رای شماره 885 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال بند (8) مصوبه یکصد و هشتاد و چهارمین جلسه مورخ 1394/07/21 شورای اسلامی شهر کرج

شماره ه / 1423 / 95 1396/10/6 بسمه تعالی جناب آقای جاسبی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران با سلام یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 885 مورخ 1396/9/14 با موضوع : « ابطال بند 8 مصوبه یکصد و هشتاد و چهارمین جلسه مورخ 1394/7/21 شورای اسلامی شهر کرج .» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد . مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری مهدی دربین تاریخ دادنامه : 1396/9/14 شماره دادنامه : 885 کلاسه پرونده : 1423 / 95 مرجع رسیدگی : هیات عمومی دیوان عدالت اداری . شاکی : سازمان بازرسی کل کشور موضوع شکایت و خواسته : ابطال بند 8 مصوبه یکصد و هشتاد و چهارمین جلسه مورخ 1394/7/21 شورای اسلامی شهر کرج گردش کار : سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی و رئیس کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 188984 1395/9/13 اعلام کرده است که : « حضرت حجت‌الاسلام‌والمسلمین جناب آقای بهرامی ریاست محترم دیوان عدالت اداری سلام علیکم احتراما مصوبه یکصد و هشتاد و چهارمین جلسه مورخ 1394/7/21 به شورای اسلامی شهر کرج از جهت انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت : الف شهرداری کرج به موجب لایحه شماره 86 / 93020 / ش 1394/7/20 به شورای اسلامی شهر کرج در خصوص وصول مطالبات شهرداری، پیشنهاد نموده است : « ... در سالهای اخیر به جهت رکود صنعت ساختمان و تاثیر به سزای این امر در توان مالی مودیان در امر دریافت مجوز ساخت و پرداخت دیون خود به شهرداری و توانمندسازی مودیان و به حرکت درآوردن چرخه ساخت و ساز و جلوگیری از برگشت چکها و دریافت به موقع مطالبات و بهره برداری به موقع از پروژه‌های عمرانی و خدمات‌رسانی بهتر به شهروندان این شهرداری در نظر دارد همانند سایر شهرداری‌ها از جمله تهران و تبریز تفاهم‌نامه‌ای را با بانک شهر به شرح پیوست منعقد نماید . که در این روش کلیه مودیانی که به شهرداری بدهکار می‌باشند و توان پرداخت بدهی خود را ندارند و با قید مبلغ و مدت بازپرداخت به بانک معرفی و بانک با کسر مبلغ 23 درصد، میزان 77 درصد از مبلغ اعلامی را نقدا به حساب شهرداری واریز نماید که با این اقدام شهرداری به موقع به مطالبات خود رسیده و دچار خسارت ناشی از تورم آتی و مشکلات بعدی چکهای برگشتی نخواهدشد . لازم به ذکر است در صورت وجود توان مالی در مودیان می‌توانند راسا نسبت به پرداخت اقدام و از این تخفیف استفاده نمایند . خواهشمند است به صورت دو فوریتی مطرح و تصمیم‌گیری گردد .» در ادامه متن لایحه نیز قید شده : « به شهرداری کرج اجازه داده می‌شود به جهت جلوگیری از انباشت بدهی مودیان و چکهای برگشتی و به منظور توانمند‌سازی مودیان و به حرکت درآوردن چرخه ساخت و ساز و بهره برداری به موقع از پروژه‌های عمرانی و خدمات‌رسانی هر چه بهتر به شهروندان، مودیان بدهکاری که توان پرداخت یکجا بدهی خود را به شهرداری ندارند و درخواست تقسیط می‌نمایند را به بانک شهر معرفی و در صورت پرداخت یکجا بدهی مودی از طریق بانک با کسر 23 % از کل بدهی مودی 77 % آن را به صورت نقدی و یکجا به حساب شهرداری واریز نمایند . ضمنا تاریخ انقضاء این مصوبه از تاریخ ابلاغ تا پایان سال 1395 می‌باشد .» متن فوق حاوی نکات زیر است : 1 انعقاد تفاهم‌نامه با بانک شهر و پرداخت مطالبات مودیان توسط بانک با کسر مبلغ 23 % از اصل بدهی و احتساب کل آن‌ها به عنوان مطالبات به حساب مودی . 2 در صورت وجود توان مالی در مودیان و پرداخت بدهی استفاده از 23 % تخفیف براساس مصوبه فوق، بخشودگی چه از محل تسهیلات بانک شهر و چه از محل پرداختهای تعدادی مودیان به شهرداری شامل : الف جرایم ب عوارض گفتنی است بر اساس آمار ارائه شده از کمیسیون ماده صد میزان آراء اجرا نشده جریمه ( جریمه و مختلط ) به تعداد حدود 4800 رای و به مبلغ بیش از 7300 میلیارد ریال می‌باشد . ب پس از طرح موضوع در یکصد و هشتاد و چهارمین جلسه رسمی شورای اسلامی شهر کرج مورخ 1394/7/21 ، ابتدا با دو فوریت پیشنهاد، سپس متن لایحه شهرداری با اکثریت آراء طی بند 8 صورتجلسه به تصویب رسیده است . ج با عنایت به ارسال مصوبه به فرمانداری برای تطبیق آن با قوانین و مقررات به دلیل عدم اعلام نظر در موعد مقرر قانونی، مصوبه مذکور طی شماره 4 / 42 / 94 / 4839 1394/8/9 به شهرداری کرج برای اجرا ابلاغ می‌شود . د در خصوص مصوبه مذکور : اولا : برای پرداختهای نقدی جرایم کمیسیون ماده صد قانون شهرداری‌ها، بخشودگی تعیین گردیده است . ثانیا : جرایم کمیسیون ماده ( 100 ) ناشی از تخلفات ساختمانی بوده و نوعی مجازات تلقی می‌شود و طبق نظریه مشورتی اداره کل حقوقی قوه قضاییه به شماره 7 / 5527 1374/9/26 : « اعمال مقررات مربوط به تخفیف مجازات خاص دادگاهها و مجازاتها است ...» و کمیسیون ماده صد نیز یک مرجع شبه قضایی محسوب می‌شود و آراء صادره آن که به عنوان جریمه به متخلفین تعلق گرفته، بر اساس نرخهای تعیین شده در قانون مذکور ( با توجه به ارزش معاملاتی و ...) تعریف گردیده، لذا توسط شورای شهر قابلیت تخفیف به عنوان بخشودگی ندارد . ثالثا : به استناد ماده ( 76 ) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران که وظایف شورای اسلامی شهر احصاء شده، اشاره‌ای به تجویز بخشودگی بخشی از جرایم ماده ( 100 ) و یا اخذ بهره بانکی ناشی از تقسیط جرایم دیرکرد کمیسیون ماده صد قانون شهرداری‌ها نشده است و در مصوبه مذکور قید گردیده در صورت پرداخت یک جا و نقدی مطالبات با اقدام از طریق بانک شهر به صورت تسهیلات، 23 % درصد کل بدهی بخشوده می‌شود . لذا تعیین، تصویب و اخذ هرگونه مبلغی تحت هر عنوان و یا کاهش و افزایش جرایم نیز از جمله بخشودگی مستلزم وضع قانون توسط مبادی ذی ربط می‌باشد و در این خصوص نیز قانونی توسط مقنن وضع نشده است و شوراها تنها اختیار تصویب لوایح برقراری عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن را بر عهده دارند وجرایم ماده 100 جزء عوارض شهر محسوب نمی‌شود . ضمن آن که در این قبیل موارد بر اساس ماده 9 آیین‌نامه اجرایی وضع عوارض مصوب 1378/7/7 هیات وزیران « شورا می‌تواند در هنگام وضع عوارض جدید یا در زمان مقتضی نسبت به موارد معافیت، کاهش تخفیف و لغو عوارض که تصویب نموده‌اند باتوجه به سیاستهای مقرر در این آیین‌نامه اتخاذ تصمیم نمایند .» لذا بند 8 مصوبه یکصد و هشتاد و چهارمین جلسه مورخ 1394/7/21 شورای اسلامی شهر کرج راجع به بخشودگی 23 % از اصل جرایم کمیسیون ماده صد در قبال پراخت نقدی و به صورت تسهیلات توسط بانک شهر برخلاف قانون و خارج از حدود و اختیارات شورای اسلامی شهر مزبور می‌باشد . از این رو ضمن درخواست صدور دستور موقت، ابطال مصوبه مورد اشاره مورد تقاضاست . موجب امتنان است از نتیجه تصمیم متخذه این سازمان را مطلع فرمایند .» متن مصوبه در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است : « 8 لایحه شهرداری به شماره 86 / 9320 / ش 1394/7/20 به شرح ذیل : « همان گونه که مستحضرید در سالهای اخیر به جهت رکود صنعت ساختمان و تاثیر بسزای این امر در توان مالی مودیان در امر دریافت مجوز ساخت و پرداخت دیون خود به شهرداری و توانمندسازی مودیان و به حرکت در آوردن چرخه ساخت و ساز و جلوگیری از برگشت چکها و دریافت به موقع مطالبات و بهره برداری به موقع از پروژه‌های عمرانی و خدمات‌رسانی بهتر به شهروندان این شهرداری در نظر دارد همانند سایر شهرداری‌ها از جمله تهران و تبریز تفاهم‌نامه‌ای را با بانک شهر به شرح پیوست منعقد نماید که در این روش کلیه مودیانی که به شهرداری بدهکار می‌باشند و توان پرداخت بدهی خود را ندارند و با قید مبلغ و مدت بازپرداخت به بانک معرفی و بانک با کسر مبلغ 23 درصد، میزان 77 درصد از مبلغ اعلامی به ردیف بودجه نهر سیاه جوی در سال 1394 مدنظر قرار گرفته و مابقی در بودجه سالهای آتی پادار و موارد به صورت دو فوریت در جلسه علنی شورا مطرح و نتیجه جهت انجام اقدامات لازم به شهرداری ابلاغ گردد . متن لایحه : به شهرداری کرج اجازه داده می‌شود مطابق تبصره 24 بودجه و برآورد کل به مبلغ 245 / 164 / 544 / 298 ریال جهت ساماندهی و تکمیل لوله‌گذاری، آبراهه سیاه جوی که تا سقف مبلغ بیست و هشت میلیارد ریال در ردیف بودجه به شماره 3020109401 و کاهش مبلغ هشت میلیارد ریال از ردیف بودجه 3020109406 و افزایش آن در ردیف بودجه نهر سیاه جوی در سال 1394 و الباقی را در بودجه سالهای آتی پادار و اقدامات لازم جهت انجام عملیات اجرایی را معمول نماید .» مطرح و ابتدا دو فوریت سپس اصل لایحه با اکثریت آراء حاضرین به تصویب رسید .» در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر کرج به موجب لایحه شماره 4 / 30 / 96 / 2599 1396/5/28 توضیح داده است که : « مدیر دفتر محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری موضوع : لایحه دفاعیه در خصوص شکایت سازمان بازرسی کل کشور سلام علیکم احتراما، بازگشت به ابلاغ نامه مورخ 1395/12/17 در پرونده کلاسه بایگانی 1423 / 95 به شماره پرونده 9509980908501366 در ارتباط با شکایت سازمان بازرسی کل کشور مبنی بر نقص بند 8 مصوبه یکصد و هشتاد و چهارمین جلسه مورخ 1394/7/21 این شورا در خصوص اعطاء تخفیف 23 درصد به پرداختهای نقدی بدهی شهروندان، پاسخ شکایت مطروحه را به شرح ذیل به استحضار می‌رساند : همان گونه که استحضار دارید، شهرداری بیش از 400 نوع خدمت به شهروندان ارائه می‌دهد که انجام حجم عظیم از فعالیتها به منابع درآمدی سنگینی وابسته است . گاها برخی از شهروندان به دلایل مختلف از پرداخت نقدی و به موقع حقوق شهرداری سرباز می‌زنند . شهرداری کرج در طی سالهای گذشته برای ایجاد انگیزه جهت پرداختهای نقدی شهروندان و همچنین وصول مطالبات خود از مودیان، تخفیفات و مشوقهایی در نظر گرفته است . در سال 1392 مصوبه‌ای از طریق این شورا وضع که حسب آن مودیانی که توان پرداخت بدهی خود را نداشته‌اند . با قید مبلغ و مدت بازپرداخت به بانک شهر معرفی و بانک 77 درصد از مبلغ اعلامی را نقدا به حساب شهرداری واریز و 23 درصد از کل مبلغ نیز به بانک پرداخت‌کننده تسهیلات پرداخت می‌گردید و آن دسته از مودیانی که دیون خود را به‌طور یکجا و نقدی به حساب شهرداری واریز می‌نمودند از 23 درصد خوش حسابی بهره مند می‌گردیدند و این مصوبه نه تنها جرایم کمیسیون ماده صد بلکه دیون دیگر را نیز شامل می‌گردید . مصوبه مورد اعتراض از یک سو اهرمی برای کمک به رونق بخشیدن به ساخت و ساز شهری و خروج وضعیت ساختمان از رکود و از سویی انگیزه برای فعالان حوزه ساخت و ساز بوده و در واقع با اجرای آن نقدینگی به شهرداری تزریق تا این نهاد خدمات رسان قادر به برنامه‌ریزی منسجم و توسعه عمران و آبادی شهر باشد . بدیهی است این تخفیفات نقدی چند سالی است در سایر شهرها به‌طور ثابت در حال اجرا می‌باشد . شاکی در شرح شکایت خود اقدام این شورا در تخفیف و بخشودگی جرایم و مطالبات شهرداری را خارج از اختیارات مصرح در قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران و همچنین قانون اساسی ( اصل یکصد و پنجاه ) تشخیص داده و تخلفات کمیسیون ماده صد را نوعی مجازات تلقی که قابلیت تخفیف به عنوان بخشودگی را ندارد . در پاسخ به موارد فوق اعلام می‌دارد اولا : وضع مجازاتهای اسلامی همیشه در مقابل معصیت و گناه می‌باشد در حالی که تخلفات ساختمانی فاقد این امر می‌باشد . ثانیا : اگر تخلفات ساختمانی مجازات باشد با فوت متخلف مجازات نمودن سایر افراد خلاف عقل و مبانی حقوقی می‌باشد . ثالثا : اگر تخلفات ساختمانی ماهیت جزایی داشته باشد عائد خزانه دولت می‌شود و در واقع به دولت تعلق می‌گیرد نه به شهرداری که به عنوان نهاد غیردولتی غیرانتفاعی می‌باشد . رابعا مجازات خود به خود به جرم مترتب است و اعمال آن نیاز به درخواست ندارد در حالی که مطابق ماده صد شهرداری می‌تواند تخلفات ساختمانی را در کمیسیون ماده صد مطرح نماید . در بخش دیگری از ایراد سازمان بازرسی تصریح گردیده به استناد ماده 76 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران اشاره‌ای به تجویز بخشودگی بخشی از جرایم ماده صد ننموده که در این خصوص لازم به ذکر است شوراهای اسلامی برای اداره امور شهری و مدیریت شهری به وجود آمده است بنابراین نمی‌توان اختیارات مقرر در قانون را در حد مر قانون تفسیر نمود چرا که اذن در شی اذن در لوازم آن نیز می‌باشد . لذا زمانی که شورای اسلامی به عنوان رکن تقنینی شهر در نظر گرفته شده و در ماده 71 در رابطه با وظایف شورای اسلامی موارد متعدد و متنوعی ذکر نموده که بخش اعظم آن مواد کلی و سیاستی می‌باشد، نمی‌توان از این حیث برای شورا محدودیتی قائل شد چنانچه در قانون رفع موانع تولید ( ماده 59 ) به شهرداری اجازه ارائه تخفیف در این موارد را صادر کرده است در ادامه درخواست سازمان بازرسی کل کشور با پذیرش بند اول استدلال خویش مبنی بر مجازات بودن جرائم ناشی از تخلفات موضوع ماده 100 شهرداری آن را از موارد عوارض شهری محسوب نمی‌کند لذا قبل از پاسخ باید ماهیت عوارض شهری یا جریمه ناشی از تخلف مشخص شود بنابراین عوارض بخشی از درآمدهای شهرداری را شامل می‌شود که به جهت ارائه خدمات و اعطاء مجوز دریافت می‌کند و از آنجا که یکی از درآمدهای شهرداری از اعطاء پروانه ساختمانی می‌باشد لذا قانون در نظر گرفته است که در صورتی مالک یا سازنده‌ای اقدام به اخذ مجوز ننموده مبلغی را از فرد متخلف وصول نماید بنابراین با تشکیل پرونده در کمیسیون ماده صد شهرداری به جای اعطای مجوز در مقابل مبلغی به دلیل تخلف فرد و آثار ناشی از آن قانون‌گذار، این قانون گریزی را منوط به پرداخت مبلغی می‌نماید و یا پرداخت آن مبلغ پروانه با رای کمیسیون ماده صد صادر می‌شود . بنابراین اگر در احکام کمیسیون ماده صد شهرداری یک هزینه عوارض و اعطای مجوز گرفته شود و علاوه بر آن مبلغی را به عنوان جریمه لحاظ نماید از تعریف عوارض خارج نمی‌شود همچنین بند 8 مصوبه 184 جلسه مورخ 1394/7/21 شورای اسلامی شهر برای یک سال قابلیت اجرا داشته و با یک سال ملغی اثر گردیده و بنابراین وجهی برای رسیدگی دیوان وجود ندارد . اعطاء تخفیف در صورت پرداخت نقدی در ماده 59 قانون رفع موانع تولید و رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب 1394/2/1 برای شهرداری‌ها پیش‌بینی شده است لذا بر اساس این قانون و با اخذ مجوز از شورای اسلامی شهر، پرداختهای نقدی شامل درصد تخفیف شده است و ادعای مغایرت مصوبه با اصول قانون اساسی و خروج آن از اختیارات شورای شهر بلاوجه می‌باشد . همچنین امعان نظر بر مطالب معروض بند 8 مصوبه 184 شورای اسلامی شهر در اجرای وظایف خود بوده و این امر تخلفی صورت نگرفته است . لذا صدور حکم شایسته مزید امتنان خواهد بود .» هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1396/9/14 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است . رای هیات عمومی مطابق تبصره‌های 2 ، 3 ، 4 و 5 ماده صد قانون شهرداری، ضمانت اجرای جریمه تعیینی در کمیسیون ماده صد مشخص شده و به موجب ماده 77 قانون شهرداری، نحوه وصول عوارض در صورت عدم پرداخت مودی از طریق اجرای ثبت پیش‌بینی شده است و در صورت تقسیط و عدم پرداخت وجه چکها، قانون‌گذار در قانون صدور چک نحوه وصول آن را مشخص کرده است . از طرفی طبق تبصره 3 ماده 5 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387 ، تخفیف در عوارض شهرداری لغو شده است . با توجه به مراتب بند 8 مصوبه یکصد و هشتاد و چهارمین جلسه شورای اسلامی شهر کرج، مغایر قانون است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود . رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری محمدکاظم بهرامی