رای شماره 1616605 هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال اعمال ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری نسبت به دادنامه شماره 140231390001639721 مورخ 1402/6/28 هیئت تخصّصی اراضی، شهرسازی و منابع طبیعی دیوان عدالت اداری

شماره0200542 - 1404/7/19 بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 40431390001616605 مورخ 1404/7/1 مبنی بر: با اعمال ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری نسبت به رای شماره 140231390001639721 مورخ 1402/6/28 هیئت تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری موافقت گردید و در نتیجه قسمت مورد شکایت از بخشنامه شماره 19475/430 مورخ 1401/2/11 مدیر کل دفتر توسعه و مهندسی ساختمان وزارت راه و شهرسازی که بر اساس آن مقرر شده بود: "همچنین در برخی پروژه‌ها بر مبنای توزیع کار و حق الزحمه در هر رشته چندین مهندس ناظر معرفی می‌شوند که این امر نیز خلاف قاعده بوده و چنین روند و ترتیباتی مغایر الزامات قانونی پیش گفته و خلاف بیّن قانونی است و موجبات لوث وظایف و مسئولیت‌های نظارتی می‌گردد"، ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیئت عمومی و هیئت‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یداله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: 1404/7/1 شماره دادنامه : 140431390001616605 شماره پرونده: 0200542 مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری متقاضی: رئیس دیوان عدالت اداری موضوع شکایت و خواسته: اعمال ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری نسبت به دادنامه شماره 140231390001639721مورخ 1402/6/28 هیئت تخصّصی اراضی، شهرسازی و منابع طبیعی دیوان عدالت اداری گردشکار: دو نفر از شهروندان به موجب دادخواستی شکایتی را به خواسته ابطال قسمتی از بخشنامه شماره 19475/430 مورخ 1401/2/11 مدیرکل دفتر توسعه و مهندسی ساختمان وزارت راه و شهرسازی مطرح کرده و وضع مقرره مورد اعتراض را خارج از حدود اختیار و مغایر با مواد 4، 33 و 42 قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان اعلام کرده‌اند. متن مقرره مزبور به شرح زیر است: "همچنین در برخی پروژه‌ها بر مبنای توزیع کار و حق الزحمه در هر رشته چندین مهندس ناظر معرفی می‌شوند که این امر نیز خلاف قاعده بوده و چنین روند و ترتیبانی مغایر الزامات قانونی پیش گفته و خلاف بین قانونی است و موجب لوث وظایف و مسئولیت‌های نظارتی می‌گردد." در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل حقوقی وزارت راه و شهرسازی به موجب لایحه شماره 88977 /7 /730 مورخ 1402/5/22 اعلام کرده است که مقرره مورد شکایت منطبق با مواد 4 و 33 قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان بوده و وضع آن در چهارچوب صلاحیت مقرّر در ماده 40 آیین‌نامه اجرایی ماده 33 قانون مزبور صورت گرفته است. پس از وصول لایحه مذکور، شکایت فوق در قالب پرونده کلاسه 0200138 جهت رسیدگی به هیئت تخصّصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری ارجاع شد و این هیئت پس از بحث و بررسی موضوع در نهایت به موجب دادنامه شماره 140231390001639721 مورخ 1402/6/28 رای به رد شکایت صادر نمود. متن رای مذکور هیئت تخصّصی به شرح زیر است: "اولا براساس مواد 21، 22 و 23 آیین‌نامه اجرایی ماده (33) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب 1383 مقرر گردیده: «ناظر شخص حقیقی یا حقوقی دارای پرو انه اشتغال به کار در یکی از رشته‌های موضوع قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان است که بر اجرای صحیح عملیات ساختمانی در حیطه صلاحیت مندرج در پرو انه اشتغال خود نظارت می‌نماید. عملیات اجرایی تمامی ساختمانهای مشمول ماده (4) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان باید تحت نظارت ناظر انجام پذیرد» و «ناظران مکلّفند بر عملیات اجرایی ساختمانی که تحت نظارت آن‌ها احداث می‌گردد از لحاظ انطباق ساختمان با مشخصات مندرج در پرو انه و نقشه‌ها و محاسبات فنی ضمیمه آن نظارت کرده و در پایانکار مطابقت عملیات اجرایی ساختمان را با مدارک فوق، گواهی نمایند» و «ناظران باید گزارش پایان هر یک از مراحل اصلی کار خود را به مرجع صدو ر پرو انه ساختمان ارائه نمایند... هرگاه ناظران در حین اجرا با تخلّفی برخورد نمایند باید مورد را به مرجع صدو ر پرو انه ساختمان و سازمان نظام مهندسی ساختمان استان و یا دفاتر نمایندگی آن (حسب مورد) اعلام نمایند.» ثانیا براساس ماده 12 آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب 1375 به منظور تعیین حدود صلاحیت و ظرفیت اشتغال دارندگان پروانه اشتغال در مهندسی ساختمان، فعالیت‌های مهندسی براساس پیچیدگی عوامل و حجم کار به چهار گروه (الف)، (ب)، (ج) و (د) تقسیم گردیده است. براساس تبصره یک این ماده نیز مقرر گردیده: «برای تعیین فعالیتهای مهندسی در بخش ساختمان، ساختمانها به چهار گروه به ترتیب زیر تقسیم می‌شوند: گروه (الف) با مقیاس کاربری محله (1) تا (2) طبقه ارتفاع از روی زمین یا حداکثر زیربنای (600) متر مربع. گروه (ب) با مقیاس کاربری ناحیه (3) تا (5) طبقه ارتفاع از روی زمین یا حداکثر زیربنای (2000) متر مربع. گروه (ج) با مقیاس کاربری منطقه (6) تا (10) طبقه ارتفاع از روی زمین یا حداکثر زیربنای (5000) متر مربع. گروه (د) با مقیاس کاربری شهر بیش از (10) طبقه ارتفاع از روی زمین یا بیش از (5000) متر مربع.» در ذیل تبصره 2 این ماده نیز طبقه‌بندی صلاحیت برای هر یک از گروه‌های ساختمان تعیین گردیده به طوری که در ساختمان‌های جزء گروه (د) نظارت بر سازه می‌بایست توسط مهندس عمران پایه یک و بالاتر صورت گیرد و انجام آن توسط چند مهندس عمران پایه 2 امکان‌پذیر نیست. توزیع امر نظارت بر ساختمان میان چند مهندس پایه یکم هم به لحاظ تداخل در انجام وظایف و مسئولیت‌های ناشی از امر نظارت موضوع مواد 21، 22 و 23 آیین‌نامه اجرایی ماده (33) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب 1383 صحیح نمی‌باشد. بنا به مراتب مذکور و با عنایت به اینکه انجام امر نظارت مستلزم رعایت حدود صلاحیت و ظرفیت اشتغال مندرج در پروانه مهندس ناظر است، لذا بخشنامه شماره 19475/430 مورخ 1401/2/11 مدیرکل دفتر توسعه مهندسی ساختمان وزارت راه و شهرسازی مغایرتی با قوانین و مقررات مورد استناد شاکی نداشته و در حدود اختیارات مرجع صدور آن بوده و قابل ابطال نمی‌باشد. این رای به استناد بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب 1402 ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رئیس محترم دیوان عدالت اداری یا 10 نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. همچنین این رای به استناد ماده 93 قانون مذکور پس از قطعیت در رسیدگی و تصمیم‌گیری‌های آتی مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاک عمل خواهد بود." پس از صدور رای مذکور، معاونت دیوان عدالت اداری در امور هیئت عمومی و هیئت‌های تخصصی به موجب نامه شماره 202 /1322733 مورخ 1403/4/24 ایراداتی را بر رای فوق وارد دانسته و پیشنهاد اعمال ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری را نسبت به رای یادشده مطرح نموده است. ایرادات مطروحه در نامه مذکور به شرح زیر است: "اولا مقنّن در ماده 4 قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان درخصوص حدود صلاحیت اشخاص دارای پروانه اشتغال به کار مهندسی مقرر نموده است: «شرایط و ترتیب صدور، تمدید، ابطال و تغییر مدارک صلاحیت حرفه‌ای موضوع این ماده و چگونگی تعیین، حدود صلاحیت و ظرفیت اشتغال دارندگان آن‌ها در آیین‌نامه اجرایی این قانون معیّن می‌شود.» ثانیا براساس ماده 123 آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوّب 1375/11/17 هیئت وزیران مقرّر شده است: «دستورالعمل‌های موضوع مواد این آیین‌نامه ظرف شش ماه به‌وسیله وزارت مسکن و شهرسازی تهیه و ابلاغ می‌شود و در موارد سکوت یا ابهام در نحوه اجرا یا اعمال مواد آیین‌نامه یا دستورالعمل‌های مربوط طبق نظر وزیر مسکن و شهرسازی عمل خواهد شد.» ثالثا مستفاد از موازین قانونی فوق ، مدیرکل دفتر توسعه و مهندسی ساختمان وزارت راه و شهرسازی هیچ‌گونه صلاحیت و اختیاری در خصوص صدور قاعده عام الشمول نسبت به مواردی که در قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان و آیین‌نامه اجرایی آن تعیین تکلیف شده است، نداشته است. رابعا هیئت عمومی دیوان عدالت اداری نیز در دادنامه‌های متعدد از جمله در رای شماره 140109970905810854 مورخ 1401/4/28، رای شماره 140109970905811507 مورخ 1401/9/8، رای شماره 140009970905813060 مورخ 1400/11/23 و رای اخیرالصدور شماره 140231390000053821 مورخ 1402/1/15 بخشنامه‌ها یا دستورالعمل‌های صادره از همین مقام یعنی مدیرکل دفتر توسعه و مهندسی ساختمان وزارت راه و شهرسازی را با این استدلال که مقام مذکور درخصوص صدور قاعده عام الشمول در ارتباط با موارد مندرج در قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان و آیین‌نامه اجرایی آن صلاحیت و اختیاری ندارد، ابطال کرده است. خامسا صرف نظر از موارد شکلی مذکور، مقرره مورد شکایت صلاحیت نظارتی هر ناظر را با توجه به نوع (حقیقی یا حقوقی) و پایه محدود نموده و توزیع نظارت میان ناظران متعدّد اعم از حقیقی و حقوقی را ممنوع اعلام کرده است. در این صورت مشخص نیست در خصوص کلان پروژه‌های (مگاپروژه) که متراژ آن‌ها از حداکثر ظرفیت مجاز اعلامی برای هر ناظر (حقیقی یا حقوقی) بیشتر است، چگونه باید عمل کرد. ضمن این که اساسا مقام واضع اختیار جعل چنین حکمی را نداشته است. بنا به مراتب، مقرره مورد اعتراض که امکان ارائه خدمات نظارت توسط چند ناظر حقیقی در یک ساختمان را منع نموده است، مغایر با ماده 4 قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان، ماده 123 آیین‌نامه اجرایی قانون مزبور و آراء شماره 140109970905810854 مورخ 1401/4/28، 140109970905811507 مورخ 1401/9/8، 140009970905813060 مورخ 1400/11/23 و 140231390000053821 مورخ 1402/1/15 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع بوده و اعمال ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری نسبت به رای شماره 140231390001639721 مورخ 1402/6/28 هیئت تخصّصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست موجه به نظر می‌رسد." رئیس وقت دیوان عدالت اداری در تاریخ 1403/5/8 پس از ملاحظه این نامه و موافقت با اعمال ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری نسبت به دادنامه مزبور، در هامش نامه فوق خطاب به معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیئت عمومی و هیئت‌های تخصّصی مرقوم نمود که: "با ملاحظه دلایل ابرازی به نظر رای صادره از هیئت محترم تخصّصی واجد ایرادات است. فعلا با اعمال ماده 91 موافقم تا پس از بررسی در هیئت محترم تخصّصی و با ملاحظه نتیجه، اقدام شایسته معمول خواهد شد." پرونده با دستور معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیئت عمومی و هیئت‌های تخصّصی مجددا به هیئت تخصّصی اراضی، شهرسازی و منابع طبیعی ارجاع شد تا مورد رسیدگی قرار گیرد و متعاقب اظهارنظر آن هیئت، در اجرای ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری پرونده در دستورکار جلسه هیئت عمومی قرار گرفت و هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1401/7/1 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرد: رای هیئت عمومی براساس ماده 123 آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوّب 1375/11/17: «دستورالعمل‌های موضوع مواد این آیین‌نامه ظرف شش ماه به‌وسیله وزارت مسکن و شهرسازی تهیه و ابلاغ می‌شود و در موارد سکوت یا ابهام در نحوه اجرا یا اعمال مواد آیین‌نامه یا دستورالعمل‌های مربوط طبق نظر وزیر مسکن و شهرسازی عمل خواهد شد.» با توجه به حکم مذکور و با عنایت به مفاد دادنامه‌های شماره 140109970905810854 مورخ 1401/4/28 و شماره 140009970905813060 مورخ 1400/11/23 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری که براساس آن‌ها بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های صادره از سوی مدیرکل دفتر توسعه و مهندسی ساختمان وزارت راه و شهرسازی با این استدلال که مقام مذکور صلاحیت صدور مقرّرات عام الشمول درخصوص مواد قانونی مربوط به قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان را ندارد ابطال شده است، بر مبنای جواز حاصل از ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری، ضمن نقض رای شماره 140231390001639721 مورخ 1402/6/28 هیئت تخصّصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری قسمت مورد شکایت از بخشنامه شماره 19475/430 مورخ 1401/2/11 مدیرکل دفتر توسعه و مهندسی ساختمان وزارت راه و شهرسازی که براساس آن مقرّر شده بود: «همچنین در برخی پروژه‌ها بر مبنای توزیع کار و حق الزحمه در هر رشته چندین مهندس ناظر معرفی می‌شوند که این امر نیز خلاف قاعده بوده و چنین روند و ترتیباتی مغایر الزامات قانونی پیش گفته و خلاف بیّن قانونی است و موجب لوث و وظایف مسئولیت‌های نظارتی می‌گردد»، از جهت عدم صلاحیت مقام وضع‌کننده حکم مزبور خارج از حدود اختیار تشخیص و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری احمدرضا عابدی