رای شماره 677677 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع عدم ابطال بندهای 3 و 4 ماده (1) از مصوبه‌های شماره 174119/ت60422ه مورخ 1401/9/2 و 186005/ت60548ه مورخ 1401/10/8 هیات وزیران

شماره 0200184 0202697 - 1403/4/10 بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140331390000677677 مورخ 1403/3/22 با موضوع: تعاریف مقرر در بندهای 3 و 4 ماده (1) از مصوبه‌های شماره 174119 /ت 60422 ه مورخ 1401/9/2 و 186005/ت 60548 ه مورخ 1401/10/8 هیات وزیران در خصوص شرکت‌های تابعه و وابسته ابطال نشد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد . مدیرکل هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یداله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: 1403/3/22 - شماره دادنامه: 140331390000677677 شماره پرونده: 0200184 0202697 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: خانم یاسمن شهریاری طرف شکایت: هیات وزیران موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای 3 و 4 ماده (1) از مصوبه‌های شماره 174119 /ت 60422 ه مورخ 1401/9/2 و 186005/ت 60548 ه مورخ 1401/10/8 هیات وزیران گردش کار: شاکی به موجب دادخواست‌های جداگانه‌ای با متن مشابه ابطال بندهای 3 و 4 ماده (1) از مصوبه‌های شماره 174119 /ت 60422 ه مورخ 1401/9/2 و 186005/ت 60548 ه مورخ 1401/10/8 هیات وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که : " هیات وزیران برابر بند‌های 3 و 4 ماده (1) از مصوبه‌های شماره 174119 /ت 60422 ه مورخ 1401/9/2 و 186005/ت 60548 ه مورخ 1401/10/8 هیات وزیران برخلاف قوانین موضوعه کشور و حدود اختیارات خود مبادرت به ارائه تعریف در مورد شرکت‌های تابع و وابسته نموده که این امر باعث تعمیم حاکمیت دولت بر اشخاص حقوقی گردیده است. هیات عمومی دیوان عدالت اداری برابر با رای شماره 459 مورخ 1382/12/3 ، وضع مقررات در جهت تعیین خصوصیات و ضوابط شرکت‌های تابعه و وابسته دولتی را مختص مقنن دانسته است و ارائه تعریف از شرکت‌های وابسته و تابعه دولتی را از حدود اختیارات قوه مجریه خارج دانسته است . قانون‌گذار در ماده4 قانون مدیریت خدمات کشوری و قانون محاسبات عمومی تعریفی از شرکت‌های دولتی ارائه داده است، لکن در قوانین و مقررات تعریفی از شرکت وابسته و تابع ارائه نشده است و تنها در برخی از قوانین و مقررات مانند ماده 68 قانون محاسبات عمومی مصوب 1366 به تعیین ضوابط و خصوصیات شرکت‌های تابعه و وابسته دولتی پرداخته است و با توجه به این که مطابق اصل 71 قانون اساسی وظیفه قانونگذاری بر عهده قوه مقننه می‌باشد و هم چنین برابر با اصل 73 قانون اساسی شرح و تفسیر قوانین عادی نیز با مجلس شورای اسلامی می‌باشد، لذا در جایی که قانون در مورد موضوعی ساکت است یا قانونی نیاز به تفسیر دارد تنها قوه مقننه به عنوان رکن قانونگذاری کشور می‌تواند مبادرت به ایجاد قانون، تفسیر آن یا ارائه تعریف بنماید و به استناد اصل 138 قانون اساسی: «هیات وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تامین اجرای قوانین و تنظیم سازمان‌های اداری به وضع تصویب نامه و آیین‌نامه بپردازد و مفاد این مقررات نیز نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد». از این اصل قانون اساسی مستفاد می‌گردد هیات وزیران حق وضع مقرره یا ارائه ضابطه و تعریف و ایجاد تکلیف خارج از چهارچوب قانون اساسی و حدود اختیارات خود را ندارد . تعاریف ارائه شده در این مصوبه از شرکت‌های تابعه، وابسته و تحت مدیریت باعث می‌گردد که دایره شمول شرکت‌های وابسته و تابع دولت افزایش یافته و بدین ترتیب بسیاری از اشخاص حقوقی، تابع و وابسته دولت تلقی می‌گردند که این امر مغایر با سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی در راستای افزایش سهم بخش خصوصی در اقتصاد ملی و کاستن از بار مالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیت‌های اقتصادی می‌باشد لذا ابطال بند‌های 3 و 4 ماده 1 مصوبه‌های مذکور به لحاظ مغایرت با موازین قانونی در هیات عمومی دیوان عدالت اداری مورد استدعاست . " متن مصوبه مورد شکایت به شرح زیر است : " الف: مصوبه شماره 174119 /ت 60422 ه مورخ 1401/9/2 هیات وزیران تصویب نامه هیات وزیران وزارت امور اقتصادی و دارایی سازمان برنامه و بودجه کشور سازمان اداری و استخدامی کشور هیات وزیران در جلسه 2/9/1401 به پیشنهاد شماره 43298 مورخ 1401/6/20 سازمان اداری و استخدامی کشور (با همکاری سازمان برنامه و بودجه کشور و وزارت امور اقتصادی و دارایی) و به استناد جزء (3) بند (ه) تبصره (2) ماده واحده قانون بودجه سال 1401 کل کشور، دستورالعمل احراز صلاحیت مدیران عامل و اعضای هیات مدیره /هیات عامل و همچنین افرادی که به نمایندگی صاحب سهم دولت در شرکت‌ها که به عنوان عضو هیات مدیره /هیات عامل معرفی می‌شوند را به شرح زیر تصویب کرد: دستورالعمل احراز صلاحیت مدیران عامل و اعضای هیات مدیره /هیات عامل و همچنین افرادی که به نمایندگی صاحب سهم دولت در شرکت‌ها به عنوان عضو هیات مدیره /هیات عامل معرفی می‌شوند . ماده1 در این دستورالعمل، اصطلاحات زیر در معانی مشروح مربوط به کار می‌روند : 3 شرکت تابع: شرکت دارای شخصیت حقوقی مستقل که بیش از پنجاه درصد (50 %) از سهام یا سرمایه آن مجتمعا یا منفردا متعلق به دستگاه‌های موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری یا شرکت‌های تابع آن باشد . 4 شرکت وابسته: شرکت دارای شخصیت حقوقی مستقل که پنجاه درصد (50 %) یا کمتر از پنجاه درصد (50 %) از سهام آن مجتمعا یا منفردا متعلق به دستگاه‌های موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری باشد و یا حداقل یکی از اعضای هیات مدیره آن‌ها توسط دستگاه‌های موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری تعیین می‌شود . . معاون اول رئیس جمهور ب: مصوبه شماره 186005/ت 60548 ه مورخ 1401/10/8 هیات وزیران وزارت امور اقتصادی و دارایی سازمان اداری و استخدامی کشور سازمان برنامه و بودجه کشور هیات وزیران در جلسه 30/9/1401 به پیشنهاد شماره 55605 مورخ 1401/8/1 سازمان اداری و استخدامی کشور (با همکاری سازمان برنامه و بودجه کشور و وزارت امور اقتصادی و دارایی) و به استناد جزء (3) بند (ه) تبصره ( 2 ) ماده واحده قانون بودجه سال 1401 کل کشور و تایید شورای حقوق و دستمزد دستورالعمل ساماندهی حقوق و مزایای مدیران عامل و اعضای هیات مدیره/ هیات عامل شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت و شرکت‌های تابع آن‌ها و شرکت‌های تحت مدیریت دولت را به شرح زیر تصویب کرد: دستورالعمل ساماندهی حقوق و مزایای مدیران عامل و اعضای هیات مدیره/ هیات عامل شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت و شرکت‌های تابع آن‌ها و شرکت‌های تحت مدیریت دولت ماده1 در این دستورالعمل، اصطلاحات زیر در معانی مشروح مربوط به کار می‌روند : 3 شرکت تابع: شرکت دارای شخصیت حقوقی مستقل که بیش از پنجاه درصد (50 %) از سهام یا سرمایه آن مجتمعا یا منفردا متعلق به دستگاه‌های موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری یا شرکت‌های تابع آن‌ها باشد . 4 شرکت وابسته: شرکت دارای شخصیت حقوقی مستقل که پنجاه درصد (50 %) یا کمتر از پنجاه درصد (50 %) از سهام یا سرمایه آن مجتمعا یا منفردا متعلق به دستگاه‌های موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری باشد و یا حداقل یکی از اعضای هیات مدیره آن‌ها توسط دستگاه‌های موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری تعیین می‌شود ." در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه‌های شماره 81782 /51885 مورخ 1402/5/14 و 1402/5/1420 /51143 مورخ 1402/4/4 توضیح داده است که : " با عنایت به وصول دادخواستی مشابه از همین شاکی به خواسته «ابطال بندهای (3) و (4) ماده (1) تصویب نامه شماره 174119 /ت 60422 ه مورخ 1401/9/20 هیات وزیران (موضوع دستورالعمل احراز صلاحیت مدیران عامل و اعضای هیات مدیره/ هیات عامل و همچنین افرادی که به نمایندگی صاحب سهم دولت در شرکت‌ها به عنوان عضو هیات مدیره/ هیات عامل معرفی می‌شوند.)» که متضمن احکام متناظر با مصوبه مورخ 1401/10/8 هیات وزیران بوده و طی آن، به‌طور مشابهی، تعریف «شرکت تابع» و «شرکت وابسته» مندرج در بندهای (3) و (4) ماده (1) تصویب نامه یاد شده مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات هیات وزیران قلمداد و تقاضای ابطال آن مطرح شده، بدین‌وسیله اعلام می‌دارد : 1 در صدر جزء (3) بند (ه) تبصره (2) ماده واحده قانون بودجه سال 1401 کل کشور، سازمان اداری و استخدامی کشور مکلف شده است «با همکاری سازمان برنامه و بودجه کشور و وزارت امور اقتصادی و دارایی، دستورالعمل احراز صلاحیت مدیران عامل و اعضای هیات مدیره /هیات عامل و همچنین افرادی را که به نمایندگی صاحب سهم در شرکت‌ها به عنوان عضو هیات مدیره /هیات عامل معرفی می‌شوند و همچنین دستورالعمل ساماندهی حقوق و مزایای مدیران عامل و اعضای هیات مدیره /هیات عامل شرکت‌های موضوع این بند را، با در نظر گرفتن اندازه و پیچیدگی فعالیت شرکت و نیز معیارهایی نظیر میزان تحصیلات، رشته تحصیلی، سوابق تجربی و مدیریتی، تهیه و حداکثر تا پایان اردیبهشت ماه سال 1401 با رعایت قوانین به تصویب هیات وزیران برساند.» لذا با توجه به قید عبارت «شرکت‌های موضوع این بند» (و نه شرکت‌های دولتی موضوع این بند؛ چنان که در ادامه جزء (3) به آن اشاره شده) و نظر به این که در جزءهای (1) و (2) بند (ه) به شرکت‌های تابع و وابسته اشاره شده و همچنین در ذیل جزء (3) مقرر شده که «مفاد این بند در خصوص شرکت‌هایی که دولت سهامدار اصلی نبوده اما مدیریت براساس نظر دولت تعیین می‌گردد، نیز جاری است»، دولت در بندهای (3)، (4) و (5) ماده (1) تصویب نامه مورد شکایت و با هدف «تامین اجرای قانون» طبق اصل (138) قانون اساسی، به تعریف هریک از سه قسم «شرکت تابع»، «شرکت وابسته» و «شرکت تحت مدیریت» پرداخته است. از این رو، اقدام دولت در تعریف اقسام مذکور، تفسیر حکم قانون‌گذار نیست که طبق اصل (71) قانون اساسی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی باشد و بلکه تعریف مصادیق تعیین شده از سوی قانون‌گذار برای اجرای حکم مقرر در جزء (3) بند (ه) تبصره (2) ماده واحده قانون بودجه سال 1401 کل کشور با هدف تامین اجرای قانون و صرفا برای اجرا در این دستورالعمل است؛ در جایی که قانون‌گذار خود به تعریف آن‌ها نپرداخته و حسب ظاهر، تشخیص آن‌ها را به عنوان یک امر اجرایی به دولت سپرده است. مسلما اگر تعریف مشخصی از شرکت‌های تابع و وابسته وجود نداشته باشد، اجرای حکم قانون‌گذار با مشکل مواجه می‌شود و چون نه در این قانون و نه در سایر قوانین و مقررات، تعریف جامع و مشخصی از این قسم شرکت‌ها بیان نشده، بالضروره باید پذیرفت که دولت به موجب قاعده تلازم شیء و لوازم آن، در اجرای حکمی که موضوع صلاحیت وی قرار گرفته، باید آنچه که به ملازمت آن اقتضا می‌نماید، یعنی تعریف مجاری حکم را در دستور کار خود قرار دهد. لذا اقدام دولت در تصویب بندهای مزبور در راستای اصل (138) قانون اساسی و در چهارچوب صلاحیت ضمنی برای تامین اجرای جزء (3) بند (ه) تبصره (2) ماده واحده قانون بودجه سال 1401 کل کشور است . 2 در خصوص مغایرت بندهای (3) و (4) ماده (1) مصوبه مورد شکایت با قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی، قطع نظر از این که شاکی مشخص ننموده که بندهای مزبور با کدام ماده یا مواد از این قانون مغایرت دارد، لکن در رابطه با استدلال مطرح شده در دادخواست دایر بر این که «تعاریف ارائه شده در این مصوبه از شرکت‌های تابعه، وابسته و تحت مدیریت باعث می‌گردد که دایره شمول شرکت‌های وابسته و تابع دولت افزایش یافته و بدین ترتیب بسیاری از اشخاص حقوقی، تابع و وابسته دولت تلقی می‌گردند که این امر مغایر با سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی در راستای افزایش سهم بخش خصوصی در اقتصاد ملی و کاستن از بار مالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیت‌های اقتصادی می‌باشد»، باید خاطر نشان نمود که مصوبه مورد شکایت در مقام توسعه قلمرو تصدی گری دولت در حوزه فعالیت‌های اقتصادی نبوده و از سهم بخش خصوصی در این حوزه فرو نمی‌کاهد و بلکه با نگاهی به وضعیت موجود شرکت‌ها در نتیجه اعمال سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی و قانون راجع به آن، شرکت‌ها را به شرکت‌های دولتی، شرکت‌های تابع، شرکت‌های وابسته و شرکت‌های تحت مدیریت دولت و البته در کنار آن‌ها، شرکت‌های کاملا خصوصی و تعاونی دسته‌بندی می‌کند با این رویکرد که طبق حکم قانون‌گذار، نظام مدیریتی آن دسته از شرکت‌هایی که موضوع جزء (3) بند (ه) تبصره (2) ماده واحده قانون بودجه سال 1401 کل کشور قرار می‌گیرند را اصلاح نموده و نمایندگان دولت در این شرکت‌ها را از بین افراد واجد صلاحیت انتخاب نماید؛ چرا که تصدی افراد فاقد صلاحیت در این شرکت‌ها که با وجود اعمال سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی، همچنان دولت در آن‌ها دارای سهم یا سرمایه است و یا در هیات مدیره و هیات عامل آن‌ها دخالت دارد، با مقتضیات منافع عمومی و حقوق عامه مغایرت دارد و لذا دولت حسب حکم قانون‌گذار و در اجرای جزء (3) بند (ه) تبصره (2) ماده واحده قانون بودجه سال 1401 کل کشور، در صدد آن برآمده که صلاحیت مدیران عامل و اعضای هیات مدیره /هیات عامل و همچنین افرادی که به نمایندگی صاحب سهم دولت در شرکت‌ها به عنوان عضو هیات مدیره /هیات عامل معرفی می‌شوند را در «شرکت‌های موضوع این بند»، اعم از شرکت‌های دولتی، شرکت‌های تابع، شرکت‌های وابسته و شرکت‌های تحت مدیریت احراز نماید. بنا به مراتب فوق، اتخاذ تصمیم شایسته دایر بر رد شکایت درخواست می‌شود ." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1403/3/22 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است . رای هیات عمومی براساس جزء 3 بند (ه) تبصره 2 قانون بودجه سال 1401 کل کشور مقرر شده است: «سازمان اداری و استخدامی کشور مکلّف است با همکاری سازمان برنامه و بودجه کشور و وزارت امور اقتصادی و دارایی، دستورالعمل احراز صلاحیت مدیران عامل و اعضای هیات مدیره/هیات عامل و همچنین افرادی را که به نمایندگی صاحب سهم در شرکت‌ها به عنوان عضو هیات مدیره/هیات عامل معرفی می‌شوند و همچنین دستورالعمل ساماندهی حقوق و مزایای مدیران عامل و اعضای هیات مدیره/هیات عامل شرکت‌های موضوع این بند را با در نظر گرفتن اندازه و پیچیدگی فعالیت شرکت و نیز معیارهایی نظیر میزان تحصیلات، رشته تحصیلی، سوابق تجربی و مدیریتی، تهیه و حداکثر تا پایان اردیبهشت ماه سال 1401 با رعایت قوانین به تصویب هیات وزیران برساند.» با توجه به حکم قانونی مذکور و با عنایت به این که در بخش‌های مختلف قانون بودجه سال 1401 کل کشور از جمله بند (و) تبصره 9 این قانون به شرکت‌های وابسته و تابع دولت اشاره شده است، بنابراین هیات وزیران که براساس اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران دارای صلاحیت وضع مقررات برای تامین اجرای قانون است، در چهارچوب اعمال همین صلاحیت و برای تامین اجرای احکام مقرر در قانون بودجه سال 1401 کل کشور به وضع بندهای 3 و 4 ماده 1 تصویب نامه‌های شماره 186500 /ت 60548 ه مورخ 1401/10/8 و 174119 /ت 60422 ه مورخ 1401/9/20 اقدام کرده و تعاریف مقرر در این بندها درخصوص شرکت‌های تابع و وابسته با قوانین حاکم نیز مغایرتی ندارد و با توجه به مراتب فوق، بندهای 3 و 4 ماده 1 تصویب نامه‌های شماره 186005/ت 60548 ه مورخ 1401/10/8 و 174119 /ت 60422 ه مورخ 1401/9/2 هیات وزیران ابطال نشد. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10 ) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است . رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری حکمتعلی مظفری