رای شماره 2678 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، مبنی بر ابطال بند 2 و 3 از مصوبه شماره 1682/ت57908ه-1400/2/18 هیات وزیران مبنی بر تشکیل بخش شاخنات

شماره دادنامه :140109970905812678و140109970905812679 تاریخ دادنامه:1401/11/18 شماره پرونده: 0002999-0001043 مرجع رسیدگی:هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی : آقای حسین آمادی با وکالت آقای یاسر اعزامی و آقای محمد رضا جازاری موضوع شکایت و خواسته : ابطال بند 2 و 3 از مصوبه شماره 1682/ت57908ه-1400/2/18 هیات وزیران مبنی بر تشکیل بخش شاخنات گردش کار : آقای یاسر اعزامی به وکالت از آقای حسین آمادی به موجب دادخواستی ابطال بند‌های 2 و 3 مصوبه شماره 1682/ت57908ه-1400/2/18 هیات وزیران مبنی بر تشکیل بخش شاخنات را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به‌طور خلاصه اعلام کرده است : "هیات وزیران در تاریخ1400/2/15{1400/2/18} تصویب نامه‌ای مبنی بر تشکیل "بخش شاخنات" در شهرستان بیرجند صادر کرده است بدین توضیح که دهستان شاخن با مرکزیت روستای شاخن و دهستان شاخنات با مرکز روستای گازار از بخش مرکزی بیرجند متنزع شده و تبدیل به بخش جدید شاخنات با مرکزیت روستای گازار گردیده است . که این مصوبه بنا به دلایل ذیل مغایر قانون می‌باشد : 1- یکی از شرایط اساسی تشکیل بخش جدید رعایت حداقل جمعیت تعیین شده در تبصره 1 ماده 6 قانون مذکور می‌باشد . مطابق تبصره 1 مذکور حداقل جمعیت لازم برای تشکیل بخش جدید بیست هزار نفر است . تبصره 2 ماده 6 که به نوعی مخصص تبصره 1 محسوب می‌شود ، تحت شرایطی خاص به هیات وزیران اجازه داده است که با حداقل ده هزار نفر جمعیت بتواند مبادرت به تشکیل بخش نماید . این تبصره تشکیل بخش با جمعیت کمتر از 10 هزار نفر جمعیت را از صلاحیت هیات وزیران خارج دانسته است ،ذیل این تبصره تشکیل بخش با جمعیت کمتر از 10 هزار نفر را در صلاحیت مجلس شورای اسلامی دانسته است .حال با توجه به جمعیت دو دهستان شاخن و شاخنات که کمتر از 10 هزار نفر می‌باشد ، هیات وزیران صلاحیت تشکیل بخش را به دلیل عدم نصاب جمعیت لازم قانونی نداشته است و مصوبه یاد شده خلاف نص قانون می‌باشد . 2- ماده 6 قانون مذکور بیان می‌دارد :" بخش واحدی است از تقسیمات کشوری که دارای محدوده جغرافیائی معین بوده و از بهم پیوستن چند دهستان همجوار مشتمل بر چندین مزرعه، مکان، روستا و احیانا شهر که در آن عوامل طبیعی و اوضاع اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی و سیاسی واحد همگنی را بوجود می‌آورد بنحوی که با در نظر گرفتن تناسب، وسعت، جمعیت، ارتباطات و دسترسی و سایر موقعیتها، نیل به اهداف و برنامه ریزیهای دولت در جهت احیاء امکانات طبیعی و استعدادهای اجتماعی و توسعه امور رفاهی و اقتصادی آن تسهیل گردد . تبصره 1 حداقل جمعیت محدوده هر بخش، با در نظر گرفتن وضع پراکندگی و اقلیمی کشور به دو درجه تراکمی به شرح زیر تقسیم شده است:( اصلاحی مصوب 1389/12/4) الف مناطق با تراکم زیاد سی هزار نفر. ب مناطق با تراکم متوسط بیست هزار نفر. تبصره 2- در نقاط کم تراکم، دورافتاده، مرزی، جزایری، جنگلی، کویری و نقاط محروم و توسعه نیافته و همچنین جمعیت عشایری که بیش از شش ماه در منطقه حضور دارند با توجه به کلیه شرایط اقلیمی، سیاسی، اقتصادی و اجتماعی تا حداقل ده‌هزار نفر جمعیت با تصویب هیات وزیران و در موارد استثنائی با تصویب مجلس، جمعیت بخش می‌تواند کمتر از میزان فوق باشد . (اصلاحی مصوب 1389/12/4) تبصره 3- مرکز بخش، روستا یا شهری، از همان بخش است که مناسبترین کانون طبیعی، فرهنگی، اقتصادی و سیاسی آن محدوده شناخته می‌شود . بند الحاقی کلیه روستاهایی که در حریم شهرها قرار دارند با تشخیص و درخواست فرماندار آن شهرستان به شهر مربوطه الحاق می‌گردد. ( الحاقی مصوب 1389/12/4) مستند جمعیت دو دهستان تشکیل‌دهنده بخش جدید ، آمار رسمی مرکز آمار ایران می‌باشد . آماری که به حکم ماده 8 قانون مرکز آمار ایران تمام دستگاه‌ها در استناد به آمار ، مکلف به تبعیت از آن هستند . مطابق آخرین سرشماری ، جمعیت دهستان شاخن و شاخنات مجموعا 7966 نفر می‌باشد . با این وصف هیات وزیران صلاحیت تشکیل بخش جدید برای جمعیت مذکور که زیر 10 هزار نفر حد نصاب قانونی است را نداشته و می‌بایست موضوع در قالب لایحه برای تصویب به مجلس شورای اسلامی ارسال می‌شد . 3- مخالف بودن تصویب نامه هیات وزیران با ماده 7 آیین‌نامه اجرایی قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری : مطابق ماده 7 مذکور ،تحت هیچ شرایطی هیات وزیران صلاحیت تشکیل بخش با جمعیت کمتر از 12 هزار نفر جمعیت را ندارد و فرض حاضر را صراحتا در صلاحیت مجلس شورای اسلامی می‌داند . هر چند با اصلاح موخر قانون نسبت به آیین‌نامه ، ملاک همان ده هزار نفر است ، اما با هیچ یک از معیار‌های جمعیتی ، اقدام هیات وزیران قانونی تلقی نمی‌گردد. 4- عدم اعتبار مستند قانونی هیات وزیران در تشکیل بخش جدید :هیآت وزیران مستند قانونی این تصویب نامه را ماده 13 قانون شماره 1682/ت57908ه-1400/2/18 هیات وزیران تعاریف تقسیمات کشوری دانسته است . ماده 13 بیان می‌دارد :" هرگونه انتزاع، الحاق، تبدیل، ایجاد و ادغام و نیز تعیین و تغییر مرکزیت و تغییر نام و نامگذاری واحدهای تقسیمات کشوری، بجز استان بنا به پیشنهاد وزارت کشور و تصویب هیئت وزیران خواهد بود." پر واضح است که ماده 13 قانون،ناسخ ماده6 همان قانون نیست . ماده 13نه ناسخ ماده 6 است و نه مخصص آن ، زیرا نه شرایط نسخ حاکم است و نه شرایط تخصیص . بنابر این باید به حکم "الجمع مهما امکن اولی من الطرح" قائل به این شویم که قانون‌گذار هر گونه تغییر در تقسیمات کشوری را در صلاحیت هیات وزیران دانسته است ، مگر در مورد تشکیل بخش با جمعیت کمتر از 10 هزار نفر جمعیت که در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است . 5- عدم توجه به فرهنگ به عنوان یکی از مولفه‌های قانونی برای تعیین مرکزیت بخش موضوع تبصره 2 ماده6 قانون مذکور . 6- عدم توجه به مولفه‌های اقتصادی در تعیین مرکز بخش جدید موضوع تبصره 2 ماده 6 لذا ابطال مصوبه با توجه به موارد مذکور مورد تقاضا می‌باشد ." رای هیات عمومی اولا بر اساس ماده 6 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب 1362/4/15:" بخش واحدی است از تقسیمات کشوری که دارای محدوده جغرافیائی معین بوده و از بهم پیوستن چند دهستان همجوار مشتمل بر چندین مزرعه، مکان، روستا و احیانا شهر که در آن عوامل طبیعی و اوضاع اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی و سیاسی واحد همگنی را بوجود می‌آورد بنحوی که با در نظر گرفتن تناسب، وسعت، جمعیت، ارتباطات و دسترسی و سایر موقعیتها، نیل به اهداف و برنامه ریزیهای دولت در جهت احیاء امکانات طبیعی و استعدادهای اجتماعی و توسعه امور رفاهی و اقتصادی آن تسهیل گردد." ثانیا بر مبنای تبصره 1 ماده 6 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری ( اصلاحی مصوب 1389/12/4 ) :" حداقل جمعیت محدوده هر بخش، با در نظر گرفتن وضع پراکندگی و اقلیمی کشور به دو درجه تراکمی به شرح زیرتقسیم شده است : الف مناطق با تراکم زیاد سی هزار نفر. ب مناطق با تراکم متوسط بیست هزار نفر." و به موجب تبصره 2 همین ماده:"در نقاط کم تراکم، دورافتاده، مرزی، جزایری، جنگلی، کویری و نقاط محروم و توسعه نیافته و همچنین جمعیت عشایری که بیش از شش ماه در منطقه حضور دارند با توجه به کلیه شرایط اقلیمی، سیاسی، اقتصادی و اجتماعی تا حداقل ده‌هزار نفر جمعیت با تصویب هیات وزیران و در موارد استثنائی با تصویب مجلس، جمعیت بخش می‌تواند کمتر از میزان فوق باشد ." بنا به مراتب ، حتی با اعمال صلاحیت مقرر در تنبصره 2 ماده 6 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری توسط هیات وزیران جمعیت بخش باید حداقل ده هزار نفر باشد و بر همین اساس و با توجه به اینکه بر مبنای مستندات موجود در این پرونده از جمله نامه شماره 22570/1401-1401/10/20 مرکز آمار ایران ، مجموع جمعیت واحد‌های تشکیل‌دهنده بخش شاخنات ( شامل دهستانهای شاخنات و شاخن )بر اساس سرشماری عمومی نفوس و مسکن در سال 1395 تعداد 7966 نفر اعلام شده است و مدیر کل تقسیمات کشوری وزارت کشور نیز حتی در جلسه مورخ 1401/11/18 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مستندی مبنی بر تحقق نصاب مذکور ارائه نکرده و حتی پس از استعلام جمعیت عشایری بخش مزبور و اخذ پاسخ شماره 24890/1401 مورخ 1401/11/17 مرکز آمار ایران نیز نصاب مدنظر قانون‌گذار برای تشکیل بخش شاخنات حاصل نگردید ، لذا بند‌های 2 و 3 از تصویب نامه شماره 1682/ت57908ه-1400/2/18 هیات وزیران که متضمن تشکیل بخش شاخنات در شهرستان بیرجند از ترکیب دو دهستان شاخنات و شاخن با مرکزیت روستای گازار است ، با توجه به عدم حصول نصاب مزبور و به دلیل مغایرت با ماده 6 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌گردد. حکمتعلی مظفری رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری د