رای شماره 1406 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال بخشنامه شماره 900/97/93465 - 1397/07/04 جانشین وقت رییس سازمان بهزیستی کشور

شماره 9703420 - 1398/8/4 بسمه تعالی جناب آقای اکبرپور رئیس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران با سلام یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 9809970905811406 مورخ1398/7/9 با موضوع: «ابطال بخشنامه شماره99346/97/005 1397/7/4 جانشین وقت رییس سازمان بهزیستی کشور» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد . مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری مهدی دربین تاریخ دادنامه : 1398/7/9 شماره دادنامه: 1406 شماره پرونده : 3420/97 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: کانون توسعه و همیاری مهدهای کودک کشور موضوع شکایت و خواسته : ابطال بخشنامه شماره 99346/97/005 1397/7/4 جانشین وقت رئیس سازمان بهزیستی کشور گردش کار : کانون توسعه و همیاری مهدهای کودک کشور به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره 99346/97/005 1397/7/4 جانشین وقت رئیس سازمان بهزیستی کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که : « احتراما به شرح شکواییه کانون توسعه و همیاری مهدهای کودک در سطح استانها و کشور در دهه هشتاد با عبور از قوانین و قواعد حاکم بر کمیسیون 262 قانون نظیم بخشی از مقررات مالی دولت تاسیس گردیدند و بالتبع دارای حقوق مکتسبه قانونی نیز می‌باشند و از طرفی در بقای مدیریت کلان بهزیستی در مهدهای کودک تاثیر بسزایی داشته‌اند. اخیرا بخشنامه‌ای به شماره 99346/97/005 [99346/97/005] 1397/7/4 به امضای آقای دکتر پورشبانان جانشین ریاست سازمان بهزیستی کشور با موضوع انجام انتخابات مجدد کانوهای فوق خطاب به مدیران کل استانها صادر گردیده که در سه مورد قوانین کلی حاکم بر کمیسیون ماده 26 و تشکلهای غیردولتی زیر قواعد حقوقی و قانونی را نقض آشکار کرده است که پیرو آن انتخاباتی در مورخ 1397/10/12 در سطح استان تهران در حال انجام می‌باشد (به صورت غیرقانونی) لذا موارد تخلف عبارتند از : 1 دستور انجام انتخابات به مدیران کل دولتی: در حالی که وظیفه انتخابات به عهده تشکلهای غیردولتی است و بهزیستی باید ناظر بوده و به وظیفه نظارتی خود عمل نماید. 2 پیوست اساسنامه جدید کانون توسعه و همیاری مهدهای کودک جهت بهره‌برداری در انتخابات: در حالی که کلیه کانونهای فوق دارای اساسنامه بوده که در ثبت شرکتها به ثبت رسیده و دارای شخصیت حقوقی مستقل بوده و اصلا پیوست اساسنامه جدید یک امر غیرحقوقی بوده و موضوعیت ندارد و خلاف قواعد حقوقی است (سالبه به انتفاء موضوع است). 3 الزام بر انجام انتخابات فوق با شرکت کانونهایی که جواز تاسیس معتبر دارند یا ندارند که این خود از تخلفات آشکار می‌باشد. لذا تقاضا دارد بدوا صدور دستور موقت مبنی بر جلوگیری از اجرای بخشنامه مذکور و انتخابات 1397/10/12 و سپس رای مبنی بر ابطال بخشنامه غیرحقوقی و غیرقانونی مذکور صادر فرمایید . » متن بخشنامه مورد اعتراض به قرار زیر است : «مدیران کل محترم بهزیستی استانها سلام علیکم احتراما با عنایت به لزوم ایجاد وحدت رویه و انجام و تقویت مراکز غیردولتی و تشکلهای پرتوان و اثرگذار و در راستای ارتقاء کیفی و کمی روند ارائه خدمات به جامعه هدف، به پیوست «اساسنامه جدید کانون توسعه و همیاری مهدهای کودک» جهت بهره‌برداری ارسال می‌گردد. مقتضی است دستور فرمایید بر اساس ماده 32 اساسنامه پیوست نسبت به برگزاری انتخابات کانون توسعه و همیاری مهدهای کودک، حداکثر تا پایان مهر ماه سال جاری اقدام و نتیجه انتخابات همراه با صورتجلسه‌های مربوطه (عمومی و هیات‌مدیره) را جهت برگزاری انتخابات کانون کشوری، به دبیرخانه توسعه و نظارت بر موسسات و مراکز غیردولتی ستاد بهزیستی کشور ارسال نمایند. شایان ذکر است برگزاری انتخابات برای کانونهایی که پروانه تاسیس آن‌ها دارای اعتبار می‌باشد نیز الزامی است . » در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل امور حقوقی سازمان بهزیستی کشور به موجب لایحه شماره 9180058/97/66 1397/12/22 توضیح داده است که : «ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری موضوع: در خصوص پرونده کلاسه 9703420 به شماره پرونده 9709980905801948 1397/11/3 هیات عمومی دیوان عدالت اداری موضوع شکایت کانون توسعه و همیاری مهدهای کودک کشور خانم فاطمه دعایی با سلام و تحیت؛ احتراما؛ در خصوص پرونده کلاسه 9703420 به شماره پرونده 9709980905801948 1397/11/3 موضوع دادخواست کانون توسعه و همیاری مهدهای کودک کشور به شماره ثبت 23445 به ریاست خانم فاطمه دعایی و با وکالت آقایان سید حجت‌الله امینی و عیسی ابراهیمی به خواسته «بدوا تقاضای صدور دستور موقت بر جلوگیری از بخشنامه و مجمع عمومی عادی نوبت اول مورخ 1397/10/12 و سپس صدور رای مبنی بر ابطال بخشنامه شماره 99346/97/005 1397/7/4 جانشین رئیس سازمان بهزیستی» مطروحه در هیات عمومی دیوان عدالت اداری موارد ذیل را در دفاع از حقوق سازمان بهزیستی کشور به استحضار عالی می‌رساند: ایرادات شکلی: 1 با استناد به مواد12 و 80 قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری صلاحیت هیات عمومی دیوان رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری‌ها و موسسات عمومی غیردولتی می‌باشد و نه ابطال نامه‌های اداری صادره، که با توجه به خواسته شاکی مبنی بر ابطال یک نامه اداری به شماره 99346/97/005 1397/7/4 صادره از طرف رئیس سازمان بهزیستی و با توجه به صلاحیت هیات عمومی در ابطال مصوبات، خواسته خواهان فاقد وجاهت قانونی می‌باشد و ابطال آن نامه در صلاحیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری نمی‌باشد . 2 با استناد به ماده 584 لایحه اصلاحی قانون تجارت تشکیلات و موسساتی که برای مقاصد غیرتجارتی تاسیس شده یا بشوند از تاریخ ثبت در دفتر مخصوصی که وزارت عدلیه معین خواهد کرد شخصیت حقوقی پیدا خواهند کرد و با استناد به ماده 1 آیین‌نامه اصلاحی ثبت تشکیلات و موسسات غیرتجاری مصوب سال 1337 و تبصره ذیل آن مقصود از تشکیلات و موسسات غیرتجارتی مذکور در ماده 584 قانون تجارت کلیه تشکیلات و موسساتی است که برای مقاصد غیرتجارتی از قبیل امور علمی یا ادبی یا امور خیریه و امثال آن تشکیل می‌شوند اعم از آنکه موسسین و تشکیل‌دهندگان قصد انتفاع داشته یا نداشته باشند و تشکیلات و موسسات مزبور می‌توانند عناوینی از قبیل انجمن، کانون یا بنگاه و امثال آن را اختیار نمایند و بر اساس مواد 10 و 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری خواسته خواهان مبنی بر صدور دستور موقت بر جلوگیری از بخشنامه مجمع عمومی عادی نوبت اول در مورخ 1397/10/12 یک موسسه که برابر قانون تجارت به ثبت رسیده و دارای شخصیت حقوقی مستقل می‌باشد فاقد وجاهت قانونی می‌باشد و ابطال آن در حدود اختیارات و صلاحیت قانونی و ذاتی هیات عمومی دیوان عدالت اداری نمی‌باشد . دفاع ماهوی: با استناد به بند 1 ماده 26 قانون بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال 1380 و جزء ب بند 8 تبصره 3 ماده 57 قانون احکام دایمی کشور سازمان بهزیستی کشور تنها نهاد متولی صدور مجوز تاسیس مهدهای کودک در سراسر کشور می‌باشد . 1 با استناد به ماده 109 لایحه اصلاحی قانون تجارت مدیریت مدیران در اساسنامه معین می‌شود لیکن این مدت از دو سال تجاوز نخواهد کرد و آخرین تغییرات اساسنامه کانون مذکور با استناد به روزنامه رسمی شماره 18586 مربوط به سال 1387 می‌باشد و همانگونه که در بند 1 5 و بند 4 5 آگهی تاسیس موسسه کانون توسعه و همیاری مهدهای کودک کشور چاپ شده در روزنامه رسمی شماره 18586 مورخ 1387/9/28 خانم فاطمه دعایی به سمت رئیس هیات‌مدیره و به مدت نامحدود به عنوان مدیرعامل انتخاب گردیده که این امر بر خلاف قانون می‌باشد و با استناد به ماده 124 لایحه اصلاحی قانون تجارت مدیرعامل شرکت نمی‌تواند در عین حال رئیس هیات‌مدیره همان شرکت باشد مگر با تصویب سه چهارم آراء حاضر در مجمع عمومی که با توجه به تاریخ آخرین آگهی کانون در سال 1387 خانم فاطمه دعایی نمی‌تواند بدون تصویب سه چهارم آراء حاضر در مجمع عمومی هم به عنوان رئیس هیات‌مدیره و هم به عنوان مدیرعامل انتخاب شود . 2 با استناد به ماده 19 اساسنامه کانون توسعه و همیاری مهدهای کودک کشور هیات‌مدیره برای مدت 4 سال انتخاب خواهند شد که این امر مغایر ماده 109 لایحه اصلاحی قانون تجارت که مدت مدیریت مدیران در اساسنامه را به مدت دو سال تعیین کرده است می‌باشد. لذا مدیریت خانم فاطمه دعایی نمی‌باید از دو سال بیشتر تجاوز کند مگر با انتخاب مجدد و با استناد به ماده 128 لایحه اصلاحی نام و مشخصات و حدود اختیارات مدیرعامل باید با ارسال نسخه‌ای از صورتجلسه هیات‌مدیره به مرجع ثبت شرکت‌ها اعلام و پس از ثبت در روزنامه رسمی آگهی شود که اصول اسناد مربوط به آخرین تغییرات می‌باید توسط خواهان ارائه شود. 3 با استناد به تبصره 1 ماده 22 اساسنامه کانون توسعه و همیاری مهدهای کودک کشور مدت تصدی مدیرعامل 4 سال می‌باشد که این امر مغایر ماده 109 لایحه اصلاحی قانون تجارت بوده و با استناد به تبصره 2 ذیل همان ماده انتصاب مجدد مدیرعامل بطور متوالی برای دو دوره بلامانع می‌باشد و نه بیشتر که در آگهی تاسیس موسسه مذکور مدت سمت مدیرعامل (خانم فاطمه دعایی) به صورت نامحدود می‌باشد که این امر نیز مغایر قانون می‌باشد . 4 با استناد به ماده 32 اساسنامه کانون توسعه و همیاری مهدهای کودک کشور کانون توسعه و همیاری مهدهای کودک استان به شخصیت حقوقی‌ای متشکل از صاحبان امتیاز مهدهای کودک استان اطلاق می‌گردد و با استناد به همان ماده کانون توسعه و همیاری مهد‌های کودک کشور به شخصیت حقوقی‌ای متشکل از روسای هیات‌مدیره کانونهای استانی اطلاق می‌گردد که با استناد به ماده فوق اعضاء می‌باید دارای امتیاز مهدکودک باشند که خانم فاطمه دعایی فاقد چنین اوصافی می‌باشد. و خانم فاطمه دعایی بدلیل نداشتن پروانه فعالیت مهدکودک، هم اکنون مجاز به شرکت در انتخابات استان تهران نمی‌باشد . 5 با استناد به بند1 بخش شرایط داوطلبان در هیات‌مدیره کانون توسعه و همیاری مهد‌های کودک استان داشتن پروانه فعالیت دارای اعتبار مهدکودک فعال در زمان ثبت‌نام الزامی می‌باشد و کانون کشوری به شخصیت حقوقی‌ای متشکل از روسای هیات‌مدیره کانون‌های استانی اطلاق می‌گردد که مرکب از 7 نفر عضو اصلی و 2 نفر عضو علی‌البدل که از میان روسای هیات‌مدیره کانون‌های استانی انتخاب می‌شود که این اشخاص می‌باید دارای پروانه فعال مهدکودک باشند که رئیس هیات‌مدیره و مدیرعامل کانون توسعه و همیاری مهدهای کودک خانم فاطمه دعایی فاقد پروانه فعالیت مهدکودک از سازمان بهزیستی کشور می‌باشدکه با استناد به ماده 125 لایحه اصلاحی قانون تجارت مدیرعامل شرکت (موسسه) در حدود اختیاراتی که توسط هیات‌مدیره به او تفویض شده است نماینده شرکت (موسسه) محسوب و از طرف شرکت (موسسه) حق امضاء دارد با توجه به اینکه مدیرعامل و رئیس هیات‌مدیره فاقد صلاحیت قانونی احراز سمت‌های فوق می‌باشد لذا ایشان حق طرح دعوی و اخذ وکیل را نیز ندارد . 6 با استناد به تبصره 2 ماده 10 اساسنامه کانون توسعه و همیاری مهدهای کودک حضور نماینده‌ای از حوزه تخصصی (واحد امور کودکان و نوجوانان بهزیستی) و دبیرخانه توسعه و نظارت بر مراکز و موسسات غیردولتی سازمان بهزیستی/ واحد متناظر استانی در زمان برگزاری انتخابات و تشکیل مجامع فوق‌العاده در زمانی که انحلال کانون مطرح است جهت تایید مجامع الزامی بوده و باید مراتب به سازمان بهزیستی کشور گزارش شود و نامه شماره 9930065/97/461397/7/4 جانشین رئیس سازمان بهزیستی به همین منظور و در همین راستا بوده است و خواسته خواهان مبنی بر ابطال نامه فوق فاقد وجاهت قانونی می‌باشد . 7 بر اساس اسناد موجود کانون توسعه و همیاری مهدهای کودک کشور در سال 1386 به درخواست خانم فاطمه دعایی از سازمان بهزیستی پروانه تاسیس دریافت نمود که در آن تاریخ، نامبرده دارای پروانه فعالیت مهدکودک از سازمان بودند. بعد از صدور مجوز کشوری، شکایات متعددی از کانونهای مشابه استانی به سازمان واصل گردید مبنی بر اینکه این کانون از نمایندگان کانونهای استانی تشکیل نشده است و تعداد اعضای هیات‌مدیره آن متناسب با تعداد دارندگان مجوز مهدکودک در سطح کشور نیست و تصمیمات کانون مذکور عمدتا توسط شخص خانم دعایی اتخاذ می‌شود. 8 در سال 1392، پرونده تخلف خانم دعایی مبنی بر ارائه مدرک تحصیلی جعلی به سازمان بهزیستی در کمیسیون عالی تخلفات مطرح گردید که پیرو آن، نامبرده مهدکودک خود را بنا به درخواست شخصی تعطیل نمود. سرکار خانم دعایی علیرغم نداشتن پروانه فعالیت مهدکودک در سال 1392 پروانه تاسیس کانون مذکور را تمدید نمود که این مجوز تا سال 1395 دارای اعتبار بود. علیرغم تذکرات عدیده به نامبرده مبنی بر پایان اعتبار مجوز کانون، مدارک لازم اعم از اصل صورتجلسات انتخابات و مدارک شخصی اعضای کانون، به دبیرخانه کمیسیون عالی ماده 26 واصل نگردید و تا این تاریخ، پروانه تاسیس کانون مذکور فاقد اعتبار می‌باشد. 9 به دلیل اهمیت جایگاه حقوقی کانون مذکور در پیش‌برد اهداف سازمان بهزیستی و سیاست سازمان بهزیستی مبنی بر شبکه‌سازی مراکز غیردولتی اعم از مهدهای کودک، سازمان بهزیستی شیوه نامه‌ای به منظور انجام انتخابات از سطح استان تا کشور تدوین نمود. چرا که یکی از موارد اعتراض به کانون قبلی این بود که اعضای آن منتخب صاحبان امتیاز مهدهای کودک سطح کشور نبودند. بدین منظور و با هدف حفظ منافع تمامی کانونهای استانی جهت جلوگیری از تضییع حقوق آنان و تشریک مساعی تمامی سطوح اجرایی، شیوه نامه مذکور جهت برگزاری انتخابات به کلیه استانها ابلاغ گردید و همان اساسنامه جدید الگوی سازمان بهزیستی می‌باشد که با اساسنامه قبلی کانون منافاتی نداشته و فقط شیوه نامه برگزاری انتخابات به آن پیوست می‌باشد. لازم به ذکر است که ماهیت حقوقی کانون به قوت خود باقی است و با حضور اعضایی که دارای شرایط قید شده در شیوه‌نامه ابلاغی می‌باشند، ادامه فعالیت خواهد داد و سرکار خانم دعایی بدلیل نداشتن پروانه فعالیت مهدکودک، هم اکنون مجاز به شرکت در انتخابات استان تهران نمی‌باشد. چرا که یکی از شرایط شرکت در انتخابات، داشتن پروانه فعالیت معتبر از سازمان می‌باشد. با عنایت به موارد مطروحه و با استناد به ماده 26 قانون بخشی از مقررات مالی دولت و مواد 12 و 80 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مواد 109، 124، 125، 128 لایحه اصلاحی قانون تجارت و ماده 584 قانون تجارت و ماده 1 آیین‌نامه اصلاحی ثبت موسسات غیرتجاری مصوب سال 1337 و جزء ب بند 8 تبصره 3 ماده 57 قانون احکام دایمی کشور و همچنین اساسنامه کانون مذکور خواسته سرکار خانم فاطمه دعایی فاقد وجاهت قانونی می‌باشد و سرکار خانم دعایی دارای حق قانونی شکایت علیه سازمان بهزیستی نمی‌باشد چرا که پروانه تاسیس کانون توسعه مهدهای کودک از سال 1395 فاقد اعتبار می‌باشد. همچنین نامبرده فاقد پروانه فعالیت مهدکودک از سازمان بهزیستی می‌باشد. ضمنا به اطلاع می‌رساند با استناد به اساسنامه کانون توسعه مهدهای کودک کشور انتخابات کانون مذکور به منظور ادامه فعالیت قانونی آن، در سطح کلیه استانهای کشور برگزار شده است و نمایندگان آن‌ها جهت برگزاری انتخابات کشوری بزودی در ستاد سازمان بهزیستی گرد هم خواهند آمد. لذا تقاضای صدور رای مبنی بر رد دادخواست و رد خواسته غیرقانونی خواهان مورد استدعا می‌باشد .» هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1398/7/9 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است . رای هیات عمومی با عنایت به اینکه بر اساس مندرجات اساسنامه کانون توسعه و همیاری مهدهای کودک کشور که به تایید سازمان بهزیستی رسیده است، چگونگی برگزاری انتخابات و تعیین زمان انتخابات از اختیارات مجمع عمومی است و از طرفی بندهای ذیل ماده 26 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت ناظر به صلاحیت سازمان بهزیستی برای پروانه این‌گونه تشکلها می‌باشد و در مدافعات طرف شکایت دلیل و مدرکی که دال بر صلاحیت و اختیار سازمان بهزیستی در مداخله برای چگونگی انتخابات و زمان آن و انتخاب اعضای هیات‌مدیره باشد، ملاحظه نمی‌شود و با عنایت به اینکه دخالت دولت در خصوص معرفی اشخاص نیاز به اذن قانون‌گذار دارد لذا بخشنامه مورد شکایت خارج از حدود اختیارات وضع شده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود . رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری محمدکاظم بهرامی