رای شماره 1159517 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: عدم ابطال تبصره (1) ماده (6) از دستورالعمل فیلم‌برداری و عکاسی از اماکن تاریخی و اموال منقول فرهنگی تاریخی تحت پوشش وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی (ابلاغی به موجب نامه شماره 982100/40337 مورخ 1398/12/17 وزیر میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی)

شماره 0301799 - 1404/5/25 بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140431390001159517 مورخ 1404/5/14 مبنی بر: تبصره 1 ماده 6 دستورالعمل شماره 982100/40337 مورخ 1398/12/17 وزارت میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری که مقرر داشته "چنانچه تصویری از موضوع مورد نظر در آرشیو عکس اماکن تاریخی موجود است با اخذ مجوز از مدیریت مربوطه و ذکر منبع، پژوهشگر می‌تواند از آن استفاده نماید و چنانچه تصویر مورد نظر در آرشیو اماکن تاریخی موجود نیست، مدیریت اماکن تاریخی می‌توانند در صورت امکان و پس از طی مراحل مندرج در ماده 7 با در نظر گرفتن تبصره 2 ذیل همین ماده شرایط لازم برای تهیه عکس مورد نظر را فراهم نمایند" ابطال نشد جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یداله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: 1404/5/14 شماره دادنامه: 140431390001159517 شماره پرونده: 0301799 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای مرصاد مومن طرف شکایت: سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره (1) ماده (6) از دستورالعمل فیلم‌برداری و عکاسی از اماکن تاریخی و اموال منقول فرهنگی تاریخی تحت پوشش وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی (ابلاغی به موجب نامه شماره 982100/40337 مورخ 1398/12/17 وزیر میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی) گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال عبارت «در معرض نمایش» از ماده (6) و تبصره (1) ماده (6) از دستورالعمل فیلم‌برداری و عکاسی از اماکن تاریخی و اموال منقول فرهنگی تاریخی تحت پوشش وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی (ابلاغی به موجب نامه شماره 982100/40337 مورخ 1398/12/17 وزیر میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی) را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که: "به استحضار می‌رساند، عبارت «در معرض نمایش» در متن ماده 6 دستورالعمل اجرایی عکاسی و فیلم‌برداری از اموال و اماکن تاریخی فرهنگی تحت پوشش سازمان میراث فرهنگی و همچنین تبصره 1 این ماده که مقرّر داشته: «چنانچه تصویری از موضوع مورد نظر، در آرشیو عکس موزه موجود باشد، با اخذ مجوّز از مدیریت مربوطه و ذکر منبع، پژوهشگر می‌تواند از آن استفاده نماید.»، بر خلاف تصریح مواد 5 و 7 قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطّلاعات مصوّب 1387 که موسسات عمومی را ملزم می‌دارد در حداقل زمان ممکن، بدون تبعیض و بدون اخذ توجیه و دلیل نسبت به در دسترس قراردادن اطّلاعات اقدام نمایند، ارائه عکس و فیلم آرشیوی موزه‌ها را محدود به آثار در معرض نمایش و منوط به اخذ مجوّز از مدیریت مجموعه نموده است. چنانچه از اطلاق کلمه «اطّلاعات» در قانون مذکور و تشریح آیین‌نامه اجرایی آن از گستره شمول این کلمه بر می‌آید «هر نوع داده از جمله صوت، تصویر، فیلم، نوشته، نشانه، نقشه، اعداد و یا ترکیبی از آن‌ها که در اسناد مندرج باشد یا به صورت نرم‌افزاری ذخیره گردیده و یا با هر وسیله دیگری ضبط شده باشد» مشمول قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطّلاعات بوده و استثنائات دسترسی آزادانه و ضوابط آن نیز در فصل چهارم همین قانون مشخص گردیده است. حال نه تنها هیچ محدودیتی نسبت به داده‌ها و اسناد تاریخی و موزه‌ای (چه در معرض نمایش و چه موجود در مخازن) در این قانون وجود ندارد که بالعکس تسهیل دسترسی و قابلیت مطالبه آن در ظرف زمانی مشخص در شیوه نامه‌های مربوطه بالاخص مواد 9 و 13 شیوه نامه دسترسی آزاد به اسناد و مکاتبات اداری موضوع بند ج ماده 1 قانون مصوب 1398 نیز تبیین و شفاف‌سازی شده است. همچنین آن چه از منطق کلی دستورالعمل بر می‌آید، حساسیت تدوین آن نسبت به دسترسی به اصل اموال و اماکن تاریخی و کنترل آسیب ناشی از عکاسی و فیلم‌برداری است و لحاظ کردن محدودیّت نسبت به عکس‌ها و فیلم‌های آرشیوی موجود در موزه و یا انحصار آن به اماکن تاریخی و اموال منقول فرهنگی تاریخی در معرض نمایش بلاوجه و تحدید حقوق قانونی مکتسبه افراد می‌باشد. فلذا با عنایت به توضیحات معنونه، صدور حکم شایسته مبنی بر ابطال انحصار ماده 6 دستورالعمل مذکور به اماکن تاریخی و اموال منقول فرهنگی تاریخی در معرض نمایش، ابطال تبصره 1 این ماده و بلااثر نمودن محدودیّت‌های ایجاد شده مغایر با قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطّلاعات و بند 6 ماده 1 مصوبه شورای عالی اداری در خصوص منشور حقوق شهروندی از آن مرجع مورد استدعاست." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: "نامه شماره 982100/40237 مورخ 1398/12/17 وزیر میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی دستورالعمل شماره 982100/40237 مورخ 1398/12/17 وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی معاونین محترم وزارت رئیس محترم پژوهشگاه مدیران کل محترم ستادی مدیران کل محترم میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی استان‌ها مدیران محترم شرکت‌های تابعه مدیران محترم مجموعه‌های تاریخی و فرهنگی نیاوران، سعدآباد و کاخ گلستان رئیس کل محترم موزه ملّی ایران با سلام؛ به منظور ایجاد وحدت رویه در صدور کمّی و کیفی مجوّزهای فیلم‌برداری و عکاسی، به پیوست متن«دستورالعمل جدید فیلم‌برداری و عکاسی از اماکن تاریخی و اموال منقول فرهنگی، تاریخی تحت پوشش وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی» که در 28 ماده، 12 تبصره و 11 بند تدوین گردیده است، جهت اجرا ابلاغ می‌شود. ضروری است کلّیه واحدهای تابعه از تاریخ ابلاغ این دستورالعمل با رعایت مفاد مندرج در متن و با هماهنگی و محوریت مرکز روابط عمومی و اطّلاع‌رسانی وزارتخانه نسبت به صدور مجوّزهای یاد شده اقدام نمایند. وزیر میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی دستورالعمل فیلم‌برداری و عکاسی از اماکن تاریخی و اموال منقول فرهنگی- تاریخی تحت پوشش «وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی» ......................... فیلم‌برداری و عکاسی پژوهشی ماده 6: فیلم‌برداری و عکاسی با دوربین حرفه‌ای و تجهیزات جانبی به منظور انجام کار تحقیقاتی و پژوهشی از اماکن تاریخی و از کلّیه اموال منقول فرهنگی تاریخی در معرض نمایش، با ارائه معرفی نامه از دستگاه‌های دولتی و نهادهای معتبر با تایید حوزه‌های نظارتی مرتبط و اخذ مجوّز از مرکز روابط عمومی و اطّلاع‌رسانی با رعایت مفاد مندرج در این دستورالعمل امکان‌پذیر است. تبصره1: چنانچه تصویری از موضوع مورد نظر در آرشیو عکس اماکن تاریخی موجود است با اخذ مجوّز از مدیریت مربوطه و ذکر منبع، پژوهشگر می‌تواند از آن استفاده نماید و چنانچه تصویر مورد نظر در آرشیو اماکن تاریخی موجود نیست، مدیریت اماکن تاریخی می‌توانند در صورت امکان و پس از طی مراحل مندرج در ماده 7 با در نظر گرفتن تبصره 2 ذیل همین ماده شرایط لازم برای تهیه عکس مورد نظر را فراهم نماید." در پاسخ به شکایت مذکور، مشاور وزیر و مدیرکل دفتر حقوقی و املاک وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی به موجب لایحه شماره 140323/12696 مورخ 1403/8/9 توضیح داده است که: "1 این وزارتخانه مستند به قوانین تشکیل و وفق وظایف محوله از جمله شقوق مختلف ماده 3 قانون اساسنامه سازمان میراث فرهنگی کشور مصوّب 1367/2/1 به نمایندگی از طرف مردم ایران متولّی نظارت، حفاظت، احیاء و معرفی کلّیه آثار و اموال فرهنگی تاریخی و به جا مانده از گذشتگان است که وفق ماده 26 قانون مدنی، معد هستند برای مصالح یا انتفاعات عمومی در واقع ماهیت این ماده تایید و تاکیدی است بر حاکمیت دولت بر موزه‌ها و اشیای آن‌ها تا منافع این اموال که مالکیت عمومی دارند شامل همه آحاد جامعه شود؛ اهمیّت و ارزش این اموال و آثار به حدّی است که قانون‌گذار در ماده 83 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران این‌گونه اموال دولتی را چنانچه از نفایس ملّی محسوب شوند، غیرقابل انتقال به غیر دانسته است مگر با تصویب مجلس شورای اسلامی آن هم در صورتی که از نفایس منحصربه‌فرد نباشد و دقیقا با ملحوظ نظر قراردادن شان و جایگاه میراث فرهنگی است که قانون‌گذار در بند (ط) ماده 8 قانون مدیریت خدمات کشوری، حفاظت از میراث فرهنگی را از امور حاکمیتی دانسته تحقّق آن را موجب اقتدار و حاکمیت کشور برشمرده است و همین امر سبب شده تا این وزارتخانه با استفاده از روش‌های علمی و فنّی و استانداردهای بین‌المللی نسبت به تهیه و تدوین ضوابط مربوط به وظایف اقدام نماید که دستورالعمل صدرالذکر را نیز شامل می‌گردد. 2 برخلاف تحلیل و توجیه ارائه شده در دادخواست ماده 6 دستورالعمل موصوف و تبصره 1 آن دقیقا در راستای تسهیل دسترسی به اطّلاعات تدوین شده است تا محقّقان و پژوهشگران در حداقل زمان ممکن به اطّلاعات درخواستی دسترسی یابند و به هیچ عنوان منافاتی با مواد مورد اشاره از قانون «انتشار و دسترسی آزاد به اطّلاعات» مصوّب 1387 ندارد: بدیهی است ذکر عبارت در معرض نمایش در متن ماده 6 دستورالعمل به دلیل محدود کردن حق دسترسی آزاد به اطّلاعات عمومی مجاز و عدم توجه به ماده 5 قانون دسترسی آزاد به اطّلاعات نبوده بلکه ناشی از یک اصل تخصّصی حاکم بر حمایت و حفاظت از اموال فرهنگی تاریخی در تمامی موزه‌های شناخته شده است که به دلیل تکرار ناپذیری و آسیب‌پذیری این اموال و نکات تخصّصی که در نگهداری/ نمایش این امول باید مدنظر قرار گیرد، تنها بخشی از اموال فرهنگی تاریخی که مستندسازی شده و نمایششان خطر کمتری برای آن اموال ایجاد می‌نماید، به صورت دوره‌ای در معرض دید عموم قرار می‌گیرند و تعداد بسیار زیادی از اموال فرهنگی تاریخی که مستندسازی نشده یا اطّلاعاتشان به صورت کامل طبقه‌بندی نشده یا نمایششان، بیم ورود لطمه را به این اموال افزایش می‌دهد یا بنابر بسیاری دلایل تخصّصی و امنیتی دیگر قابلیت نمایش ندارند، در مکان‌هایی امن به نام مخازن با حفظ استانداردها و موارد حفاظتی و امنیتی نگهداری می‌شوند و تنها امنای اموال یا افراد متخصّص با ارائه معرفی نامه معتبر، مجوّز ورود به این اماکن و دسترسی به این اموال را دارند و گاها با رعایت کلّیه موارد تخصّصی، از آن‌ها عکس‌برداری و فیلم‌برداری می‌شود تا علاوه بر حفظ سلامت اموال، از گزند مجرمین و سوء استفاده گران در امان بمانند که این موضوع در بند (ب) ماده 17 قانون دسترسی آزاد به اطّلاعات که به بیان استثنائات می‌پردازد، مورد توجه و تایید قرار گرفته تا چنانچه ارائه اطّلاعات درخواست شده سبب بروز جرم علیه این امول که جزئی از میراث فرهنگی کشور هستند و تجری سارقین و سوء استفاده گران (از جمله سازندگان اموال تقلبی مذکور در ماده 566 مکرّر قانون مجازات اسلامی) می‌گردد، از این موضوع ممانعت شود همچنین طبق آیین‌نامه حفاظت از میراث فرهنگی کشور مصوّب 1381 شورای امنیت کشور، سازمان میراث فرهنگی کشور (وزارت فعلی) محق و موظّف است اقدامات لازم را برای حفاظت از اشیای موزه‌ای به عمل آورد و از آنجا که وزارت مذکور نهاد حاکمیتی و مرجع صالح ملّی حفاظت از میراث فرهنگی از جمله اشیای واقع در موزه‌ها است، یکی از تمهیدات حفاظتی مهم در این راستا آن است که در برخی مقاطع زمانی و به لحاظ حساسیت‌های موجود، برخی اشیا عامدا در مخازن موزه‌ها نگهداری نمایند و بازدید عمومی بنا به دلایل امنیتی، ممنوع باشد و همه افراد اجازه ورود به مخازن و دسترسی به کلّیه اموال را نداشته باشند. نباید از نظر دور داشت که در راستای ایفاء وظایف محوله، خارج نمودن اموال فرهنگی تاریخی از محل نگهداری و جابه جایی آن‌ها به هر دلیلی، تماما وفق مقرّرات و ضوابطی است که توسط مقامات ذی صلاح و متخصّص در وزارتخانه میراث فرهنگی گردشگری و صنایع دستی تدوین شده است. 3 قید عبارت «با اخذ مجوّز از مدیریت مربوطه و ذکر منبع» مذکور در تبصره 1 ماده 6 دستورالعمل، به معنای مطالبه دلیل یا توجیه تقاضای مطروحه که در ماده 7 «قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات» آمده، نیست بلکه تاکیدی بر لزوم رعایت موارد حفاظتی و امنیتی در رابطه با اموالی است که چگونگی بهره برداری فعلی از آن‌ها در حفظ و ایجاد امکان بهره برداری نسل‌های آینده از این اموال، تعیین‌کننده و موثر است و مدیر و مقامات صالح در هر موزه مسئول و مکلّف به انجام و پیگیری این امور هستند تا بازدید، جابه جایی و هرگونه عکس‌برداری و فیلم‌برداری، موجب ورود لطمه و آسیب به این اموال غیرقابل تکرار نشود. همچنین روشن است که آن بخش از تبصره 1 ماده 6 که به وجود تصاویر اشیای در معرض نمایش در آرشیو موزه اشاره دارد علاوه بر این که به پژوهشگران این امکان را می‌دهد تا به سهولت و بدون فوت وقت از تصاویر موجود در آرشیو موزه بهره مند شوند، از ورود آسیب‌های بالقوه‌ای که عکس‌برداری و فیلم‌برداری مجدّد با استفاده از تجهیزات مربوطه برای فضاهای موزه‌ای و اموال موزه‌ای دارد جلوگیری می‌نماید و به همین دلیل در دستورالعمل آمده که این‌گونه اعمال باید با هماهنگی با مقام واجد صلاحیّت در موزه صورت گیرد و اخذ مجوّز به معنای نفی حق برخورداری افراد از تصاویر این اموال نیست بلکه صرفا تاکیدی بر حق مکتسبه و حاکمیتی موزه در حفاظت و حمایت از اموال موزه‌ای است همچنین اموال فرهنگی تاریخی چه منقول چه غیرمنقول به عنوان مواد اولیه جهت استخراج اطلاعات محسوب می‌شوند و پس از انجام تحقیق و پژوهش بر روی آن‌ها، مشمول حفظ حقوق مالکیت معنوی تولید‌کننده اطّلاعات نیز خواهند بود لذا این موضوع نیز نافی حق مردم بر دسترسی به اطلاعات اموال موزه‌ای نیست. چنانچه تبصره 1 ماده 6 حذف شود (بالتبع تبصره 2 نیز حذف می‌گردد) امکان استفاده پژوهشگر تصاویر در معرض نمایش در آرشیوهای مستندات، منتفی خواهد شد و این امر نه تنها تقویت حق پژوهشگر به دسترسی به اطّلاعات نیست بلکه سبب نقض آن خواهد بود. در پایان مجددا توجه آن هیات را به این نکته نیز جلب می‌نماید که مورد توجه قراردادن و اجرای دستورالعمل فوق الاشاره به عنوان یکی از معدود مقرّرات حمایتی موجود، سبب حفظ اموال گاها منحصربه‌فرد و اطّلاعات انحصاری آن‌ها است که اگر به شیوه درست و به صورت صحیح اخذ و استفاده نشود علاوه بر تشویق مجرمان بر انجام جرم علیه این اموال، موجد عواقبی است که در آینده غیر قابل جبران خواهد بود و چنانچه مداقه فرمایند کاملا واضح است که چه فرد یا افرادی از حذف یا تعدیل چنین مقرّراتی سود خواهند برد." در اجرای ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری پرونده به هیات تخصّصی فرهنگی، آموزشی و پزشکی دیوان عدالت اداری ارجاع و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره 140431390000644504 مورخ 1404/3/13 عبارت «در معرض نمایش» از ماده 6 دستورالعمل فیلم‌برداری و عکاسی از اماکن تاریخی و اموال منقول فرهنگی تاریخی تحت پوشش وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مزبور به دلیل عدم اعتراض از سوی رئیس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیّت یافت. رسیدگی به تبصره 1 از ماده 6 دستورالعمل فیلم‌برداری و عکاسی از اماکن تاریخی و اموال منقول فرهنگی تاریخی تحت پوشش وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی (ابلاغی به موجب نامه شماره 982100/40237 مورخ 1398/12/17 وزیر میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی) در دستورکار جلسه هیات عمومی قرار گرفت. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/5/14 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی با عنایت به این که حسب دفاعیات وزارت میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری و توضیحات نماینده آن وزارتخانه در خصوص تکلیف قانونی وزارتخانه فوق برای حفظ و نگهداری آثار فرهنگی و تاریخی اعم از اماکن تاریخی و اموال منقول، منوط شدن دسترسی افراد به این اموال ملّی و تاریخی ملّت ایران برای فیلم‌برداری و عکاسی به صدور مجوّز از سوی این وزارتخانه به معنای منع مطلق دسترسی نبوده و در راستای وظایف قانونی این مرجع در پیشگیری از بروز آسیب‌های احتمالی به این اماکن و اشیاء و رفع خطر سرقت، قاچاق، نسخه برداری غیرقانونی و همچنین سودجویی برخی افراد در تهیه تصاویر و فروش آن‌ها صورت گرفته، لذا تبصره 1 ماده 6 دستورالعمل شماره 982100/40237 مورخ 1398/12/17 وزارت میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری مغایرتی با قوانین ندارد و ابطال نشد. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری احمدرضا عابدی پپپپ