رای شماره 1702 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع اعمال ماده 91 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به رای شماره 1627 الی 1629 مورخ 1397/07/17 هیات عمومی دیوان عدالت اداری

تاریخ دادنامه: 1399/11/14 شماره دادنامه: 1702 شماره پرونده: 9803005 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری درخواست‌کننده: رئیس دیوان عدالت اداری موضوع شکایت و خواسته: اعمال ماده 91 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 نسبت به رای شماره 1627 الی 1629 1397/7/17 هیات عمومی دیوان عدالت اداری گردش‌کار: 1 وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به موجب نامه شماره 100/903 1397/7/24 به رئیس دیوان عدالت اداری اعلام کرده است که: «با سلام و احترام همان گونه که استحضار دارید هم زمان با اجرای طرح تحول نظام سلامت در دولت‌های یازدهم و دوازدهم، این وزارت نسبت به ساخت و تجهیز مراکز درمانی معتنابهی در قالب بیمارستان و دیگر مراکز بهداشتی درمانی و بهداشتی در سراسر کشور، بالاخص مناطق محروم و دورافتاده و شهرهای کوچک اقدام نموده که راه‌اندازی این مراکز مستلزم به کارگیری نیروی انسانی متخصص (اعم از کادر درمانی و اداری) بوده و این مهم نیز پس از اخذ مجوز به کارگیری از سازمان امور اداری و استخدامی کشور و برگزاری آزمون‌های استخدامی و به کارگیری نیروهای جوان و تحصیل کرده در مراکز بهداشتی درمانی کشور به سرانجام رسیده و مراکز یاد شده با هدف خدمات‌رسانی به آحاد مردم و تحقق اهداف درمانی و بهداشتی نظام سلامت فعالیت خود را در اقصی نقاط کشور آغاز نموده‌اند. با توجه به اینکه ارائه خدمت در مراکز بهداشتی درمانی به لحاظ نوع وظیفه با فعالیت در سایر سازمان‌ها و مراکز اداری متفاوت بوده و مراجعین به مراکز بهداشتی و درمانی نیز از لحاظ جسمی و یا روحی متفاوت از مراجعین سایر سازمان‌ها می‌باشند، اقتضا دارد نیروهای این مراکز، دلسوز، آشنا به محیط، زبان و آداب و رسوم منطقه و بدون هرگونه نگرانی و استرس از بابت دوری از خانواده و یا شرایط خانوادگی مربوطه باشند تا نسبت به ارائه خدمت به بهترین کیفیت اقدام نمایند. بدیهی است با توجه به شرایط جامعه و خیل عظیم فارغ‌التحصیلان دانشگاه‌ها و درخواست‌های بی‌شمار، به تجربه ثابت گردیده که در اغلب موارد، نیروهای غیربومی بلافاصله پس از انجام امور استخدام و آرامش خاطر از تثبیت جایگاه و اختصاص پست، به بهانه‌های مختلف از جمله بیماری، مشکلات خانوادگی (مانند تبعیت از همسر، بیماری پدر و مادر، دوری از خانواده، تحصیل فرزندان و دیگر موارد) با نامه‌نگاری‌های متعدد و توسل به مراجع مختلف و مرخصی‌های طولانی مدت و غیره، متقاضی انتقال به شهر محل سکونت خانواده و یا شهرهای بزرگ گردیده و مراکز بهداشتی درمانی را با اختلال در خدمت‌رسانی مواجه نموده‌اند که استفاده از ظرفیت‌های قانونی موجود از جمله ماده 1 قانون احکام دائمی توسعه دایر بر تجویز مصوبات استخدامی‌دانشگاه‌ها توسط هیات امنای مربوطه بهترین شیوه و راه‌کار برای جلوگیری از سوء استفاده‌های مزبور بوده و تضمین‌کننده برقراری عدالت استخدامی در محدوده مناطق محروم خواهد بود. دانشگاه‌های علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی نیز با اختیار قانونی حاصل از قوانین برنامه‌های توسعه نسبت به تنظیم دستورالعمل اجرایی برگزاری آزمون‌های استخدامی موضوع ماده 33 آیین‌نامه اداری استخدامی و تشکیلاتی کارکنان غیر هیات علمی اقدام و دستورالعمل مذکور به تصویب هیات امنای تمامی‌دانشگاه‌های علوم پزشکی رسیده و توسط وزیر دستگاه مورد ابلاغ قرار گرفته است. بدیهی است دفترچه‌های راهنمای آزمون استخدامی دانشگاه‌های علوم پزشکی نیز بر پایه مصوبه هیات امنا تنظیم و استخدام بر آن مبنا صورت گرفته است. با توجه به مطالب پیش گفت یکی از نکاتی که در دستورالعمل اجرایی برگزاری آزمون‌های استخدامی مورد توجه و دقت عمل هیات امنای دانشگاه‌های علوم پزشکی قرار گرفته به کارگیری نیروی بومی برای مراکز درمانی مربوطه بوده و بر این اساس، در مواردی که محل مورد تقاضای خدمت متقاضی روستا باشد اولویت با داوطلب بومی روستا و در صورت نبود داوطلب بومی روستایی به ترتیب بومی شهرستان و سپس استان پیش‌بینی شده است. متاسفانه متعاقب اعتراض گروهی از داوطلبین سایر دستگاه‌های دولتی به شیوه بومی‌گزینی در آزمون‌های استخدامی، متقاضیان استخدام در مراکز وابسته به وزارت بهداشت نیز با استناد به دلایلی از جمله بند 9 اصل 3 قانون اساسی در آن مرجع درخواست ابطال بند ناظر بر بومی‌گزینی در دفترچه راهنمای ثبت‌نام آزمون استخدام دانشگاه‌های علوم پزشکی را نموده‌اند که علی‌رغم ارائه لایحه دفاعیه، مراجعه نمایندگان این وزارت به معاونین آن مرجع و ارائه توضیحات لازم قانونی، پیگیری مکرر نماینده این وزارت به منظور دعوت در هیات تخصصی و هیات عمومی برای ادای توضیحات و همچنین درخواست اینجانب در همایش علمی و کاربردی دفاتر حقوقی و جلسه اختصاصی برگزار شده با جناب عالی و همکاران دائر بر اینکه این وزارت و کشور را در راستای اجرای طرح تحول نظام سلامت یاری رسانده و با توجه به استنادات قانونی و دلایل تخصصی از صدور رای به ابطال بومی‌گزینی در آزمون‌های استخدامی‌دانشگاه‌های علوم پزشکی جلوگیری گردد، متاسفانه در هیچ یک از جلسات هیات عمومی و هیات تخصصی از این وزارت برای اعلام توضیحات دعوت نگردیده و علی‌رغم پیگیری نماینده این وزارت دایر بر اطلاع از تاریخ طرح موضوع در هیات عمومی نیز اطلاع‌رسانی لازم به این وزارت برای حضور در هیات عمومی نگردیده است. در این راستا و بر اساس مصوبات هیات امنا نه تنها مغایرت قانونی بین مصوبات هیات امنا و مقررات دیگر از جمله اصول قانون اساسی وجود ندارد بلکه بومی‌گزینی در شرایط موجود، عین صواب و نزدیک‌ترین راه به اجرای بند 9 اصل 3 قانون اساسی در جهت رفع تبعیض ناروا و ایجاد امکانات عادلانه در جهت گزینش نیروهای مورد نظر می‌باشد که متاسفانه با صدور رای دیوان عملا تمامی بیمارستان‌های تازه تاسیس این وزارت که با نیروهای استخدام شده بومی مشغول به خدمت‌رسانی در مناطق محروم کشور بوده‌اند عملا فلج گردیده و خدمت‌رسانی به بیماران دچار معضل و مشکل فراوان گردیده، کما اینکه قبل تر نیز با دستور‌های موقت صادره از شعبات آن مرجع به کارگیری نیرو در بیمارستان‌ها متوقف گردیده بود و بیمارستان‌های کشور عملا از ارائه خدمت بازمانده بودند. بر این اساس و با توجه به اینکه رای هیات عمومی بدون توجه به قوانین و مقررات توسعه و مصوبات هیات امناء دانشگاه‌ها صادر گردیده است بدوا تقاضای توقف اجرای رای صادره و سپس درخواست اعمال ماده 91 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و بررسی مجدد موضوع با دعوت از نمایندگان این وزارت را دارد. رجاء واثق دارم که جناب عالی نیز به هیچ وجه موافق با ایجاد خلل و کندی و بی‌انگیزگی در روند خدمت‌رسانی در راستای تحقق اهداف نظام سلامت در اقصی نقاط کشور به ویژه مناطق محروم و غیربرخوردار نبوده و یاور دستگاه‌های اجرایی در جهت خدمت‌رسانی به مردم محروم کشور با استفاده از نیروهای منطقه می‌باشید.» 2 متن رای شماره 1627 الی 1629 1397/7/17 هیات عمومی دیوان عدالت اداری به قرار زیر است: «الف: نظر به اینکه قائم‌مقام دبیر شورای نگهبان قانون اساسی به موجب نامه شماره 96/102/4048 1396/11/3 اعلام کرده است که جزء 2 از بند (ج) [جزء یک از بند 2 قسمت (ج)] مصوبه مورد شکایت توسط فقهای شورای نگهبان خلاف شرع تشخیص نشده است، بنابراین در اجرای حکم تبصره 2 ماده 84 و ماده 87 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 و تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان رای به عدم ابطال مصوبه مورد اعتراض از بعد ادعای مغایرت با موازین شرعی صادر می‌شود. ب: با توجه به اینکه به موجب بند 9 اصل 3 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه در تمام زمینه‌های مادی و معنوی از جمله وظایفی است که دولت برای تحقق آن باید همه امکانات خود را به کار برد و اصل 28 قانون اساسی نیز مقرر داشته: «دولت موظف است با رعایت نیاز جامعه به مشاغل گوناگون، برای همه افراد امکان اشتغال به کار و شرایط مساوی را برای احراز مشاغل ایجاد نماید» و اعطای امتیاز و اولویت استخدامی برای اشخاص بومی در هیچ یک از قوانین کشور لحاظ نشده است و امتیاز بومی بودن از یک طرف، امتیاز خاص برای بخشی از افراد جامعه و از طرفی ایجاد محدودیت و محرومیت برای بخش دیگری از افراد جامعه در این زمینه به وجود می‌آورد و از این حیث نیاز به تصریح قانون‌گذار دارد و آراء متعددی نیز از سوی هیات عمومی دیوان عدالت اداری اعمال امتیاز و اولویت برای افراد بومی در استخدامهای دولتی را خلاف قانون اعلام کرده است، بنابراین مقرره مورد شکایت اولا: به جهت اینکه برای افراد بومی در جهات مختلف اولویتهای استخدامی قائل شده و حتی باعث محرومیت داوطلبان مناطق محروم از دسترسی به فرصتهای شغلی در مناطق برخوردار شده است و با پیش‌بینی «بومی محل مورد تقاضا» حتی برای داوطلبان واجد شرایط روستایی جهت استخدام در شهرهای مجاور روستا محدودیت ایجاد کرده است، مغایر با قانون تشخیص داده می‌شود. ثانیا: اقدام کارگروه استخدام وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی که مغایر با دستورالعمل‌های برگزاری آزمونهای استخدامی که نوع سومی از امتیاز بومی برای استخدام را تحت عنوان «بومی محل مورد تقاضا» در دفترچه آزمون استخدامی مقرر داشته است، خارج از حدود اختیار مرجع تصویب‌کننده تشخیص داده می‌شود در نتیجه مقررات مورد شکایت مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.» 3 معاون نظارت و بازرسی دیوان عدالت اداری به موجب گزارش شماره 7974، 3892، 124683 1398/4/26 اعمال ماده 91 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به رای مذکور را به رئیس دیوان عدالت اداری پیشنهاد می‌کند و استدلال مصرح در نامه معاونت نظارت و بازرسی به قرار زیر است: «حضرت حجت‌الاسلام‌والمسلمین جناب آقای بهرامی رئیس محترم دیوان عدالت اداری سلام علیکم احتراما در خصوص نامه شماره 7974، 3892، 124683 موضوع درخواست وزارت بهداشت مبنی بر تقاضای اعمال ماده 91 قانون دیوان به استحضار می‌رساند: 1 موضوع رای مورد نظر «ابطال بند 3 از بند 2 مربوط به شرایط بومی بودن مربوط به قسمت امتیازات و سهمیه‌های قانونی از دفترچه راهنمای ثبت نام آزمون استخدامی دانشگاه‌های علوم پزشکی مصوب 1395» می‌باشد و هیات عمومی با در نظر گرفتن بند 9 از اصل 3 قانون اساسی مبنی بر رفع تبعیضات ناروا، حکم به ابطال مقررات مورد شکایت از تاریخ تصویب صادر می‌کند. 2 ماده 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، اثر ابطال مصوبات را از زمان صدور رای هیات عمومی می‌داند اما در دو مورد قائل به استثناء است، مصوبات خلاف شرع و جلوگیری از تضییع حقوق اشخاص، اگر چه ماده 13 رویکرد حمایتی از حقوق شهروندان مقرر شده و با عطف بماسبق نمودن اثر ابطال به زمان تصویب مصوبه در پی حمایت بوده اما لازم به ذکر است در خصوص مجرای این ماده باید به اوضاع و احوال موجود در هر قضیه توجه نمود. 3 بنابراین با توجه به اینکه آزمون در سال 1395 برگزار گردیده و رای وحدت رویه شماره 1627 الی 1629 1397/7/17 صادر شده و با در نظر گرفتن این امر که در مدت 2 سال، کلیه فرایندهای استخدامی صورت گرفته و افراد در پست‌های خود استقرار یافته‌اند، اعمال اثر ابطالی از زمان تصویب مصوبه، سبب برهم خوردن نظم استخدامی و از بین بردن امنیت شغلی شاغلین می‌گردد این امر برخلاف حقوق مکتسبه است. 4 با در نظر گرفتن اثر ابطال از زمان تصویب مصوبه (سال 1395) و عدم توجه به امتیاز بومی، باز هم مشخص نیست که آیا افرادی غیر از شاغلین در حال حاضر، در آزمون پذیرفته گردند چرا که به موجب ماده 44 قانون مدیریت خدمات کشوری، ورود به خدمت دولت، علاوه بر قبولی در آزمون کتبی، نیازمند شرایط دیگری است. در نهایت به نظر می‌رسد، ذکر قید «ابطال از زمان تصویب مصوبه» در متن رای هیات عمومی اثر کاملا مغایر با هدف و فلسفه ماده 13 قانون دیوان دارد. با در نظر گرفتن جهات فوق، پذیرش اعمال ماده 91 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری پیشنهاد می‌گردد. 5 به موجب رای وحدت رویه هیات عمومی مورخ 1398/4/18 با اعمال ماده 13 در موضوع مشابه بر همین استدلال فوق موافقت نگردیده است. مراتب جهت هرگونه دستور به حضور ایفاد می‌گردد.» 4 رئیس دیوان عدالت اداری پس از ملاحظه گزارش معاونت نظارت و بازرسی دیوان عدالت اداری موضوع را جهت بررسی به هیات تخصصی مربوطه ارجاع می‌کند و پس از ملاحظه نظر اکثریت هیات تخصصی فرهنگی، آموزشی و پزشکی در هامش گزارش مورخ 1398/9/10 مدیرکل هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری در اجرای ماده 91 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 موضوع را به هیات عمومی ارجاع می‌کند. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1399/11/14 با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی نظر به اینکه اولا: بر اساس ماده 43 قانون مدیریت خدمات کشوری دستگاه‌های اجرایی می‌توانند شرایطی علاوه بر شرایط عمومی استخدام در آزمون‌های استخدامی منظور نمایند و اولویت در آزمون برای داوطلبان بومی از مقررات سابق استخدامی بوده است بنابراین قید اولویت بومی از اختیارات دستگاه‌های اجرایی است. ثانیا: با عنایت به اینکه امکانات آموزشی در شهرهای مختلف متفاوت است و معمولا در مناطق محروم از مناطق برخوردار این امکانات کمتر می‌باشد، بنابراین شرط اولویت در استخدام برای متقاضیان بومی منطبق با عدالت استخدامی و برابری فرصت‌ها مصرح در ماده 41 قانون مدیریت خدمات کشوری بوده، از طرفی با در نظر گرفتن اثر ابطال از تاریخ تصویب و عدم توجه به شرط بومی بودن مشخص نمی‌باشد که آیا افرادی غیر از شاغلین که بومی نبوده در حال حاضر در آزمون پذیرفته شوند همچنین با توجه به برگزاری آزمون و انتقال پذیرفته شدگان، اعمال ماده 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری از حیث رعایت نظم عمومی نیز مواجه با خدشه است و به موجب ماده 44 قانون مدیریت خدمات کشوری ورود به خدمت دولتی علاوه بر قبولی در آزمون کتبی نیازمند شرایط دیگری است، با این اوصاف در رای شماره 1627 الی 1629 1397/7/17 هیات عمومی دیوان عدالت اداری ابطال مقرره ابطال شده از زمان تصویب مغایر با هدف و فلسفه ماده 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری است و با اعمال حکم مقرر در ماده 91 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری رای یاد شده هیات عمومی در قسمت تسری ابطال مقرره ابطال شده به زمان تصویب لغو می‌شود و مقرره مورد اعتراض از زمان صدور رای هیات عمومی ابطال می‌شود . رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری معاون قضایی دیوان عدالت اداری مرتضی علی اشراقی