رای شماره‌های 1605 الی 1607 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال بند 6 راهبردها و بند 2 راهکارهای عملیاتی بخش (ب) مصوبه شماره 118416/ت50193ه 1394/9/8 هیات وزیران

شماره 9900292 – 10/1/1400 بسمه تعالی جناب آقای اکبرپور رئیس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 9909970905811834 مورخ 21/1/1399 با موضوع «ابطال بخشنامه شماره 293502 /60 – 5/11/1398 معاون امور معادن و صنایع معدنی و دبیر شورای عالی معاون وزارت صمت در خصوص ممنوع کردن ثبت درخواست مواد معدنی گروههای یک و دو در سامانه کاداستر» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری – مهدی دربین تاریخ دادنامه: 1399/11/4 شماره دادنامه: 1607 1606 1605 شماره پرونده: 9901643 9900250 9800499 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکیان: 1 آقای ابوالفضل روحی جهرمی 2 سازمان منطقه آزاد تجاری صنعتی قشم 3 موسسه شورای هماهنگی و همکاری فعالین اقتصادی مناطق آزاد با وکالت آقای امیررضا افشار موضوع شکایت و خواسته : ابطال بند 6 راهبردها و بند 2 راهکارهای عملیاتی بخش (ب) مصوبه شماره 118416/ت50193 1394/9/8 هیات وزیران گردش کار: 1 شاکیان به موجب دادخواست‌هایی جداگانه ابطال بند 6 راهبردها و بند 2 راهکارهای عملیاتی بخش (ب) مصوبه شماره 118416/ت50193 1394/9/8 هیات وزیران را خواستار شده‌اند و در جهت تبیین خواسته به‌طور خلاصه اعلام کرده‌اند که: «1 مطابق مدلول مواد 1، 4 و 14 از قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی جمهوری اسلامی ایران و با تمسک به اهدافی که تحقق آنان ایجاد این مناطق را توجیه می‌کند برای هیات وزیران مسئولیت‌هایی را ایجاد و تعیین نموده و مبادلات بازرگانی آن مناطق را با خارج نمودن از شمول مقررات صادرات و واردات (مقرراتی که در سرزمین اصلی به‌وسیله گمرک ایران اعمال می‌گردد) مستثنی نموده و این مبادلات و تشریفات گمرکی مربوط به محدوده هر منطقه را مجزا از سرزمین اصلی دانسته و متعاقب این قانون با تفویض اختیارات هیات وزیران به شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی مقررات صادرات و واردات و امور گمرکی مناطق آزاد در مورخ 1373/2/19 به تصویب این شورا رسیده و به موجب ماده 3 آیین‌نامه (ثبت گمرک) که به منظور اخذ آمار کالاهای وارده به منطقه آزاد بوده به سازمان منطقه آزاد محول گردیده. در ادامه به استناد مصوبه 1373/2/19 شورای عالی مناطق آزاد مقررات صادرات و واردات و امور گمرکی مناطق آزاد به مقرراتی اطلاق می‌گردد که در چهارچوب قانون چگونگی اداره مناطق آزاد با تصویب شورای عالی و توسط سازمان در مناطق آزاد اجرا می‌گردد. در این مصوبه منظور از گمرک سازمان واحدی از زیرمجموعه سازمان مناطق آزاد نامبرده شده که مجری مقررات و صادرات و واردات در هر منطقه است و این مصوبه در راستای ماده 27 از قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری است که برابر با قانون مذکور کار دستگاه‌های اجرایی وابسته به قوه مجریه اختیارات خود را به رییس هیات مدیره و مدیرعامل سازمان مناطق تفویض نموده‌اند. 2 برابر با مفاد ماده 235 و 112 و بند (الف) از آن ماده از قانون پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران و ماده 65 از قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور که به منظور ایجاد نقش موثر مناطق آزاد و دست‌یابی به سند چشم‌انداز بیست ساله نظام و رشد اقتصادی مناسب کلیه وظایف و اختیارات و مسئولیتهای دستگاه‌های اجرایی دولتی مستقر در این مناطق را به استثناء نهادهای دفاعی و امنیتی به مدیران سازمانهای مناطق آزاد واگذار و صراحتا بیان داشته که سازمانهای مناطق آزاد منحصرا بر اساس قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی اداره می‌گردند بدین وصف گمرک مناطق آزاد تجاری در شمول آن و مستثنی از این قاعده نخواهد بود و مصوبه مورد اعتراض در تعارض با قوانین مورد اشاره است. 3 مطابق با مندرجات ماده 3 قانون گمرک و سایر شقوق آن و ماده 165 از قانون که نامی از مناطق آزاد در آن ذکر نگردیده و با عنایت به ماده 4 و 14 قانون چگونگی مناطق آزاد تجاری چگونگی تفکیک وظایف گمرک و سازمان منطقه آزاد که به ترتیب به ثبت گمرکی به‌وسیله گمرک ایران و اعمال مقررات ورود و خروج کالا و انجام تشریفات گمرکی مربوط به‌وسیله سازمان هر منطقه و مستثنی شدن قانون و مقررات صادرات و واردات در مناطق آزاد تجاری صنعتی مصوب 1372/6/7 و بند (الف) از ماده 112 قانون پنجساله پنجم توسعه (1394 1390) و ماده 9 و بند (د) از قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد از جمله در مناطق آزاد مصوب 1387/2/29 صرفا تصویب برنامه‌های راهبردی مشخص در این مناطق را به‌وسیله دولت مجاز دانسته و این در حالی است که مدلول بند 6 راهبردها و بند 2 راهکارهای عملیاتی بخش (ب) مصوبه مورد اعتراض بیانگر نقض حاکمیتی قانون لازم اجرای اداره مناطق آزاد و حذف قسمتی از مسئولیتها و اختیارات و وظایف محوله قانونی آن مناطق است که منجر به نقض استقلال و اهدافی که سبب ایجاد و تحقق آن مناطق گردیده می‌باشد و به هیچ وجه واجد ماهیت راهبرد و راهکار موافق با قانون نخواهد بود. 4 علی هذا نظر به مراتب فوق و نظر به اینکه تمامی آحاد جامعه مکلف به اجرای قوانین و مصوبات مجلس شورای اسلامی می‌باشند و نظر به اینکه مصوبات و آیین‌نامه‌ها مغایر با قوانین فاقد ضمانت اجرایی و قانونی است و از طرف دیگر مصوبه مورد اعتراض برخلاف ذات قوانین و واجد قبح عمومی و سبب تضییع حقوق اشخاص حقیقی و حقوقی و سرمایه داران و مغایر با اهداف مقنن و فسلفه وجودی مناطق آزاد تجاری و صنعتی است و بنا به مراتب معروض و تعارض مفاد بند 6 راهبردها و بند 2 راهکارهای عملیاتی بخش (ب) تصویب‌نامه شماره 118416/ت50193 1394/9/8 هیات وزیران مبنی بر حذف گمرک سازمان مناطق آزاد و جایگزینی گمرک جمهوری اسلامی ایران به دلیل مغایرت و تعارض آن با قانون به شرحی که گذشت استدعای رسیدگی و ابطال آن مزید امتنان است.» 2 متن بندهای مورد اعتراض به شرح زیر است: «بند 6 راهبردها: 6 حذف گمرک سازمان مناطق آزاد تجاری صنعتی از ساختار و تشکیلات مناطق آزاد تجاری صنعتی بند 2 راهکارهای عملیاتی: 2 دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی مکلف است ظرف شش ماه از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این تصویب‌نامه نسبت به حذف گمرک منطقه آزاد تجاری صنعتی از ساختار و تشکیلات مناطق آزاد تجاری صنعتی اقدام نماید.» 4 در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت به موجب لایحه شماره 39320/113137 1398/9/6 توضیح داده است که: «1 ماده 1 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی اساسا ناظر به اجازه ایجاد سه منطقه است و حکمی در مورد ایجاد ساختار گمرک نداده است. همچنین در ماده 4 قانون یاد شده دولت مسئولیت تصویب آیین نامه‌ها و اساسنامه سازمان منطقه و برنامه‌های عمرانی... را بر عهده دارد که با توجه به مسئولیت تصویب اساسنامه می‌تواند ساختار سازمانی مناطق آزاد را تعیین نماید. 2 ماده 14 قانون چگونگی اداره مناططق آزاد تجاری صنعتی نیز مقرر نموده است: «ماده14 مبادلات بازرگانی مناطق با خارج از کشور پس از ثبت گمرکی از شمول مقررات صادرات و واردات مستثنی هستند و مقررات صدور و ورود کالا و تشریفات گمرکی در محدوده هر منطقه به تصویب هیات وزیران خواهد رسید مبادلات بازرگانی مناطق با سایر نقاط کشور اعم از مسافری و تجاری تابع مقررات عمومی صادرات و واردات کشور می‌باشد.» ماده 14 نیز حکمی در مورد ساختار تشکیلات مناطق نداده است. بلکه صرفا ثبت گمرکی در مناطق آزاد را مقرر نموده و علاوه بر این مرجع تعیین تشریفات گمرکی را نیز هیات وزیران تعیین نموده است. با توجه به مراتب فوق هیات وزیران تکلیفی برای اینکه در ساختار مناطق آزاد گمرک لحاظ شود نداشته است و به همین جهت می‌توانسته واحد گمرک را از ساختار منطقه حذف نماید. بدیهی است حذف ساختار موجب عدم اجرای ماده 14 قانون نخواهد شد. زیرا مطابق ماده 14 همچنان ورود کالا در مناطق صرفا متضمن ثبت گمرکی است و موجبی برای عدم رعایت مقررات واردات و صادرات مناطق مزبور نیز نمی‌شود، بلکه هر سازمانی که مسئولیت اداره گمرک منطقه آزاد را بر عهده داشته باشد باید همچنان مطابق آیین‌نامه مقررات صادرات و واردات مناطق و ماده 14 قانون اقدام نماید. ضمنا شاکی هیچ‌گونه موردی که موجب شده باشد آیین‌نامه مقررات صادرات و واردات مناطق یاد شده اجرا نشده و ثبت گمرکی صورت نگرفته باشد ارائه نداده است. بدیهی است مواد 112 قانون برنامه پنجم توسعه و نیز ماده 65 قانون برنامه ششم توسعه نیز ناظر به تاکید بر اجرای قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی بوده و در نتیجه موجب تغییر در مواد قانون مزبور نشده است. 3 در قانون امور گمرکی مصوب 1392 که موخر از قانون چگونگی اداره مناطق آزد تجاری صنعتی وضع گردیده است محدودیت‌های برای ورود کالا در مناطق مقرر شده و در ماده 158 تصریح نموده است: «ماده 158 قانون امور گمرکی به استثناء موارد مصرحه در این قانون نحوه ورود و صدور کالا، تحویل و تحول، نگهداری، محدودیتها و ممنوعیتها در مناطق آزاد و مناطق ویژه اقتصادی، حسب مورد تابع قوانین مربوطه است.» بنابراین اجرای برخی محدودیت‌ها در مناطق آزاد طبق قانون امور گمرکی از جمله ماده 2 آن بر عهده گمرک جمهوری اسلامی ایران است و سایر موارد مطابق ماده 158 تابع قوانین مربوط به مناطق آزاد تجاری صنعتی می‌باشد. همچنین با توجه به اینکه صدر ماده 14 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد، مبادلات مناطق با خارج از کشور تابع آیین‌نامه خاص مصوب دولت نموده و ذیل آن تصریح نموده است که مبادلات بازرگانی مناطق با سایر مناطق تابع مقررات عمومی صادرات و واردات کشور است. بنابراین دولت برای ارتقاء سلامت اداری مقرر نموده است که مسئولیت واحد گمرکی هر دو قسمت ماده 14 بر عهده گمرک باشد و این امر دقیقا در اجرای ماده 9 ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با مفاسد است که موخر از قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی است. مضافا چنانکه ذکر شد در قانون حکمی بر منظور شدن گمرک در ساختار منطقه لحاظ نشده و مسئولیت تصویب اساسنامه مناطق و به تبع آن تعیین ساختار سازمان مناطق بر عهده دولت است. 4 در بخشی از دادخواست مطروحه به مصوبات شورای عالی مناطق آزاد استناد گردیده است، حال آنکه مغایرت مصوبه هیات وزیران با مصوبه شورای عالی مناطق آزاد که خود بر اساس تفویض اختیار هیات وزیران موجودیت یافته است در شمار جهات درخواست ابطال مصوبات مندرج در مواد 12 و 80 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری محسوب نمی‌گردد. 5 همچنین مطابق بند (ت) ماده 3 قانون امور گمرکی «کنترل و نظارت بر امر عبور کالا از قلمرو کشور» از وظایف و اختیارات گمرک ایران می‌باشد، لذا از آنجایی که مناطق آزاد تجاری صنعتی جزء قلمرو کشور محسوب می‌شوند، استقرار گمرک در مبادی ورودی و خروجی آن در راستای اجرای قانون می‌باشد.» هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1399/11/4 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی اولا: گمرک مناطق آزاد تجاری صنعتی از مصادیق ذکر شده در بند (الف) ماده 112 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب 1389 و بند (الف) ماده 65 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب 1395 بوده که بر اساس آن کلیه وظایف و اختیارات و مسئولیت‌های دستگاه‌های اجرایی دولتی مستقر در این مناطق به استثناء نهادهای دفاعی و امنیتی به عهده مدیران سازمان مناطق آزاد واگذار شده است؛ ثانیا: مطابق بند (د) ماده 9 قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب 1390 تصویب برنامه‌های راهبردی مشخص در مناطق آزاد تجاری صنعتی صرفا توسط هیات وزیران مجاز است. نظر به اینکه بند 2 راهکارهای عملیاتی مصوبه مورد شکایت از شمول برنامه راهبردی مستثنی بوده و هیات وزیران در خصوص تصمیم‌گیری درباره راهکارهای عملیاتی حذف گمرک از ساختار و تشکیلات مناطق آزاد تجاری صنعتی اختیاری نداشته است، بنابراین بند (6) راهبردها و بند (2) راهکارهای عملیاتی بخش (ب) مصوبه شماره 118416/ت50193 ه 1394/9/8 هیات وزیران، مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات هیات وزیران وضع شده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری محمدکاظم بهرامی