رای شماره 1678917 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال نامه شماره 9104/3273/550 مورخ 1403/6/17 رئیس کل دادگستری استان خراسان شمالی

شماره 0302517 - 1404/7/15 بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140431390001678917 مورخ 1404/7/8 مبنی بر: نامه شماره 9104/3273/550 مورخ 1403/6/17 رئیس کل دادگستری استان خراسان شمالی که بر اساس آن در امکان ارسال اظهارنامه محدودیت ایجاد شده است، ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیئت عمومی و هیئت‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یداله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: 1404/7/8 شماره دادنامه: 140431390001678917 شماره پرونده: 0302517 مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی : آقای حسین محمدی طرف شکایت: دادگستری کل استان خراسان شمالی اداره کل کارگزینی قضات قوه قضائیه موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره 9104/3273/550 مورخ 1403/6/17 رئیس کل دادگستری استان خراسان شمالی گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال نامه شماره 9104/3273/550 مورخ 1403/6/17 رئیس کل دادگستری استان خراسان شمالی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که: "مدیرکل دادگستری استان خراسان شمالی در نامه به شماره 9104/3273/550 مورخ 1403/6/17 در شرح ردیف خواسته با عدول از اختیارات قانونی و در قالب وضع قاعده آمره خلاف منظور قانون‌گذار و مفاد قانون اساسی دستور به ممنوعیت ارسال اظهارنامه توسط ادارات خدمات رسان و بانک‌های دولتی و خصوصی استان خراسان شمالی ضمن نقض قوانین صادر نموده است که به شرح ذیل و دلایل تقدیمی مستحق ابطال می‌باشد: مقرّرات راجع به تامین دلیل و اظهارنامه در فصل هفتم از باب سوم قانون آیین دادرسی مدنی آمده است و مطابق ماده 156 قانون آیین دادرسی مدنی: «هر کس می‌تواند قبل از تقدیم دادخواست، حق خود را به‌وسیله اظهارنامه از دیگری مطالبه کند مشروط بر این که موعد مطالبه رسیده باشد، به‌طور کلی هرکس حق دارد اظهاراتی را که راجع به معاملات و تعهّدات خود با دیگری است و بخواهد به‌طور رسمی به وی برساند ضمن اظهارنامه به طرف ابلاغ نماید ...» و تبصره این ماده نیز اشعار دارد که: «اداره ثبت و دفتر دادگاه‌ها می‌توانند از ابلاغ اظهارنامه‌هایی که حاوی مطالب خلاف اخلاق و خارج از نزاکت باشد خودداری نمایند» استناد دیگری در منع ارسال اظهارنامه در هیچ یک از قوانین وجود ندارد. ارسال اظهارنامه امری مقدماتی برای طرح دعوی تلقّی می‌شود و براساس قاعده فقهی مقدمه واجب، واجب است. در مواردی از موضوعات قانونی ارسال اظهارنامه ضروری است. به عنوان مثال هنگامی که موضوع دعوی خسارت تاخیر تادیه نسبت به پرداخت وجه یا انجام تعهّد مطالبه شود باید اثبات شود که از طریق اظهارنامه انجام آن موضوع مطالبه شده است و گیرنده اظهارنامه نسبت به آن بی‌اعتنا بوده و از این حیث موجب ورود خسارات قانونی عرفی یا قراردادی شده است و همچنین در مواردی که قانونا ارسال اظهارنامه ضروری نیست برای اثبات ادعا در مرحله اقامه دعوا اظهارنامه واجد اثر حقوقی است. مفاد نامه مذکور، حق دادخواهی برای اثبات دستگاه‌های دولتی و مخاطبین نامه را تحدید و تضییع نموده است و بر اساس اصل 34 قانون اساسی دادخواهی حق مسلم هر فرد است هر کس می‌تواند به منظور دادخواهی به دادگاه‌های صلح رجوع نماید و بر اساس ماده 156 قانون آیین دادرسی مدنی هر کس می‌تواند قبل از تقدیم دادخواست حق خود را به‌وسیله اظهارنامه از دیگری طلب کند. معنی و مفهوم هرکس عام بوده و اشخاص حقیقی و حقوقی را شامل می‌شود. براساس ماده 570 قانون مجازات اسلامی بخش کتاب تعزیرات هر یک از مقامات و مامورین وابسته به نهادها و دستگاه‌های حکومتی که افراد ملّت را از حقوق مقرّر در قانون اساسی جمهوری اسلامی محروم کند علاوه بر انفصال از خدمت و محرومیت از 1 تا 5 سال از مشاغل حکومتی به حبس از دو ماه تا 3 سال محکوم خواهد شد. با این توصیف ایفای حقوق عامه و پشتیبانی از حقوق فردی و اجتماعی آحاد ملت از وظایف قوه قضائیه است (اصل 156 قانون اساسی) و به دلیل ماموریت بخش‌های دولتی و عمومی غیردولتی که وظیفه خدمات‌رسانی به آحاد ملّت را دارند ایجاد ممنوعیت جهت حفظ منافع عموم مشمول ماده مذکور می‌گردد. در تبصره ماده 156 قانون آیین دادرسی مدنی «فقط در صورتی که محتوای اظهارنامه خلاف اخلاق و خارج از نزاکت باشد موجب عدم پذیرش و ثبت آن است» و حالت دیگری از جمله دارای شخصیت حقوقی دولتی بودن برای عدم پذیرش اظهارنامه وجود ندارد. در نامه مذکور هیچ مستند قانونی بیان نشده است که دلیل بر آن باشد که مرجع صلاحیت دار و مستند به ماده قانونی چنین ممنوعیتی را برقرار کرده است. اصل مستند بودن تصمیم مقام عمومی و نیز اصل عدم صلاحیت مقامات عمومی در تعیین محدودیت برای آحاد ملّت از جمله اشخاص دولتی و خصوصی و حقیقی ایجاب می‌کند تا اگر مرجع صادرکننده بخشنامه، مستندی قانونی در این باره دارند در متن نامه یا بخشنامه یا دستورات آمره بیان نمایند تا در موضع اتهامی مبنی بر اقدام علیه عدالت قضایی قرار نگیرند و در هر صورت ایجاد محدودیت مذکور نیازمند مجوّز قانونی است. در نامه مذکور مقام قضایی فرموده‌اند که وجود ابزارهای قانونی دیگر مثل ارسال پیامک و مسدودسازی حساب‌ها یکی از دلایل عدم ثبت اظهارنامه توسط دستگاه‌های خدمات رسان یا بانک‌ها است که با رجوع به قاعده «اثبات شی نفی ما عدا» نمی‌کند و این که امکان ارسال پیامک و مسدودسازی حساب‌ها برای اشخاص موضوع نامه فراهم است دلیل بر آن نیست تا امکان ثبت اظهارنامه برای آنان ممنوع گردد علاوه بر آن در ارائه خدمات بانکی که یکی از موارد ثبت اظهارنامه در تاخیر در دیون افراد است علاوه بر آن بانک‌ها در مشارکت‌های صنعتی و تجاری دارای تعهّدات متقابل بوده و نیازمند ارسال اظهارنامه در موارد بسیاری خواهند بود که علاوه بر آن به عنوان مثال مسدود نمودن حساب‌های بانکی به درخواست مشتری یا دستورات قضایی امکان‌پذیر نیست و از آن نمی‌توان به عنوان جایگزین ارسال اظهارنامه استفاده کرد علاوه بر آن براساس قانون اساسی نمی‌توان امکان ثبت شکایات و دادخواست را از افراد حقیقی و حقوقی که دارای شخصیت حقوقی مستقل هستند ممنوع کرد. علاوه بر موارد پیش گفته به دلیل مشارکت بانک‌ها و دوایر خدمات رسان در معاملات و سایر فعالیت‌های تجاری دستگاه‌های دولتی اجبارا بر اساس قوانین حاکم نیاز به ارسال اظهارنامه خواهند داشت که از آن جمله مواد 171، 459 و 460 قانون آیین دادرسی مدنی، ماده 13 و بند 9 ماده 14 قانون روابط موجر و مستاجر سال 1356، ماده 10 مکرّر قانون تملک آپارتمان‌ها، ماده 9 قانون نحوه واگذاری مالکیت و اداره امور شهرک‌های صنعتی، مواد 129، 284، 372، 568، 569 قانون تجارت، مواد 246، 247 و 297 لایحه قانونی اصلاح قانون تجارت، ماده 13 قانون بیمه، مواد 42 و 43 قانون ثبت و ماده 1 قانون مجازات راجع به انتقال مال غیر جزء مواردی است که در صورت مرتبط بودن با فعالیت دستگاه‌های اجرایی یا دولتی یا بانک‌ها علی‌الخصوص در طلبکاری و تاخیر دیون موظّفند که قبل از طرح دعوا در مراجع قضایی ابتدائا برای طرف مقابل اظهارنامه ارسال کنند. مطابق ماده 2 آیین‌نامه اجرایی دفاتر و کانون خدمات الکترونیک قضایی به شماره 9000/31400/100 مورخ 1401/5/24 مصوّب ریاست قوه قضائیه، اشخاص حقیقی یا حقوقی جهت اقامه، طرح و پیگیری دعاوی، شکایات و سایر امور قضایی، از طریق دفاتر یا درگاه و با استفاده از سامانه‌های الکترونیکی و مخابراتی اقدام می‌کنند و مطابق با ماده 4 آیین‌نامه مذکور در روش اقدام از طریق دفتر متقاضی درخواست خود را به همراه مستندات آن به دفتر تحویل می‌دهد. دفتر پس از احراز هویت و محاسبه هزینه خدمات الکترونیک قضایی از طریق سامانه و پرداخت الکترونیک آن، اسناد یاد شده را به سند الکترونیکی تبدیل می‌کند و به رویت متقاضی می‌رساند. دفتر پس از مطابقت اسناد الکترونیکی با اوراق ابرازی توسط متقاضی آن را از طریق سامانه به مرجع صالح ارسال می‌کند. لذا بنابر مقرره فوق، دفاتر خدمات الکترونیک قضایی موظّف به پذیرش اظهارنامه اشخاص حقیقی و حقوقی و ارسال آن به مراجع ذی صلاح مطابق با ترتیبات مقرره در ماده 156 قانون آیین دادرسی مدنی به عنوان بخشی از امور قضایی است. بنا به مراتب معنونه و با عنایت به قوانین پیش گفته و مغایرت نامه مذکور با اصول قانون اساسی و قانون مدنی و ماده 156 قانون آیین دادرسی مدنی و ماده 2 آیین‌نامه اجرایی دفاتر و کانون خدمات الکترونیک قضایی و تضییع حقوق قانون اشخاص حقوقی، بانک‌ها و دوایر دولتی و توجه به این که اظهارنامه به عنوان یکی از ادله اثبات دعوا مورد استناد است و اطلاق حکم مندرج در نامه مورد شکایت فاقد مجوز قانونی بوده و قانونگذاری جدید محسوب می‌گردد. لذا بدوا درخواست صدور دستور موقّت سپس ابطال نامه مذکور و صدور رای شایسته مورد استدعاست. «ضمنا خارج از مطالب فوق مطلب مهم این که: سیاست قوه قضائیه بر کاهش ورودی‌ها و موجودی دادگاه هاست و با صدور چنین بخش نامه‌ای ناچارا بانک‌ها برای این که بتوانند خسارت تاخیر را مطالبه کنند اقدام به طرح دعوی و تقدیم دادخواست می‌نمایند و بالتبع پرونده‌های ورودی دادگاه‌ها و اطاله دادرسی افزایش پیدا می‌کند»." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: " جناب آقای اسپیدکار بازرس محترم کل استان خراسان شمالی سلام علیکم احتراما با عنایت به بازدیدهای میدانی، گزارشات مردمی، مستندات موجود و بررسی سیستمی معاونت محترم قضایی و سرپرست معاونت فنّاوری اطّلاعات و برنامه‌ریزی دادگستری استان مبنی بر ارسال اظهارنامه به‌وسیله برخی ادارات خدمات رسان و بانک‌های دولتی و خصوصی به بدهکاران بانکی و مشتریان از طریق دفاتر خدمات الکترونیک قضایی که باعث تحمیل هزینه‌های غیرضرور به بیت المال و اتلاف منابع عمومی می‌گردد و با توجه به وجود ابزارهای قانونی دیگر مانند ارسال پیامک و مسدود‌سازی حساب در قوانین مربوطه، مقتضی است دستور فرمایید مراتب به دستگاه‌های اجرایی و بانک‌ها ابلاغ تا از ارسال اظهارنامه در موارد غیرضرور خودداری و نظارت لازم معمول گردد. رئیس کل دادگستری استان خراسان شمالی" در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل کارگزینی قضات قوه قضائیه به موجب لایحه شماره 9000/95651/5000 مورخ 1403/9/14 توضیح داده است که: "بدین‌وسیله اعلام می‌دارد نظر به این که حسب مفاد دستورالعمل نحوه دفاع از دعاوی طرح شده علیه قوه قضائیه، مصوّب 1400/7/3 ریاست معظّم قوه قضائیه، اختیار بررسی و پاسخ‌گویی به شکایت استخدامی قضات به اداره کل کارگزینی قضات محول شده و در مانحن فیه موضوع نامه صادره از سوی رئیس کل دادگستری استان خراسان شمالی ارتباطی به این اداره کل ندارد. با عنایت به این که دعوا شاکی متوجه این اداره کل نبوده لذا مستندا به بند (پ) ماده 53 قانون دیوان عدالت اداری و ماده 84 قانون آیین دادرسی مدنی تقاضای رد شکایت شاکی مورد استدعاست." دادگستری کل استان خراسان شمالی نیز به موجب لایحه‌ای که با شماره 3781290 مورخ 1403/9/24 در دفتر هیئت عمومی به ثبت رسیده توضیح داده است که: "به استحضار می‌رساند گزارشات متعدّدی به دادگستری استان در خصوص سوء جریان در ادارات دولتی و بانک‌ها و دستگاه‌های خدمات رسان واصل گردیده، مبنی بر این که علی رغم ایجاد دسترسی خود کاربری به‌وسیله مرکز آمار و فناوری اطّلاعات قوه قضائیه برای بانک‌ها و ادارات دولتی در استان و ابلاغ این موضوع به مدیران دستگاه‌های مربوطه و ارائه آموزش‌های لازم، بخش قابل توجهی از منابع مالی آن‌ها جهت صدور و ابلاغ اظهارنامه به اشخاص حقیقی یا حقوقی از طریق دفاتر خدمات الکترونیک قضایی و بعضا با عقد قرارداد با شرکت‌های واسط تخصیص می‌یابد که در بین مخاطبین آن‌ها علاوه بر اشخاصی که ممکن است بدهی معوق به دستگاه دولتی یا بانک‌ها داشته باشند برای جلب و جذب اعتبار بیشتر از دستگاه مربوطه، اظهارنامه برای اشخاصی که وام و بدهی خود را تسویه نموده‌اند نیز ملاحظه می‌گردد و یا نحوه تنظیم و امضاء این اظهارنامه‌ها بدون حضور مدیر یا نماینده حقوقی دستگاه صرفا با امضاء مدیر دفتر خدمات الکترونیک قضایی یا کارکنان دفتر، که هیچ‌گونه سمت قانونی در ابلاغ و اظهار موضوع به مخاطب ندارد صورت می‌گیرد. مضافا به این که با گسترش و توسعه فناوری‌های نوین، اعلام به مخاطب جهت پرداخت بدهی از طریق پیامک فراهم بوده و معمولا نتایج مثبتی به همراه دارد و لذا این مرجع با لحاظ جایگاه سازمان بازرسی کل کشور و وظایف آن در نظارت بر حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاه‌های اداری، طبق اصل 174 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور مصوّب 1360/7/19 و اصلاحات آن به ویژه ماده 2 مکاتبه‌ای خطاب به بازرس کل استان خراسان شمالی با محتوای پیوست ارسال نموده تا از ارسال اظهارنامه در موارد غیرضروری خودداری گردد. همان‌طور که ملاحظه می‌فرمایید مکاتبه این مرجع به عنوان رئیس کل دادگستری استان خراسان شمالی صرفا یک مکاتبه و نامه اداری بوده که به منظور اعلام موضوع به بازرس کل استان جهت نظارت در راستای انجام وظایف قانونی سازمان بازرسی کل کشور صورت گرفته و براساس تعریف بخشنامه، آیین‌نامه و دستورالعمل در منابع مرجع مثل ترمینولوژی حقوق به هیچ وجه بخشنامه و آیین‌نامه یا دستورالعمل دولتی تلقّی نمی‌شود تا قابل ابطال بوده و یا ابطال آن در صلاحیت هیئت عمومی دیوان عدالت اداری باشد. لازم به یادآوری است که اگر بنابر تلقّی مکاتبات اداری در زمینه اجرای مقرّرات قانونی و یا یادآوری آن به دستگاه‌های تابعه به عنوان بخش نامه، آیین‌نامه و دستورالعمل بوده و به‌وسیله دیوان عدالت اداری قابل ابطال باشد؛ تضرّر اشخاص حقیقی و یا حقوقی متخلف از اجرای وظایف قانونی دستگاه قضایی و سازمان‌های تابعه در اکثر موارد محتمل است، فلذا باعث تعطیلی اجرای قانون و سوء جریان به نفع متخلّفان و مجرمان شده و مدیران دستگاه‌های اجرایی در انجام وظایف قانونی خود با احتیاط برخورد نموده و جسارت اقدام در مقابل متخلّفان را از دست خواهند داد . مکاتبه این مرجع با بازرس کل استان به هیچ وجه به ممنوعیت تنظیم و ارسال اظهارنامه برخلاف قانون آیین دادرسی مدنی نبوده، بلکه صرفا در راستای جلوگیری از تحمیل هزینه‌های غیرضرور به بیت المال و اتلاف منابع عمومی یادآوری گردیده تا از ارسال اظهارنامه در موارد غیرضروری خودداری گردد، مضافا به این که امکان ارسال اظهارنامه به‌وسیله سامانه خود کاربری خدمات الکترونیک قضایی برای ادارات و بانک‌ها فراهم بوده ولی به دلیل سوء جریانات مورد اشاره مورد استفاده قرار نمی‌گیرد. برخلاف استدلال خواهان، مکاتبه این مرجع با بازرس کل استان هیچ‌گونه ارتباطی به آحاد مردم نداشته و حقی از حقوق اساسی ملّت را سلب ننموده، بلکه با توجه به اخذ بخشی از هزینه‌های ارسال اظهارنامه از مخاطبین، کاملا در راستای حفظ حقوق عامه و مشتریان و مراجعین بانک‌ها و دستگاه‌های دولتی صورت گرفته است. با وحدت ملاک از ماده 600 قانون مجازات اسلامی در زمینه وصف مجرمانه تشخیص یا تعیین یا محاسبه یا وصول وجه یا مالی به نفع دولت برخلاف قانونی و یا زیاده بر مقرّرات قانونی، تخلّف دفاتر خدمات الکترونیک قضایی و دستگاه‌های دولتی و بانک‌ها در اخذ هزینه‌های مازاد بر هزینه طرح شکایت از مردم، غیرقانونی بودن این‌گونه اقدامات محرز و مسلم بوده و علاوه بر مقرّرات فوق الاشعار، مبنای نامه نگاری این مرجع با سازمان بازرسی کل کشور می‌باشد. با توجه به سند رسمی بودن قرارداد فیمابین مشتریان و بانک‌ها و دستگاه‌های دولتی همان‌طور که مستحضرید در اکثریت قریب به اتفاق موارد جهت وصول مطالبات نیاز به اقدام از طریق دستگاه قضایی نبوده و از طریق دایره اجرای اسناد رسمی اداره ثبت اسناد و املاک، مبادرت به صدور اجرائیه و اخذ مطالبات می‌گردد که نیاز به ارسال اظهارنامه نمی‌باشد. با توجه به مراتب فوق و غیرقانونی بودن درخواست خواهان این مرجع ضمن تاکید بر قانونی بودن مکاتبه صورت گرفته با سازمان بازرسی استان، مطابق مقرّرات قانون دیوان عدالت اداری درخواست رد دعوی مطروحه می‌نماید." هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/7/8 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیئت عمومی براساس ماده 156 قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوّب سال 1379: «هرکس می‌تواند قبل از تقدیم دادخواست، حق خود را به‌وسیله اظهارنامه از دیگری مطالبه نماید، مشروط بر این که موعد مطالبه رسیده باشد. به‌طور کلّی هرکس حق دارد اظهاراتی را که راجع به معاملات و تعهدات خود با دیگری است و بخواهد به‌طور رسمی به وی برساند ضمن اظهارنامه به طرف ابلاغ نماید. اظهارنامه توسط اداره ثبت اسناد و املاک کشور یا دفاتر دادگاه‌ها ابلاغ می‌شود.» با عنایت به این که ارسال اظهارنامه براساس حکم مذکور منع قانونی ندارد و در جریان دادرسی به عنوان یکی از ادله اثبات دعوا می‌توان بدان استناد کرد بنابراین با توجه به تجویز قانون‌گذار مبنی بر امکان ارسال اظهارنامه و عدم ممنوعیت آن جز در موارد منصوص، نامه شماره 9104/3273/550 مورخ 1403/6/17 رئیس کل دادگستری استان خراسان شمالی که براساس آن در امکان ارسال اظهارنامه محدودیت ایجاد شده، خارج از حدود اختیار و خلاف قانون بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری احمدرضا عابدی