رای شماره 2931097 هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال بند 4 - 28 - 2 از مصوبه شماره 2 از چهاردهمین جلسه مورخ 1392/8/28 شورای اسلامی شهر اهواز تحت عنوان عوارض اختصاصی تاسیسات نفتی و صنعتی

شماره0200213 - 1402/11/15 بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140231390002931097 مورخ 10/11/1402 با موضوع: «بند 4 282 از تعرفه عوارض اختصاصی تاسیسات نفتی و صنعتی در مصوبه شماره 2 از مصوبات چهاردهمین جلسه دوره چهارم شورای اسلامی شهر اهواز که تحت عنوان لوله‌های عبوری به تصویب شورای اسلامی شهر اهواز رسیده ابطال نشد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یداله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: 1402/11/10 - شماره دادنامه: 140231390002931097 شماره پرونده: 0200213 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: شرکت نفت و گاز اروندان طرف شکایت: شورای اسلامی شهر اهواز موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 4 282 از مصوبه شماره 2 از چهاردهمین جلسه مورخ 1392/8/28 شورای اسلامی شهر اهواز تحت عنوان عوارض اختصاصی تاسیسات نفتی و صنعتی گردش کار: شرکت نفت وگاز اروندان به موجب دادخواستی ابطال بند 4 28 2 از مصوبه شماره 2 از چهاردهمین جلسه مورخ 1392/8/28 شورای اسلامی شهر اهواز تحت عنوان عوارض اختصاصی تاسیسات نفتی و صنعتی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به‌طور خلاصه اعلام کرده است که: "1 با توجه به تعاریف مندرج در مواد 1و 2 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آن‌ها کلیه خطوط و تاسیسات شرکت متبوع، خارج از محدوده و حریم شهر می‌باشند. 2 مستندا به اصول 4، 44، 51 و 57 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران هیچ نوع مالیاتی وضع نمی‌شود مگر به موجب قانون موارد معافیت و بخشودگی و تخفیف مالیاتی به موجب قانون مشخص می‌شود و همچنین بند (ب) ماده 30 قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین مصوب 1373، وضع هرگونه عوارض به غیر از موارد پیش‌بینی شده در قانون برای شرکت‌های دولتی منوط به تصویب شورای اقتصاد می‌باشد. لذا وضع عوارض و پیش آگهی صادر شده مغایر با مفاد قانون اصدار یافته است. 3 برابر آراء شماره 572 و 573 1384/10/18 و 361 1382/10/3 هیات عمومی دیوان عدالت اداری برقراری عوارض توسط شورای اسلامی شهر در صورت عدم تکافوی درآمد شهرداری در حد هزینه‌های ضروری و به تناسب خدمات شهری مجاز است و تعیین نرخ بهای خدمات شهرداری موضوع بند 26 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران منوط به ارائه خدمات خاص و مشخص از سوی شهرداری می‌باشد. این در حالی است که هیچ خدماتی از سوی شهرداری به شرکت متبوع ارائه نشده است لذا اطلاق مودی به این شرکت و ابلاغ پیش آگهی پرداخت عوارض شهرداری مغایر قانون و احکام صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری است. 4 مقررات مربوط به برقراری و دریافت وجوه به استثنای قانون مالیات‌های مستقیم مصوب سال 1366 با اصلاحات بعدی قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی مصوب سال 1373 و سایر قوانین مصرح در صدر ماده یک قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران ملغی گردیده است. مطابق حکم صریح ماده 5 همان ماخذ قانونی برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و کالاهای تولیدی و همچنین آن دسته از خدماتی که در ماده 4 قانون مذکور تکلیف مالیات و عوارض آن‌ها معین شده است توسط شورای اسلامی و سایر مراجع ممنوع می‌باشد. 5 مغایرت وضع عوارض موضوع مصوبه مورد اعتراض با ماده 10 قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران مصوب 1356. تبصره 1 ماده 10 قانون اساسنامه مذکور صراحتا وضع عوارض در قبال ارائه خدمات از سوی مقامات محلی را مجاز دانسته که به دلالت مذکور در بند 3 شکوائیه هیچ خدماتی از سوی شهرداری به این شرکت ارائه نشده است. 6 مغایرت مصوبه معترض عنه و پیش آگهی پرداخت عوارض شهرداری بابت عوارض، لوله‌های عبوری با قانون مالیات بر ارزش افزوده: 6 1 بر اساس تبصره 1 ماده 38 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387 و نیز به موجب بند (و) ماده 1 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت(2) مصوب سال 1393 عوارض آلایندگی شرکت‌های نفتی به حساب شهرداری متاثر از آلاینده واریز می‌گردد، لذا با عنایت به پرداخت عوارض آلایندگی به موجب مفاد قوانین و مستندات قانونی فوق پرداخت هرگونه عوارض دیگر، بابت خطوط لوله‌های نفت و گاز عبوری پرداخت مضاعف محسوب و فاقد وجاهت قانونی است. 6 2 برابر ماده 50 و 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387 شهرداری‌ها و شورای اسلامی شهرها نمی‌توانند عوارض دیگری برخلاف موازین قانونی وضع و نسبت به وصول آن‌ها اقدام نمایند. 7 با تصویب قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و ... (موسوم به قانون تجمیع عوارض) از ابتدای سال 1382 و با توجه به عمومیت و اطلاق قانون یاد شده و حاکمیت آن بر قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و فسخ قسمت‌هایی از قانون اخیرالذکر در نتیجه اختیارات شوراهای اسلامی صرفا به تبصره 1 ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم محدود می‌شود به استناد رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره 361 1382/9/9 خلاف قانون و خارج از اختیارات شورا می‌باشد. ضمنا مستفاد از رویه آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری در موارد مشابه از جمله مصوبات شوراهای اسلامی شهر در خصوص وضع عوارض حق العرض خطوط برق و خطوط لوله آب و فاضلاب تماما ناظر و مشعر بر ابطال آن مصوبات است. در این خصوص آراء شماره 1355 1396/1/26 و 1501 الی 1527 هیات عمومی دیوان عدالت اداری موید این معنی است. لذا ابطال مصوبه مورد شکایت در هیات عمومی دیوان عدالت اداری و مستندا به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دارسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 مورد استدعاست." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: مصوبه شماره دو از چهاردهمین جلسه مورخ 1392/8/28 شورای اسلامی شهر اهواز تحت عنوان عوارض اختصاصی تاسیسات صنفی و نفتی "4 282 لوله‌های عبوری: میزان عوارض عبور لوله‌های نفت از معابر و اراضی واقع در محدوده و حریم شهر به شرح ذیل پیشنهاد می‌گردد. لوله‌های عبوری محدوده شهر و حریم آن به ازای هر متر مطابق فرمول: (طول لوله×حریم آن) p × ضریب ثابت 10 " در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر اهواز به موجب لایحه شماره 2000/1402/3200 1402/2/31 توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است: "1 اخذ عوارض و بهای خدمات ارائه شده توسط این موسسه عمومی غیر دولتی و سازمان‌های تابعه آن یکی از انواع درآمدهای محلی شهرداری‌ها محسوب می‌شود و به موجب مواد 29 و 30 آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها، ماده 85 و بند 16 و 26 ماده 80 قانون شوراهای اسلامی کشور و ماده 1، 2 و 3 آیین‌نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر مصوب هیات وزیران وماده 174 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه، مواد 1، 2 و 9 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری و دهیاری‌ها مصوب 1401/4/1 شوراهای اسلامی شهر می‌توانند نسبت به وضع عوارض و بهای خدمات، به منظور تامین بخشی از هزینه‌های خدماتی و عمرانی مورد نیاز شهر اقدام نماید. برخلاف ادعای شاکی که مصوبه مذکور را خارج از حدود واختیارات شوراهای اسلامی شهر دانسته است وضع عوارض محلی که یکی از انواع درآمدهای شهرداری‌ها محسوب می‌شود و قانون‌گذار برابر مستندات مذکور به خصوص قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری و دهیاری‌ها مصوب 1401/4/1 که به عنوان آخرین اراده قانون‌گذار است اختیار وضع آن را به شوراهای اسلامی شهر واگذار نموده است. 2 برابر تبصره 3 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده «قوانین و مقررات مربوط به اعطاء تخفیف یا معافیت از پرداخت عوارض یا وجوه به شهرداری‌ها لغو گردیده است» و این موضوع دلالت بر عدم معافیت اشخاص حقیقی و حقوقی نسبت به پرداخت عوارض و یا وجوه مربوط به بهای خدمات به شهرداری‌ها دارد، لذا شرکت طرف دعوا مکلف به پرداخت عوارض تعیین شده خواهند بود. 3 بنا به تصریح ماده 90 و 106 قانون شوراهای اسلامی کشور، مسئولیت بررسی و اعلام مغایرت‌های قانونی مصوبات شورای اسلامی شهر و همچنین نظارت بر حسن اجرای قانون شوراها بر عهده فرمانداری و استانداری مربوطه می‌باشد. نظر به اینکه مراجع مذکور که در قلمرو ماموریت خود به عنوان نماینده عالی دولت، مسئول اجرای سیاست‌های عمومی دولت هستند نه تنها هیچ‌گونه اعتراضی نسبت به مصوبه موصوف ننموده‌اند بلکه به موجب نامه شماره 4427/1/40/8783 1392/9/9 فرمانداری اهواز مصوبه را مغایر وظایف شورا ندانسته است لذا مصوبه مذکور از این حیث نیز مراحل قانونی خود را طی کرده و ایرادی بر آن مترتب نیست. 4 نظر به تصریح ماده 77 قانون شهرداری و تبصره 1 ماده 10 قانون درآمدهای پایدار و هزینه شهرداری و دهیاری شاکی پیش از طرح دعوا در دیوان عدالت اداری می‌بایست اعتراض خود نسبت به عوارض تعیین شده موضوع مصوبه مذکور را در کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری مطرح می‌نمود و پس از صدور رای مقتضی توسط کمیسیون مذکور امکان تقاضای رسیدگی از طریق دیوان عدالت اداری میسر می‌گردد. در فرض پذیرش ادعای دیگر شاکی مبنی بر دولتی بودن شرکت نفت و گاز اروندان طرح دعوا توسط آن شرکت (دولتی) در دیوان عدالت اداری به طرفیت شهرداری و شورای اسلامی شهر مبنای قانونی نخواهد داشت لذا طرح شکایت سازمان‌های دولتی علیه یکدیگر و شهرداری و یا شوراهای اسلامی شهر از طریق آن مرجع برخلاف مفاد اصل 173 قانون اساسی و فاقد وجاهت قانونی است. از منطوق و مفهوم مخالف بند (ب) ماده 30 قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین مصوب 1373 چنین استنباط می‌شود که وضع عوارض توسط شورای اسلامی شهر برای شرکت‌های دولتی بر اساس قوانین پیش‌بینی شده امکان‌پذیر است. طبیعتا قانون شوراهای اسلامی و قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری و دهیاری‌ها مصوب 1401/4/1 به عنوان قوانین خاص موخر نسبت به قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین مصوب 1373 و همچنین نسبت به (ماده 10) قانون اساسنامه شرکت نفت، لازم الاتباع است و حتی در صورت وجود مغایرت ملاک عمل قانون موخر (قانون شوراهای اسلامی) به عنوان آخرین اراده قانون‌گذار می‌باشد. لذا ایراد طرف دعوا در این خصوص نیز وارد نیست و قوانین سابق الصدوری که مغایر قانون شوراهای اسلامی می‌باشند به موجب قوانین موخر مذکور نسخ گردیده‌اند و مناط عمل نیستند. ادعای شاکی مبنی بر اینکه وضع عوارض توسط شورا به دلیل عدم ارائه خدمات از سوی شهرداری اهواز غیر قانونی می‌باشد نیز به قصد گریز از پرداخت عوارض قانونی شهرداری بوده و وارد نیست زیرا گستره وظایف و خدمات شهری ارائه شده توسط شهرداری اهواز و سازمان‌های تابعه آن (مندرج در بندهای بیست و هشتگانه ذیل ماده 55 قانون شهرداری) که شامل حال همه اشخاص حقیقی و حقوقی می‌گردد امری بدیهی است و بر کسی پوشیده نیست و انکار آن به منزله ادعای ترک فعل شهرداری از انجام وظایف ذاتی خود است که نیاز به اثبات دارد. مصوبه مورد نظر هیچ‌گونه مغایرتی با ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده ندارد. زیرا ممنوعیت وضع عوارض مرقوم در ماده مذکور مربوط به آن دسته از خدماتی است که در قانون مالیات بر ارزش افزوده تکلیف پرداخت عوارض آن‌ها معین شده است. در حالی که در قانون موصوف تکلیف عوارض و بهای خدمات موضوع مصوبه این شورا تعیین نشده و شوراهای اسلامی شهر در بعد محلی اجازه ورود به این مقوله و وضع عوارض و بهای خدمات را دارند. شاکی وضع عوارض مورد اعتراض را به دلیل پرداخت عوارض آلایندگی شرکت‌های نفتی به شهرداری‌ها پرداخت عوارض مضاعف دانسته و فاقد وجاهت قانونی تلقی نموده است. در حالی که مصوب این شورا در خصوص عوارض اختصاصی تاسیسات نفتی و صنعتی چاه‌های نفتی، لوله‌های عبوری، مخازن و تاسیسات نفتی و غیره) واقع در حوزه شهر اهواز و حریم آن می‌باشد که موضوعا هیچ ارتباطی با عوارض آلایندگی شرکت‌ها ندارد و دو مقوله و موضوع مجزا از یکدیگر محسوب می‌گردند و به همین دلیل مطالبه عوارض مضاعف در خصوص یک موضوع تلقی نمی‌شود. ضمنا وجود کلیدر [کریدور]های متعدد محل عبور خطوط نفت و میعانات گازی از میان اراضی و املاک عمومی شهر و حریم آن که اکثرا با دیوارکشی قرین شده است. گذشته از ایجاد انواع عوارض زیست محیطی برای شهروندان موجب به هم ریختگی انسجام کالبد شهری و نازیبا شدن شهر اهواز گردیده و شهرداری را نیز در مضیقه استفاده از اراضی مورد نیاز جهت ارائه خدمات مواجه ساخته است و با وجود استقرار تاسیسات مذکور بر روی اراضی دارای کاربری عمومی از قبیل فضای سبز تجهیزات شهری اراضی کشاورزی و ... به لحاظ نقش بسزای صنعت نفت در تامین درآمد ملی و ناممکن بودن اقدامات پیشگیرنده قهری توسط شهرداری (به دلیل مغایرت با منافع ملی) این شورا جهت رفع و یا کاهش تبعات وجود تاسیسات مذکور و با تصویب لایحه پیشنهادی شهرداری در این خصوص تمهیداتی برای تامین بخشی از هزینه‌های مربوط به رفع آثار سوء پدید آمده نموده تا به این طریق موجب کاهش بار مالی جبران خسارات پدید آمده از دوش مردم گردد. شاکی به اصل 51 قانون اساسی که مقرر داشته «هیچ نوع مالیاتی وضع نمی‌شود مگر به موجب قانون» استناد نموده که موضوعا در مورد مالیات است و عوارض و بهای خدمات شهرداری را در بر نمی‌گیرد. با توجه به شرح فوق ادعای شاکی وارد نبوده و در خواست ایشان به خواسته ابطال مصوبه مورد نظر فاقد وجاهت قانونی بوده لذا رد دعوای مطروحه مورد تقاضاست." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1402/11/10 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی اولا برمبنای بند 16 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدی تصویب لوایح و برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود از وظایف شوراهای اسلامی شهر است. ثانیا براساس تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387: «شوراهای اسلامی شهر و بخش جهت وضع هر یک از عوارض محلی جدید که تکلیف آن‌ها در این قانون مشخص نشده باشد، موظّفند موارد را تا پانزدهم بهمن ماه هر سال برای اجرا در سال بعد، تصویب و اعلام عمومی نمایند.» ثالثا کلّیه اشخاص حقیقی و حقوقی در محدوده و حریم شهر که از خدمات شهری استفاده می‌نمایند مکلّف به پرداخت بها خدمات هستند و با توجه به مراتب فوق، بند 4 28 2 از تعرفه عوارض اختصاصی تاسیسات نفتی و صنعتی در مصوبه شماره 2 از مصوبات چهاردهمین جلسه دوره چهارم شورای اسلامی شهر اهواز که تحت عنوان لوله‌های عبوری به تصویب رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار نیست و ابطال نشد. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/1/10 ) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری حکمتعلی مظفری