب قضایی و انتظامی باشد و ... حال شهروندان با اطلاع از مفاد قانون در مواردی نسبت به متوقف نمودن آن‌ها توسط پلیس برای کنترل مدارک در سامانه 197 ابراز نارضایتی نموده و در برخی از موارد موضوع به شکایت قضایی از ماموران منجر گردیده است . به همین استناد خواهشمند است دستور فرمایید مراتب ذیل به کلیه کارکنان تا آخرین رده مورد اطلاع‌رسانی قرار گرفته و بر حسن اجرای آن توسط روسا بازرسی پلیس راهور و پلیس راه نظارت به عمل آید . 1 اصل بر مشاهده تخلف و سپس مطالبه مدارک توسط مامورین می‌باشد لذا در ابتدای ماده قانون‌گذار رانندگان را به همراه داشتن مدارک و ارائه آن در صورت مطالبه پلیس موظف نموده و بعد از آن موضوعیت مشاهده تخلف و درخواست مدارک از راننده را بیان نموده است لذا متوقف نمودن وسیله نقلیه صرفا برای بررسی مدارک راننده مورد اذعان قرار نگرفته است . 2 برخی از تخلفات مانند همراه نداشتن مدارک، رعایت شروط گواهینامه‌های مشروط، اضافه تناژ، اضافه سرنشین و برخی از جرائم مانند نداشتن گواهی‌نامه بدون متوقف نمودن خودرو قابل تشخیص نیست لذا از آن جا که در ماده 2 همین قانون اشعار شده به ماموران مجاز اجازه داده می‌شود تخلفات مربوطه را طبق قانون تشخیص داده و قبض جریمه صادر نمایند و برای تشخیص، بررسی شرط لازم می‌باشد، بنابراین با توجه به قاعده حقوقی ( اذن در شی اذن در لوازم آن نیز است ) ماموران برای تشخیص تخلفات با دلایل مستند و قابل قبول مانند ظن در سن راننده و تطبیق گواهی‌نامه با وسیله نقلیه و مانند آن می‌توانند نسبت به کنترل تخلفات اقدام نمایند .» در پاسخ به شکایت مذکور، مسئول اداره حقوقی پلیس راهنمایی و رانندگی ناجا به موجب لایحه شماره 13 / 12 / 06 / 4 / 42 1394/2/7 توضیح داده است که : « از : اداره حقوقی پلیس راهنمایی و رانندگی ناجا به : رئیس محترم دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری موضوع : پرونده شماره 9309980900580002 سلام علیکم دادخواست جناب آقای سجاد رادپرور به شماره پرونده مذکور و کلاسه پرونده 17 / 94 مورد مطالعه قرار گرفته لذا با عنایت به اینکه خواسته مشارالیه ابطال بخشنامه 2 7 / 92 دایره صیانت پیشگیری بازرسی پلیس راهنمایی و رانندگی ناجا عنوان رعایت حقوق شهروندی به شماره 13 / 11 / 7 / 17 / 402 / 14 / 15 / 3 / 112 / 9281872 137 / 92 / 17 می‌باشد دفاعیه این پلیس به شرح ذیل برای صدور اوامر مقتضی به حضور ایفاد می‌گردد . 1 شهروند موصوف با تشریح روابط اداری در صفحات یک و دو دادخواست قصد نقض صلاحیت رده صادر‌کننده بخشنامه را داشته است که با امعان نظر بر مطالب ارائه شده در پاراگراف دوم از صفحه دوم که اعلام نموده « بنابراین چنین به نظر می‌رسد که ضوابط اجرایی ماده 9 مذکور و تعیین موادی که ماموران نیروی راهنمایی و رانندگی حق توقیف خودروها مطالبه مدارک مربوط را دارند و رفع ابهام از مفاد ماده مزبور از جمله صلاحیتهای هیات‌وزیران و یا حداکثر وزیر دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح است » که اسناد نامبرده به هیچ وجه صحیح نبوده و با وظایف و اختیارات قانونی مبادی اشاره شده به خصوص وزارت دفاع مغایرت واضح دارد در ضمن در چهار خط آخر پاراگراف دوم از صفحه دوم به این نکته اشاره شده‌است که « به ویژه اینکه این واحد تخصصی مخاطب این بخشنامه را علاوه بر پلیس راهنمایی و رانندگی، پلیس تخصصی دیگر یعنی ( پلیس راه ) نیز قرار داده است که از این جهت نیز با رعایت سلسله مراتب در نیروهای مسلح سازگار نمی‌باشد » و در انتها درخواست ابطال بخشنامه را داشته‌اند در حالی که پلیس راه زیر مجموعه پلیس راهور ناجا محسوب و پلیس تخصصی مستقل نیست به همین دلیل موارد حکایت از عدم آشنایی ارائه‌دهنده دادخواست از سازمان، ساز و کار و وظایف هدایت ستادی بازرسی پلیس تخصصی راهنمایی و رانندگی در راستای نظارت بر اجرای قوانین در حوزه یاد شده و همچنین نظارت بر حسن فرایندهای عملکردی کارکنان در اجرای مقررات را می‌باشد . 2 در بخشنامه معنونه همان گونه که از عنوان آن استنباط می‌شود رعایت حقوق شهروندی توسط کارکنان اجرایی پلیس راهنمایی و رانندگی ناجا تا آخرین رده اعم از کارکنان پلیس ترافیک شهری و پلیس راه مورد هدایت ستادی قرار گرفته است و همان گونه که از متن بخشنامه مستفاد می‌گردد پیشگیری از بروز نارضایتی برای شهروندان و صیانت از کارکنان در اجرای ماموریتهای محول هدف‌گذاری گردیده است . 3 بند 1 بخشنامه مذکور کاملا منطبق با ماده 9 قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی مصوب 1389 می‌باشد لذا در این بند بیان شده « اصل بر مشاهده تخلف و سپس مطالبه مدارک توسط مامورین می‌باشد لذا در ابتدای ماده قانون‌گذار رانندگان را به همراه داشتن مدارک و ارائه آن در صورت مطالبه پلیس موظف نموده و بعد از آن موضوعیت مشاهده تخلف و درخواست مدارک از راننده را بیان نموده است لذا متوقف نمودن وسیله نقلیه صرفا برای بررسی مدارک راننده مورد اذعان قرار نگرفته است » که این مورد با عنایت به ذکر مطالبه مدارک در صورت مشاهده تخلف از سوی پلیس به معنای مجاز نبودن ماموران در بیان دستور توقیف به خودرو برای بررسی مدارک، هشدار در مواقع ضروری برای بیان خطرات مقصوره در راه و غیره نمی‌باشد . در حالی که عدم توجه به دستور ایست و حرکت پلیس راهنمایی و رانندگی در جدول جرایم تخلفات رانندگی دارای جریمه مشخصه می‌باشد و در نهایت در صورتی که رانندگان با اتکاء بر اینکه هیچ تخلفی را مرتکب نشده‌اند از اجرای دستور پلیس برای توقف خودداری نمایند امکان به خطر افتادن جریان ترافیک در موارد اضطراری دور از انتظار نخواهد بود بنابراین سلب اعمال دستور توقیف که البته الزاما به معنای توقیف و یا جلوگیری از حرکت نیز نمی‌باشد در ماده 9 قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی مورد اشاره قرار نگرفته است . 4 بند دو بخشنامه به تخلفاتی می‌پردازد که بدون متوقف نمودن راننده امکان احصای آن‌ها مقدور نیست مانند همراه نداشتن مدارک، نداشتن گواهی‌نامه رانندگی، نداشتن بیمه‌نامه شخص ثالث، عدول از مقررات حمل بار و توزین، نداشتن بارنامه، صورت وضعیت مسافری، نداشتن معاینه فنی و ... بنابراین با توجه به متن ماده 2 قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی در تشخیص تخلف و سپس صدور قبض جریمه و از آنجا که برای تشخیص، بررسی شرط لازم می‌باشد بنابراین با توجه به قاعده فقهی « اذن در شی، اذن در لوازم آن نیز است » به ماموران توصیه شده با دلایل مستند و قابل قبول مانند ظن در سن راننده و لزوم تطبیق گواهی‌نامه با وسیله نقلیه و مانند آن می‌توانند به کنترل تخلفات اقدام نمایند و این در حالی است که در صورتی که دلایل مستند و مستدل برای این کار وجود نداشته باشد بیان بند سه بخشنامه را شامل خواهند شد . 5 در بند سه، عدم مطالبه مدارک برای رانندگان منضبط را مطابق با روشهای ترغیبی در پیشگیری وضعی و برای احترام به حقوق شهروندی بیان نموده و خواستار آموزش نیروهای اجرایی در نحوه برخورد با رانندگان و حفظ حرمت انسانی شده‌است . 6 در بند چهار نیز تاکید موکد شده که اعمال مقررات منحصرا توسط ماموران مجاز در ماده 2 قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی مصوب 1389 انجام شود و سپردن این مهم به سایر ماموران فاقد وجاهت و غیرقانونی اعلام گردیده است . در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 پرونده به هیات تخصصی اداری و استخدامی ارجاع می‌شود و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره 348 1394/10/13 ، بند یک بخشنامه شماره 2 7 / 92 را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد . رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت . « رسیدگی به بند 2 بخشنامه مذکور در دستور کار هیات عمومی قرار گرفت .» هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1396/3/30 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده‌است . رای هیات عمومی مطابق ماده 9 قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی مصوب سال 1389 ، ماموران راهنمایی و رانندگی در صورتی می‌توانند مدارک رانندگان را مطالبه کنند که شاهد تخلف از سوی راننده بوده یا تحت تعقیب قضایی یا انتظامی باشد . نظر به اینکه در بند 2 بخشنامه شماره 2 7 / 92 پلیس راهنمایی و رانندگی، بدون اینکه راننده مرتکب تخلف شده باشد و یا اینکه تحت تعقیب قضایی یا انتظامی باشد، جواز توقف خودرو و مطالبه مدارک صادر شده‌است، این بند مغایر حکم ماده 9 قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود . رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری محمدکاظم بهرامی