رای شماره 928 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال بندهای 3، 9، 14 و 16 ماده 2 آیین‌نامه نظامهای اداری و استخدامی کارکنان صنعت نفت از حیث تحت شمول قراردادن کارکنان غیر شرکت‌های تابعه نفت برای برخورداری از آیین‌نامه

شماره ه / 645 / 95 - 1396/10/16 بسمه تعالی جناب آقای جاسبی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران با سلام یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 928 مورخ 1396/9/21 با موضوع : « ابطال بندهای 3، 9، 14 و 16 ماده 2 آیین‌نامه نظامهای اداری و استخدامی کارکنان صنعت نفت از حیث تحت شمول قرار دادن کارکنان غیرشرکت‌های تابعه نفت برای برخورداری از آیین‌نامه » جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد . مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری مهدی دربین تاریخ دادنامه : 1396/9/21 شماره دادنامه : 928 کلاسه پرونده : 645 / 95 مرجع رسیدگی : هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی : دیوان محاسبات کشور موضوع شکایت و خواسته : ابطال بندهای 3، 9، 14 و 16 ماده ( 2 ) آیین‌نامه نظامهای اداری و استخدامی کارکنان صنعت نفت گردش کار : دیوان محاسبات کشور به موجب شکایت نامه شماره 976 / 28266 / م / 2 1395/5/5 ابطال بندهای 3، 9، 14 و 16 ماده ( 2 ) آیین‌نامه نظامهای اداری و استخدامی کارکنان صنعت نفت را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که : « مطابق ماده ( 10 ) قانون وظایف و اختیارات وزارت صنعت نفت مصوب سال 1391 مجلس شورای اسلامی، نظامهای اداری و استخدامی و پرداخت حقوق و مزایای آن دسته از کارکنان شرکتهای تابعه وزارت نفت که در واحدهای عملیاتی و تخصصی شاغل می‌باشند با رویکرد تقویت رقابت‌پذیری و سرعت بخشیدن به بهره برداری از میادین مشترک و حفظ نیروی انسانی متخصص تابع آیین‌نامه خاصی است که بدون الزام به رعایت قانون مدیریت خدمات کشوری با رعایت سایر قوانین و مقررات مربوطه و با پیشنهاد وزارت نفت و تایید معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور تهیه می‌شود و حداکثر ظرف شش ماه پس از لازم‌الاجراء شدن این قانون به تصویب رئیس جمهور می‌رسد . آیین‌نامه نظامهای اداری و استخدامی کارکنان صنعت نفت در تاریخ 1394/9/4 به تایید رئیس جمهور رسیده و جهت اجرا به وزارت نفت ابلاغ گردیده که به شرح ذیل مغایر با قانون ارزیابی می‌گردد . 1 حکم ماده ( 10 ) قانون وظایف و اختیارات وزارت صنعت نفت ناظر بر کارکنان شرکتهای تابعه وزارت نفت شاغل در واحدهای عملیاتی و تخصصی بوده و از آنجا که آیین‌نامه اجرایی مربوط به استناد ماده ( 10 ) ماخذ قانونی اخیرالذکر تصویب و به تایید رسیده است اساسا مفاد آیین‌نامه می‌بایست در چارچوب قانون بوده و نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد بر این اساس مفاد بند ( 3 ) ماده ( 1 ) آیین‌نامه صدرالاشاره به لحاظ اضافه نمودن عبارت وزارت نفت، شرکتها، سازمانها و موسسات تابعه آن از حیث توسعه شمول قانون ورود در حوزه تقنینی مغایر با ماده ( 10 ) ماخذ قانونی اخیرالذکر است . 2 به تبع ایراد قانونی موضوع بند ( 3 ) ماده ( 2 ) آیین‌نامه صدرالاشاره، تعاریف مندرج در بندهای ( 9 ) و ( 14 ) همان ماده نیز به ترتیب از حیث توسعه شمول کارکنان و مناطق عملیاتی، با توجه به تعریف صنعت نفت واجد ایراد قانون خواهد بود . 3 مفاد بند ( 16 ) آیین‌نامه موصوف متضمن تعریف واحد عملیاتی و اضافه نمودن عبارت واحد، سازمان، موسسه طبق تعریف مندرج در بند ( 6 ) ماده ( 1 ) قانون اصلاح قانون نفت مغایر با نص صریح ماده ( 10 ) قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مبنی بر شمولیت صرف کارکنان شرکتهای تابعه وزارت می‌باشد . 4 بند ( 14 ) ماده ( 2 ) آیین‌نامه مذکور نیز مناطق عملیاتی را شامل مناطقی که صنعت نفت در سراسر کشور دارای تاسیسات و امکانات بوده و یا به منظور انجام وظایف و مسئولیتهای محوله طبق قوانین و مقررات موضوع در آن محلها به‌طور موقت یا دائم حضور دارد تلقی نموده است که این امر مغایر ماده ( 10 ) قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت و مآلا کارکنان مشمول موضوع بند ( 9 ) ماده ( 2 ) آیین‌نامه موصوف خواهد بود . به عبارت دیگر مطابق حکم ماده ( 10 ) قانون اخیرالذکر اصالت تعیین شاخص‌های پرداخت حقوق و مزایا به محل خدمت کارکنان صنعت نفت اختصاص داشته و مستلزم انجام وظایف و مسئولیت‌های محوله در محل اجرای عملیات می‌باشد بر این اساس موجودیت واحد عملیاتی نیز از نظر مکانی تابع منطقه عملیات بوده و شمول واحدهای عملیاتی خارج از مناطق عملیاتی مغایر با هدف مقتن است . بنا به مراتب معروضه علیرغم تاکید سازمان متبوع بر رفع ایرادات و مغایرتهای مطروحه در کمیته تعاملی با وزارت نفت و توجها به انقضاء مهلت مقرره سه ماهه و عدم اصلاح مغایرتهای قانونی مذکور، در اجرای مواد ( 12 ) و ( 13 ) قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392، ابطال بندهای ( 3 ) ، ( 9 ) ، ( 14 ) و ( 16 ) ماده ( 2 ) آیین‌نامه نظامهای اداری و استخدامی کارکنان صنعت نفت از زمان صدور مورد استدعا است . متن بندهای 3، 9، 14 و 16 ماده ( 2 ) آیین‌نامه نظامهای اداری و استخدامی کارکنان صنعت نفت که مورد اعتراض قرار گرفته به شرح زیر است : 3 صنعت نفت : منظور از صنعت نفت در این آیین‌نامه، عبارت از وزارت نفت، شرکتها، سازمانها و موسسات تابعه آن می‌باشد . 9 کارکنان مشمول : عبارت است از کارکنان صنعت نفت که مشمول تعاریف بندهای ماده ( 1 ) قانون اصلاح قانون نفت بوده و در صندوق‌های بازنشستگی، پس‌انداز و رفاه کارکنان صنعت نفت عضویت داشته باشند . 14 مناطق عملیاتی : مناطقی است که صنعت نفت در سراسر کشور ( خشکی و دریا ) دارای تاسیسات و امکانات بوده و یا به منظور انجام وظایف و مسئولیتهای محوله طبق قوانین و مقررات موضوعه در آن محل‌ها به‌طور موقت یا دائم حضور دارد . مناطق عملیات برحسب شرایط آب و هوایی / اقلیمی بر مبنای ضوابط صنعت نفت به مناطق مختلف ( گرمسیر، سردسیر، معتدل ) تقسیم می‌شود . 16 واحد عملیاتی : عبارت است از هر واحد سازمان، موسسه یا شرکتی که طبق تعریف مندرج در بند ( 6 ) ماده ( 1 ) قانون اصلاح قانون نفت عهده دار عملیات بالادستی و پایین دستی است .» در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست معاونت امور حقوقی دولت طی شماره 96 / 11157م 1396/6/19 به دفاعیات وزارت نفت بسنده کرده است . متن لایحه شماره 343340 1395/7/28 معاونت امور حقوقی و مجلس وزارت نفت به قرار زیر است : نظر به اینکه معاون حقوقی، مجلس و تفریغ بودجه دیوان، ضمن اعتراض به مفاد بندهای ( 3 ) ، ( 9 ) ، ( 14 ) و ( 16 ) ماده ( 2 ) آیین‌نامه نظامهای اداری و استخدامی کارکنان صنعت نفت، که صرفا ناظر بر « تعاریف اصطلاحات و عناوین مندرج در آیین‌نامه مذکور » بوده و متضمن وضع هیچ‌گونه مقرره‌ای نمی‌باشد، آیین‌نامه یاد شده را از حیث توسعه شمول کارکنان، مناطق و واحدهای عملیاتی، مغایر با مفاد ماده ( 10 ) قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب 1391 ارزیابی نموده‌اند . لذا در راستای تبیین موضوع و تزلزل مفاد درخواستی شاکی لازم به توضیح است : 1 طبق مفاد ماده ( 10 ) قانون و اختیارات وزارت نفت مصوب 1391، نظامهای اداری و استخدامی و پرداخت حقوق و مزایای آن دسته از کارکنان شرکتهای تابعه وزارت نفت که در واحدهای عملیاتی و تخصصی شاغل می‌باشند، با رویکرد تقویت رقابت‌پذیری و سرعت بخشیدن به بهره برداری از میادین مشترک و حفظ نیروی انسانی متخصص، تابع آیین‌نامه خاصی است که بدون الزام به رعایت قانون مدیریت خدمات کشوری با رعایت سایر قوانین و مقررات مربوطه و با پیشنهاد وزارت نفت و تایید معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور تهیه می‌شود و حداکثر ظرف شش ماه پس از لازم‌الاجرا شدن این قانون به تصویب رئیس جمهور می‌رسد که آیین‌نامه یادشده، تحت عنوان « آیین‌نامه نظامهای اداری و استخدامی کارکنان صنعت نفت » توسط وزارت نفت تهیه و به تایید و توشیح ریاست جمهور رسیده و طی نامه شماره 922921393 / 9 / 1 رییس دفتر سرپرست نهاد ریاست جمهوری، جهت اجرا به وزارت یاد شده ابلاغ گردیده است . 2 مطابق ماده ( 2 ) قانون وظایف و اختیارات وزارت صنعت نفت مصوب سال 1391، « اصطلاحات و تعاریف مندرج در ماده ( 1 ) قانون اصلاح قانون نفت مصوبه 1390/3/23 در این قانون معتبر است .» بنابراین، استفاده از تعاریف مندرج در قانون نفت و اصلاحات بعدی آن، از جمله « واحد عملیاتی » ، در آیین‌نامه موضوع شکایت شاکی عینا در راستای تجویز قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت بوده و واجد هیچ‌گونه مغایرتی با قوانین مربوط نمی‌باشد . 3 حسب مفاد بند ( 6 ) ماده ( 1 ) قانون نفت مصوب 1366 و اصلاحات بعدی آن، واحد عملیاتی عبارت از هر واحد، سازمان، موسسه یا شرکتی است که عملیات بالا دستی یا پایین دستی نفت را به صورت اصلی، فرعی تخصصی عمومی و خدمات جنبی نفتی، بر اساس قوانین و مقررات مربوط عهده دار می‌باشد . 4 طبق مفاد بندهای ( 4 ) و ( 5 ) ماده ( 1 ) قانون فوق‌الاشعار، کلیه مطالعات، فعالیت‌ها و اقدامات مربوط به اکتشاف، حفاری، استخراج، بهره برداری و صیانت از منابع نفتی، انتقال ذخیره‌سازی و صادرات آن و نیز احداث و توسعه تاسیسات و صنایع وابسته، تحدید حدود، حفاظت و حراست آن‌ها برای عملیات تولید و قابل عرضه کردن نفت در حد جدا‌سازی اولیه، صادرات، استفاده و یا عرضه برای عملیات پایین دستی ( مواردی نظیر مدیریت و نظارت بر تامین کالاها و مواد صنعتی، آموزش و تامین نیروی انسانی، ایجاد و حفظ شرایط ایمنی، بهداشت و محیط زیست و انجام کلیه فعالیت‌های لازم جهت ایجاد ارتقاء و انتقال فناوری برای پشتیبانی عملیات فوق ) جزء عملیات بالادستی محسوب و کلیه مطالعات، فعالیت‌ها و اقدامات مربوط به عملیات تصفیه و پالایش در تاسیسات پالایش جهت تولید فرآورده‌های نفتی و استفاده از آن‌ها برای تولید محصولات پتروشیمیایی و انتقال ذخیره‌سازی، توزیع، فروش داخلی، صادرات و واردات فرآورده‌های نفتی و محصولات پتروشیمیایی ( مواردی نظیر تامین کالاها و مواد صنعتی، آموزش و تامین نیروی انسانی، ایجاد و حفظ شرایط ایمنی، بهداشت و محیط زیست و انجام کلیه فعالیت‌های لازم جهت ارتقاء و انتقال فناوری برای پشتیبانی عملیات فوق ) جزء عملیات پایین دستی محسوب می‌شود . 5 طی تعاریف مندرج در بندهای ذیل ماده ( 2 ) آیین‌نامه نظامهای اداری و استخدامی کارکنان صنعت نفت، به هر واحد سازمانی، موسسه یا شرکتی که مطابق و در راستای تعاریف قانونی فوق‌الذکر، عهده دار عملیات بالادستی و پایین دستی باشد . « واحد عملیاتی » ، اطلاق شده، مناطقی که صنعت نفت در سراسر کشور دارای تاسیسات و امکانات بوده و یا به منظور انجام وظایف و مسئولیت‌های محوله طبق قوانین و مقررات موضوع در آن محل‌ها به‌طور موقت یا دائم حضور دارد، « مناطق عملیاتی » ، محسوب گردیده، وزارت نفت، شرکتها، سازمانها و موسسات تابعه آن، در مجموعه و به اختصار، « صنعت نفت » نامیده شده و مآلا، کارکنان شاغل در صنعت نفت که در صندوق‌های بازنشستگی، پس‌انداز و رفاه کارکنان صنعت عضویت داشته باشند . مشمول مفاد آیین‌نامه موصوف اعلام گردیده‌اند . لذا چنانچه ملاحظه می‌فرمایند، بندهای مورد اعتراض متقاضی ابطال نه تنها متضمن وضع حق و تکلیف آمره جدیدی نبوده بلکه صرفا تاکید و تکرار تعاریف مصرح در قانون نفت مصوب 1366 و اصلاحات بعدی آن می‌باشد . 6 حسب مفاد ماده ( 14 ) قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب 1391، کارکنان وزارت نفت و شرکتهای تابعه، از نظر بازنشستگی و امور رفاهی تابعه صندوق‌های بازنشستگی، پس‌انداز و رفاه کارکنان صنعت نفت می‌باشند . 7 شایان ذکر است شاکی قبلا درخواست مزبور را از هیات عمومی دیوان عدالت اداری تقاضا نموده که پس از ثبت به کلاسه 1084 / 94 متعاقبا عینا درخواست خود را مسترد نمود . بنابراین با عنایت به مفاد ماده 85 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مجددا رسیدگی به موضوع مزبور از دیدگاه قانون حاکم صحیح به نظر نمی‌رسد معهذا بدوا نظر قضات را به این مهم معطوف می‌دارد . بنا به مراتب فوق و مضافا به لحاظ اینکه کارکنان شاغل در وزارت نفت به مصابه کارکنان شاغل در شرکتهای تابعه آن، در زنجیره عملیات بالادستی و پایین دستی فعالیت داشته و به‌طور کلی، جزء کارکنان صنعت نفت محسوب شده و عضو صندوق‌های بازنشستگی، پس‌انداز و رفاه کارکنان صنعت نفت هستند، مشمول آیین‌نامه نظامهای اداری و استخدامی کارکنان صنعت نفت بوده و انتزاع وزارت نفت از شمول واحدهای عملیاتی، مغایر با مقررات قانون نفت مصوب 1366 و اصلاحات بعدی آن و نیز قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت می‌باشد . در نتیجه به کیفیت معنونه درخواست شاکی مردود و فاقد محمل قانونی است .» هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1395/9/21 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان و نیز با حضور نماینده معرفی شده از سوی طرف شکایت تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است . رای هیات عمومی مطابق ماده 10 قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب سال 1391 مقرر شده نظامهای اداری و استخدامی و پرداخت حقوق و مزایای آن دسته از کارکنان شرکتهای تابعه وزارت نفت که در واحدهای عملیات و تخصصی شاغل می‌باشند با رویکرد تقویت رقابت‌پذیری و سرعت بخشیدن به بهره برداری از میادین مشترک و حفظ نیروی انسانی متخصص تابعه آیین‌نامه خاصی است که بدون الزام به رعایت قانون مدیریت خدمات کشوری با رعایت سایر قوانین و مقررات مربوطه و با پیشنهاد وزارت نفت و تایید معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور تهیه می‌شود و حداکثر ظرف شش ماه پس از لازم‌الاجرا شدن این قانون به تصویب رئیس جمهور می‌رسد . نظر به حکم قانونی مذکور، آیین‌نامه تصویبی ناظر بر نظامهای اداری و استخدامی و پرداخت حقوق و مزایای کارکنان شرکتهای تابعه وزارت نفت شاغل در واحدهای عملیات و تخصصی باید باشد، اما چون در بند 3 ماده 2 آیین‌نامه در تعریف « صنعت نفت » که آیین‌نامه ناظر بر آن است،وزارت نفت و سازمانها و موسسات تابعه به عنوان صنعت نفت تعیین شده و در بند 9 ماده 2 آیین‌نامه و در تعیین مصادیق کارکنان مشمول آیین‌نامه،کارکنان صنعت نفت، مشمول قرار گرفته‌اند، بنابراین کارکنان وزارت نفت و سازمانها و موسسات تابعه مشمول حکم آیین‌نامه ماده 10 قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت می‌باشند که این امر مغایر حکم ماده 10 قانون پیش گفته است زیرا مطابق ماده 10 قانون مذکور کارکنان شرکت‌های تابعه وزارت نفت که در واحدهای عملیاتی و تخصصی شاغل هستند باید تحت شمول آیین‌نامه این ماده قرار گیرند و نه همه کارکنان وزارت نفت و سازمانها و موسسات تابعه . با توجه به مراتب بندهای 16، 14، 9 و 3 آیین‌نامه نظامهای اداری و استخدامی کارکنان صنعت نفت از حیث تحت شمول قرار دادن کارکنان صنعت نفت برای برخورداری از آیین‌نامه با لحاظ تعریفی که از صنعت نفت در بند 3 ماده 2 ارائه شده، مغایر ماده 10 قانون صدرالذکر است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 از قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود . رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری محمدکاظم بهرامی