رای شماره 2586464 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال مصوبه شماره 594 مورخ 1402/5/21 شورای رقابت

شماره 0204008– 1402/10/17 بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 140331390002586464 مورخ 1402/10/5 با موضوع «بند 2 مصوبه 594 مورخ 1402/5/21 شورای رقابت که بر اساس آن مقرر شده است که ملاک عمل قیمت خودرو توسط عرضه‌کنندگان خودرو توسط عرضه‌کنندگان خودرو از تاریخ 1401/11/11 در خصوص تمام خودروهای سواری مونتاژی که اولین بار در مصوبه 566 شورای رقابت مورخ 1402/2/16 اعلام قیمت شدند بر مبنای مصوبه مزبور خواهد بود. ابطال شد. » جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری – یداله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: 1402/10/5 - شماره دادنامه: 140231390002586464 شماره پرونده: 0204008 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: شرکت خودروسازی مدیران با وکالت آقایان رحیم درویش ملا و احسان قمی ملکار طرف شکایت: شورای رقابت موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره 594 مورخ 1402/5/21 شورای رقابت گردش کار: آقایان رحیم درویش ملا و احسان قمی ملکار به وکالت از شرکت خودروسازی مدیران به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره 594 مورخ 1402/5/21 شورای رقابت را خواستار شده‌اند و در جهت تبیین خواسته به‌طور خلاصه اعلام کرده‌اند که : " مصوبه مورد شکایت در خصوص زمان لازم الاجراء بودن مصوبه اولیه شورای رقابت که به تاریخ 1401/11/11 می‌باشد، مقرر داشته است که ملاک عمل قیمت‌گذاری خودرو توسط عرضه‌کنندگان مونتاژی مطابق با مصوبه شماره 566 مورخ 1402/2/16 می‌باشد. این در حالی است که اولا همان گونه که در بند دوم مصوبه معترض عنه مشهود است اولین زمان ابلاغ قیمتی خودروها 1402/2/16 است. هرچند که این بیان صحیح است اما بیانی جامع و کامل نمی‌باشد چون در تاریخ مذکور شورای رقابت قیمت خودروهای مونتاژی را به وزارت صنعت، معدن و تجارت ابلاغ کرده است و هیچ‌گونه سابقه ابلاغی مبنی بر اعلام قیمت به خودروسازان در این تاریخ مسبوق به سابقه نبوده و وجود عینی و خارجی ندارد. لذا تعمیم و تسری ابلاغ قیمت از یک نهاد دولتی به نهاد دولتی دیگر به معنی و مفهوم ابلاغ در هر دو فرض ابلاغ واقعی و قانونی نبوده و به دلیل عدم ابلاغ به عرضه‌کنندگان تکلیفی برای خودروساز ایجاد نمی‌کند. ثانیا مصوبه مورخ 1402/5/21 در مقام ایجاد اثر قهقهرایی به مصوبه تعیین قیمت قبلی ابلاغ نشده می‌باشد که در تعارض فاحش با قانون و مصالح عالیه کشور و مصداق قاعده فقهی قبح عقاب بلا بیان است . در متن مصوبه مورد اعتراض به بند 1 ماده 3 دستورالعمل تنظیم بازار خودروهای سواری اشاره شده است که مقرر می‌دارد: «مبنای تنظیم قیمت خودرو بر اساس ضوابط قیمت‌گذاری مصوبه هیات تعیین و تثبیت قیمت‌ها است که توسط سازمان حمایت محاسبه می‌شود و نتایج محاسبات در کارگروه خودرو ارایه و به تصویب شورای رقابت می‌رسد و توسط عرضه‌کننده خودرو لازم الاجرا است»؛ چگونه ممکن است قیمتی که تصویب نشده به تعهدات قبلی عرضه‌کنندگان خودرو در برابر مشتری تسری یابد در حالی که تعهدات فیمابین بر مبنای یک قرارداد لازم الاجرا و در سایه حمایت اصل اباحه و اصالت لزوم و آیه شریفه المومنون شروطهم تنظیم و ایجاد شده بود و همگی آن قراردادها هم در این مقطع به‌طور کامل اجرایی شده‌اند. این امر متعارض با اصل 169 قانون اساسی است . اینکه صدر دستورالعمل و مصوبه مورد اعتراض موکل مقرر کرده «از تاریخ 1401/11/11 بازار خودرو انحصاری تلقی می‌گردد» صرف نظر از اینکه انحصاری شدن یک بازار در هیچ مکتب اقتصادی مسبوق به سابقه نمی‌باشد مع الوصف این الزام به معنای تسری بخشی قیمت مصوبه به تاریخ ماقبل نیست. به عبارت دیگر در سایه این مفهوم کلی، شورا می‌تواند قیمت‌ها را عطف به ماسبق نماید؛ چرا که خوانده از مبنای محاسبه مالی خود در احتساب هر دلار مصرفی در قیمت تمام شده خودرو به ماخذ بیست و هشت هزار تومان عدول کرده و تمامی قیمت‌های خودروها را با نرخ هر دلار 42 هزار تومان محاسبه کرده است. هرچند که عدد 42 هزار تومان هم با قیمت واقعی ارز هنوز فاصله دارد اما محرز شده که محاسبه نرخ دلار 28 هزار تومانی یک اشتباه فاحش و عیان بوده است . بر اساس اصل 169 قانون اساسی: هیچ فعلی یا ترک فعلی به استناد قانونی که بعد از آن وضع شده است جرم محسوب نمی‌گردد. مطابق ماده 4 قانون مدنی: اثر قانون نسبت به آتیه است و نسبت به ماقبل خود اثری ندارد. ماده 11 قانون مجازات اسلامی نیز همین گونه مقرر کرده است؛ آیا با همه این تفاسیر شرکت‌های خودروساز در بازه زمانی 1402/2/16 لغایت 1402/4/17 که قیمتی نداشتند باید امروز مکلف به رعایت قیمت ابلاغ شده نسبت به قراردادهای قبلی صدر در صد اجراء شده باشند؟ قیمتی که مقام واضع و مصوب آن را به موجب مصوبه موخر نقض کرده است آیا این از مصادیق تکلیف مالایطاق نیست . بنا به مراتب معنونه به نظر می‌رسد شورای رقابت که وظیفه تنظیم گری بازارهای انحصاری پس از تشخیص انحصار را دارد می‌بایست با ابزارهای صحیح نظیر قیمت‌گذاری نسبت به اتخاذ رویه‌های ضد رقابتی اهتمام نماید مادامی که این ابزارها توسط شورای رقابت به کار گرفته نشده و قیمت مصوبی ابلاغ نشده باشد طبیعی است عرضه‌کنندگان بر اساس قیمت‌های قبلی نسبت به عرضه محصول خود اقدام می‌نمایند و به محض ابلاغ قیمت مصوب مکلف به تبعیت هستند که در مانحن فیه بدین گونه عمل نمودند. تمامی خودروسازان به محض دریافت مصوبه قیمتی در تاریخ 1402/4/17 نسبت به اهتمام و اجرای کامل آن همت گماردند و مراتب مورد تصدیق و تایید خوانده و وزارت صمت هم می‌باشد. که این امر با مفاد بند 5 ماده 58 قانون اجرایی سیاست‌های کلی اصل 44 در تعارض است ." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است : " جلسه 594 شورای رقابت مورخ 1402/5/21 موضوع اول : زمان اجرای مصوبات شورای رقابت درخصوص قیمت خودروهای سواری مونتاژی و غیرمونتاژی درخصوص زمان لازم الاجرا بودن مصوبات شورای رقابت در مورد قیمت خودروهای سواری مونتاژی و غیرمونتاژی با نظر اکثریت اعضای شورای رقابت مصوب گردید : با توجه به اینکه براساس ماده 2 مصوبه جلسه 543 شورای رقابت مورخ 1401/11/11 تحت عنوان «دستورالعمل تنظیم بازار خودروهای سواری» «بازار تمامی خودروهای سواری شامل خودروهای تولیدی، مونتاژ و وارداتی انحصاری تشخیص و از این پس ( 1401/11/11 ) مشمول این دستورالعمل هستند» و طبق بند 1-3 ماده 3 دستورالعمل مذکور «مبنای تنظیم قیمت خودرو، براساس ضوابط قیمت‌گذاری مصوب هیات تعیین و تثبیت قیمت‌ها است که توسط سازمان حمایت محاسبه می‌شود و نتایج محاسبات در کارگروه خودرو ارایه و به تصویب شورای رقابت می‌رسد و توسط عرضه‌کننده خودرو لازم الاجراست» و نیز به استناد مصوبه جلسه 557 مورخ 1402/1/15 در مورد قیمت خودروهای غیرمونتاژی و مصوبات جلسه 566 مورخ 1402/2/16 و جلسه 572 مورخ 1402/3/6 و جلسه 584 مورخ 1402/4/17 که درباره قیمت خودروهای سواری مونتاژی به تصویب شورای رقابت رسیده است؛ لذا ملاک عمل قیمت خودرو توسط عرضه‌کنندگان خودرو از تاریخ 1401/11/11 زمان تصویب دستورالعمل یاد شده به شرح ذیل می‌باشد : 1 - تمام خودروهای سواری غیرمونتاژی براساس مصوبه 557 شورای رقابت مورخ 1402/1/15 ، 2 - تمام خودروهای سواری مونتاژی که اولین بار در مصوبه 566 شورای رقابت مورخ 1402/2/16 اعلام قیمت شدند، براساس مصوبه مزبور؛ 3 - دو خودروی سواری مونتاژی که اولین بار در مصوبه 572 شورای رقابت مورخ 1402/03/06 اعلام قیمت شدند، براساس مصوبه مزبور؛ 4 - تمام خودروهای سواری مونتاژی که اولین بار در مصوبه 584 شورای رقابت مورخ 1402/04/17 اعلام قیمت شدند، براساس مصوبه مزبور ." در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورا و مرکز ملی رقابت به موجب لایحه شماره 1315/02/10 مورخ 1402/6/28 توضیح داده است که : " شورای رقابت بر اساس ماده 53 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی با هدف تسهیل رقابت و منع انحصار از طریق برخورد با رویه‌های ضد رقابتی مصرح قانونی و تنظیم بازارهای انحصاری، تشکیل گردیده است که دارای دو صلاحیت ذاتی (قضاوتی و تنظیم گری) می‌باشد. با این توضیح که وفق نص ماده 62 و بند 1 ماده 58 قانون یاد شده، این شورا، تنها مرجع تشخیص رویه‌های ضد رقابتی، رسیدگی و برخورد با آن است و در صورتی هم که شکایتی از جانب شخصی اعم از حقیقی و حقوقی مطرح نگردد، مکلف است راسا بررسی و تحقیق در خصوص رویه‌های ضد رقابتی را آغاز و در چارچوب ماده 61 تصمیم بگیرد. این رویه‌های ضد رقابتی در مواد مختلف ذکر شده‌اند که تمرکز آن‌ها در مواد 44 تا 48 قانون مذکور می‌باشد و با توجه به ماده 61 این قانون بروز این رویه‌های ضد رقابتی از جانب بنگاه‌های اقتصادی می‌باشد . بر اساس مفاد بند 5 ماده 58، شورای رقابت وظیفه تنظیم گری بازار کالاها و خدمات انحصاری را دارا است. در این بند قانونی یکی از وظایف شورای رقابت «تعیین مصادیق و تصویب دستورالعمل تنظیم قیمت، مقدار و شرایط دسترسی به بازار کالاها و خدمات انحصاری در هر مورد با رعایت قوانین و مقررات مربوط» ذکر شده است. بر این اساس یکی از وظایف شورای رقابت تصویب دستورالعمل تنظیم بازار کالاها و خدمات انحصاری است که تنظیم گری شورای رقابت باید سه محور داشته باشد؛ تنظیم قیمت، مقدار و شرایط دسترسی. بر این اساس می‌توان گفت حقوق رقابت دو بخش دارد که تنظیم گری (مقررات‌گذاری) و رسیدگی به رویه‌های ضدرقابتی (قضاوتی) که این دو بخش مکمل یکدیگر می‌باشند . شورای رقابت با توجه به صلاحیت خود بازار خوردوی سواری ایران را انحصاری تشخیص داده و در راستای تنظیم این بازار انحصاری اقدام به تصویب دستورالعمل تنظیم بازار خودروی سواری نموده است . همان گونه که مستحضرید شورای رقابت مرجع قیمت‌گذاری نیست بلکه این شورا مرجع تصویب دستورالعمل است. شورای رقابت با توجه به صلاحیت عام خود در تنظیم گری بازار خودرو، در بند 1 ماده 3 دستورالعمل تنظیم بازار خودروی سواری بیان داشته است که «مبنای تنظیم قیمت خودرو، براساس ضوابط قیمت‌گذاری هیات تعیین و تثبیت قیمت‌ها است که توسط سازمان حمایت محاسبه می‌شود. نتایج محاسبات در کارگروه خودرو ارایه و به تصویب شورای رقابت می‌رسد و توسط عرضه‌کننده خودرو لازم الاجراست.» همان گونه که این بند دستورالعمل به صورت صریح و شفاف بیان کرده است مبنای قیمت‌گذاری «ضوابط قیمت‌گذاری هیات تعیین و تثبیت قیمت‌ها» است که این ضوابط مصوب 1389/5/25 می‌باشد و قبل از تصویب دستورالعمل شورای رقابت نیز وجود داشته است و خودروسازان منجمله شرکت مدیران خودرو مکلف به رعایت آن‌ها بوده‌اند و در این خصوص شورای رقابت قاعده جدیدی وضع نکرد بلکه در دستورالعمل تنظیم بازار خودروی سواری مبنای تنظیم و تثبیت قیمت‌ها را مناسب یافت آن را تایید کرد . همان گونه که گفته شد شورای رقابت قیمت گذار نیست بلکه قاعده گذار است و بر همین اساس در بند 1 ماده 3 دستورالعمل تنظیم بازار خودروی سواری قاعده را مشخص کرده است و پس از آن با کمک سازمان حمایت مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان و با استفاده از قاعده وضع شده به دنبال کشف قیمت‌ها است. بر همین اساس این شورا قیمت‌های کشف شده را طی چند تصمیم به اطلاع عموم رساند که این تصمیمات عبارتند از مصوبه 557 شورای رقابت مورخ 1402/1/15 ؛ مصوبه 566 شورای رقابت مورخ 1402/2/16 ، مصوبه 572 شورای رقابت مورخ 1402/3/6 ، مصوبه 584 شورای رقابت مورخ 1402/4/17 بنا به مراتب فوق، همان گونه که قضات عالی رتبه دیوان عدالت اداری مستحضرند در علم حقوق هرگاه صحبت از کشف می‌شود، تاریخ کشف پیش از تاریخ اعلان کشف است و در خصوص قیمت خودرو هم چنین است. شورای رقابت زمانی که مصوبات مربوط به کشف قیمت خودرو را منتشر کرد برای برخی ابهام ایجاد شد که تاریخ لازم الاجرا بودن این قیمت‌ها چه زمانی است و بر همین اساس شورای رقابت مصوبه 594 را در جهت رفع ابهام تصویب و منتشر کرد و لذا این مصوبه اساسا در خصوص عطف به ماسبق کردن یا نکردن نیست، بلکه صرفا مصوبه‌ای در جهت رفع ابهام است ." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1402/10/5 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است . رای هیات عمومی اولا جلسه مورخ 1402/2/16 شورای رقابت هرچند با حضور اعضا به تعداد نصاب لازم تشکیل شده، ولی دو صورتجلسه ارایه شده از این جلسه شورای رقابت توسط 4 و 9 نفر از اعضا امضاء شده است و براساس مشروح مذاکرات این جلسه نیز که از شورای رقابت اخذ شده، یکی از اعضای شورا با وجود شرکت در جلسه، در رای‌گیری این جلسه شرکت نکرده و برخی از اعضای شورا نیز با تذکر درخصوص اینکه در صورت عدم شرکت ایشان جلسه فاقد نصاب قانونی خواهد بود، به این مساله معترف بوده‌اند که خروج ایشان از جلسه منجر به از نصاب افتادن جلسه خواهد شد. ولی با این حال برمبنای مشروح مذاکرات موجود، مشارالیه با همین هدف از جلسه خارج شده و در نتیجه ادامه جلسه رسمیت نداشته است و با توجه به اینکه ملاک رسمیت یا عدم رسمیت تصمیم اتّخاذشده در جلسه، وجود یا عدم وجود نصاب مقرر قانونی در زمان اتّخاذ تصمیم است که این نصاب در زمان رای‌گیری حاصل نشده، لذا تصمیم مورخ 1402/2/16 شورای رقابت واجد ایراد شکلی بوده و تصمیم مورخ 1402/5/21 این شورا نیز که مبتنی بر تصمیم مورخ 1402/2/16 شوراست، به تبع بی‌اعتباری تصمیم مورخ 1402/2/16 شورای رقابت، فاقد اعتبار حقوقی است. ثانیا با توجه به حکم ماده 63 قانون اجرای سیاست‌های کلّی اصل چهل و چهارم قانون اساسی (اصلاحی 1397/3/22 ) که مقرر می‌دارد : «کلّیه تصمیمات شورای رقابت و نهادهای تنظیم گر بخشی موضوع ماده (59)، ظرف مدت بیست روز از تاریخ ابلاغ به ذینفع، صرفا قابل تجدیدنظر در هیات تجدیدنظر موضوع ماده (64) این قانون است...»، مصوبات موردی شورای رقابت باید به ذینفع یا ذینفعان ابلاغ شود و براساس تبصره 1 ماده 19 آیین‌نامه اجرایی نحوه تحقیق و بازرسی، رسیدگی به شکایات و اجرای آرای شورای رقابت مصوب 1395/6/21 نیز مقرر شده است که : «نحوه ابلاغ تصمیم شورا برابر مقررات مربوط به ابلاغ اوراق قضایی مندرج در قانون آیین دادرسی مدنی خواهد بود» که در مانحن فیه چنین ابلاغی درخصوص مصوبه مورخ 1402/2/16 شورای رقابت به شرکت شاکی صورت نگرفته است و رییس شورای رقابت در مقام تبیین دلیل این موضوع به موجب لایحه شماره 1513- 02-10- ص مورخ 1402/6/28 اعلام کرده است که مبنای عدم ابلاغ مصوبه مورخ 1402/2/16 شورا به شرکت شاکی این بوده است که مصوبه مذکور واجد جنبه عام الشمول بوده و نیازی به ابلاغ به شرکت شاکی و سایر ذینفعان نبوده است که در این صورت برمبنای تبصره ماده 63 قانون اجرای سیاست‌های کلّی اصل چهل و چهارم قانون اساسی که مقرر می‌دارد : «در مواردی که تصمیمات شورا به تشخیص شورا جنبه عمومی داشته باشد، پس از قطعیت باید به هزینه محکوم علیه در یکی از جراید کثیرالانتشار منتشر شود»، باید مصوبه مورخ 1402/2/16 شورای رقابت در روزنامه‌های کثیرالانتشار منتشر می‌شد که این امر نیز صورت نگرفته است و از سوی دیگر، براساس ماده 69 قانون اجرای سیاست‌های کلّی اصل چهل و چهارم قانون اساسی مقرر شده است که : «شورای رقابت موظّف است امکان دسترسی عموم به ضوابط، آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های مرتبط با این فصل را فراهم و گزارش عملکرد سالیانه اجرای این فصل را تنظیم و برای عموم منتشر کند» که شورای رقابت این تکلیف را نیز انجام نداده و این در حالی است که شورای رقابت در موارد مشابه این تکلیف را انجام داده و برای نمونه «دستورالعمل نحوه تنظیم هزینه ماهانه تلفن ثابت» و «دستورالعمل تنظیم بازار روغن پایه» را پس از انحصاری تشخیص داده شدن این کالاها و خدمات در اجرای ماده 69 قانون اجرای سیاست‌های کلّی اصل چهل و چهارم قانون اساسی به ترتیب در شماره 22496 مورخ 1401/3/24 و شماره 22752 مورخ 1402/2/1 روزنامه رسمی منتشر کرده و درخصوص دستورالعمل‌های تنظیم قیمت خودروهای سواری که ابتدا در تاریخ 1401/11/11 به تصویب شورای رقابت رسیده و مبنای وضع مصوبه مورخ 1402/2/16 قرار گرفته، چنین اقدامی از طرف شورای رقابت صورت نگرفته است. بدین ترتیب و با وجود اینکه حسب مشروح مذاکرات اخذشده از شورای رقابت اعضای حقوقدان و قاضی این شورا صراحتا اعلام کرده‌اند که تاریخ اقدام شرکت‌های خودروساز از زمان ابلاغ مصوبه شورای رقابت خواهد بود، ولی در هر صورت ابلاغ یا انتشاری درخصوص مصوبه مورخ 1402/2/16 شورای رقابت نسبت به ذینفعان صورت نگرفته و بند 2 مصوبه مورخ 1402/5/21 شورای رقابت که براساس آن مقرر شده است که ملاک عمل قیمت خودرو توسط عرضه‌کنندگان خودرو از تاریخ 1401/11/11 درخصوص تمام خودروهای سواری مونتاژی که اولین بار در مصوبه 566 شورای رقابت مورخ 1402/2/16 اعلام قیمت شدند برمبنای مصوبه مزبور خواهد بود، علاوه بر ایراد شکلی مطرح در قسمت اول این رای، عملا به معنای عطف کردن مقرره فوق به تاریخ 1402/2/16 است که در آن تاریخ مصوبه‌ای از سوی شورای رقابت به ذینفعان ابلاغ نشده بود و در نتیجه بند 2 مصوبه مورخ 1402/5/21 شورای رقابت با ماده 4 قانون مدنی مغایرت دارد و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10 ) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است ./ حکمتعلی مظفری رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری