رای شماره‌های 2988 الی 3011 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال مواد 2 و 3 مصوبه یکصد و دهمین جلسه مورخ 11/6/1393 شورای عالی هماهنگی ترافیک شهرهای کشور 2 - ابطال مواد 2 و 8 مصوبه شماره 2418 - 8/11/1396 و 10/11/1396 شورای اسلامی شهر تهران در خصوص تعیین نرخ عوارض تردد وسایل نقلیه در محدوده‌های مرکزی شهر تهران

شماره 9700816 – 16/11/1398 بسمه تعالی جناب آقای اکبرپور رئیس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه‌های 98099709058112988 الی 98099709058113011 مورخ 28/8/1398 جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد . مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری – مهدی دربین شماره دادنامه : 2988 الی 3011 تاریخ دادنامه : 28؍8؍1398 شماره پرونده‌های : 97؍2274، 97؍1686، 97؍1685، 97؍1683، 97؍1660، 97؍1659، 97؍817، 97؍816 97؍3401، 97؍3400، 97؍3399، 97؍3398، 97؍3397، 97؍3396، 97؍3395، 97؍3394، 97؍3393 98؍997، 97؍3501، 97؍3406، 97؍3405، 97؍3404، 97؍3403، 97؍3402 مرجع رسیدگی : هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکیان : 1 - پلیس راهنمایی و رانندگی ناجا 2 - دیوان محاسبات کشور 3 - اتحادیه اتومبیل کرایه تهران آقایان : 4 - امید محمدی 5 - محسن هدهدی 6 - سروج برفیان نماکردی 7 - حسن ابراهیمی 8 - جعفر محمدی 9 - منصور رحیمی 10 - محمدرضا امجدی پور 11 - حسن حسینی سیانکی 12 - هیبت اله عرب زاده - 13 - مسعود شاددل 14 - شهرام شریعت 15 - مجتبی بیات 16 - مهدی وحدتی 17 - بهروز حیدری و عیلرضا شهسواری 18 - داود خضر راحت خواه 19 - محمدجعفر تقی زاده 20 - محمودرضا حاجی نصراله 21 - ناصر محمدی 22 - یوسف محمدخانی 23 - محمد عبادتی نظرلو 24 - خانم : صدیقه غفاریان قهوه چی موضوع شکایت و خواسته : 1 - ابطال مواد 2 و 3 مصوبه یکصد و دهمین جلسه مورخ 11؍6؍1393 شورای عالی هماهنگی ترافیک شهرهای کشور 2 - ابطال مواد 8 و 2 مصوبه شماره 2418 - 8؍11؍1396 و 10؍11؍1396 شورای اسلامی شهر تهران در خصوص تعیین نرخ عوارض تردد وسایل نقلیه در محدوده‌های مرکزی شهر تهران گردش کار : الف ) دیوان محاسبات کشور به موجب شکایت نامه شماره 751؍20000 - 17؍6؍1397 ابطال مواد 2 و 3 مصوبه یکصد و دهمین جلسه مورخ 11؍6؍1393 شورای عالی هماهنگی ترافیک شهرهای کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که : " مطابق ماده 18 قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی مصوب 1389، تردد تمام یا بعضی از وسایل نقلیه موتوری در ساعات و محدوده‌هایی از شهر که از سوی راهنمایی و رانندگی و یا محیط زیست و یا شهرداریهای مربوطه، منطقه ممنوعه پیشنهاد می‌شود و مطابق ضوابط شورای عالی ترافیک به تصویب شورای عالی هماهنگی ترافیک استانها در تهران به تصویب شورای حمل‌ونقل و ترافیک شهر تهران می‌رسد ممنوع است اما در مواد 3 و 2 مصوبه مورد اعتراض، شهرداری تهران، به عنوان مرجع تصویب برای اجرای محدوده در شهر تعیین شده است و این امر، مغایر ماده 18 قانون یاد شده و خارج از حدود و اختیارات شورای عالی هماهنگی ترافیک شهرهای کشور می‌باشد ." متن مواد 2 و 3 مصوبه مورد شکایت به قرار زیر است : " ماده 2 - در صورتی که مدت زمان مورد نیاز برای اجرای محدوده‌های موقت به دلیل عملیات عمرانی کمتر از سه ماه باشد، مرجع تصویب برای تعیین شرایط اجرای محدوده و طرح مدیریت و هدایت جریان ترافیک و اصلاح خطوط حمل‌ونقل عمومی با رعایت مفاد مواد 211 و 212 آیین‌نامه راهنمایی و رانندگی شهرداری مربوطه خواهد بود . ماده 3 - در صورتی که مدت زمان مورد نیاز برای اجرای محدوده‌های نوع ( الف ) به دلیل عملیات عمرانی بیشتر از سه ماه باشد، مرجع تصویب برای تعیین شرایط اجرای محدوده و طرح مدیریت و هدایت جریان ترافیک و اصلاح خطوط حمل‌ونقل عمومی پس از تایید شهرداری، شورای هماهنگی ترافیک استان و در شهر تهران، شورای حمل‌ونقل و ترافیک شهر تهران است ." ب ) دیوان محاسبات کشور، پلیس راهنمایی و رانندگی ناجا، آقایان امید محمدی و مهدی وحدتی و محمودرضا حاجی نصرالله ابطال مواد 2 و 8 از مصوبه شماره 2418 - 8؍11؍1397 و 10؍11؍1397 شورای اسلامی شهر تهران با موضوع تعیین نرخ عوارض تردد وسایل نقلیه در محدوده‌های مرکزی شهر تهران را خواستار شده‌اند خلاصه همه شکایت‌های مذکور به قرار زیر است : " 1 - مطابق اصل 51 قانون اساسی، هیچ نوع مالیات وضع نمی‌شود مگر به موجب قانون . موارد معافیت و بخشودگی و تخفیف مالیاتی به موجب قانون مشخص می‌شود . 2 - بر اساس ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، دریافت هرگونه وجه، کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط وزارتخانه‌ها، موسسات و شرکتهای دولتی غیر از مواردی که در مقررات قانونی مربوط معین شده یا می‌شود . همچنین اخذ هدایا و کمک نقدی و جنسی در قبال کلیه معاملات اعم از داخلی و خارجی توسط وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی و شرکتهای دولتی و موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی، موسسات و شرکتهایی که شمول قانون بر آن‌ها مستلزم ذکر نام یا تصریح نام است و یا تابع قوانین خاص هستند ممنوع می‌باشد ... 3 - وفق ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده، برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارائه خدمات که در این قانون، تکلیف مالیات و عوارض آن‌ها معین شده است، همچنین برقراری عوارض به درآمدهای ماخذ محاسبه مالیات، سود سهام شرکتها، سود اوراق مشارکت، سود سپرده‌گذاری و سایر عملیات مالی اشخاص نزد بانکها و موسسات اعتباری غیر بانکی مجاز، توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع می‌باشد و به موجب ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران وظایف شورای اسلامی شهرها تعیین گردیده است . بنا به مراتب فوق، با عنایت به حکم ماده 18 قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی و احصاء وظایف شورای اسلامی شهرها مفاد مواد 2 و 8 مصوبه شماره 2418 - 8؍11؍1396 و 10؍11؍1396 شورای اسلامی شهر تهران مبنی بر تعیین عوارض وسایل نقلیه در هر یک از محدوده‌های موضوع مندرج در مصوبه از باب وضع هرگونه عوارض توسط هر مرجع دیگری غیر از مجلس شورای اسلامی ورود در حوزه تقنینی، خارج از حدود اختیارات قانونی شورای اسلامی شهر تهران ارزیابی و برخلاف مبانی احکام قانونی صدرالاشاره می‌باشد ." متن مواد 2 و 8 از مصوبه شماره 2418 - 8؍11؍1396 و 10؍11؍1396 شورای اسلامی شهر تهران به قرار زیر است : " متن ماده 2 : عوارض تردد وسایل نقلیه در هر یک از محدوده‌های موضوع این مصوبه در هر روز برابر است با حاصل‌ضرب نرخ پایه به مبلغ دویست هزار ریال ( با احتساب 20 % عوارض توسعه حمل‌ونقل دریایی ) ، در ضریب مربوط به محدوده تردد بر اساس جدول شماره یک، ضریب مربوط به ساعت تردد بر اساس جدول شماره 2، ضریب مربوط به میزان آلایندگی وسیله نقلیه بر اساس جدول شماره 3 و ضریب مربوط به زمان پرداخت بر اساس جدول شماره 4، تجویز ورود یا تردد وسایل نقلیه در محدوده‌های ممنوعه، مطابق ضوابط شورای حمل‌ونقل ترافیک تهران، منوط به پرداخت این عوارض است . ردیف محدوده تردد ضریب 1 محدوده طرح ترافیک ( حلقه اول ) 5؍1 2 محدوده زوج و فرد ( حلقه دوم ) 5؍0 جدول شماره 1 - ضریب مربوط به محدوده تردد تبصره 1 : در صورت ورود یا تردد وسایل نقلیه در هر دو محدوده طرح ترافیک و زوج و فرد، عوارض مربوط به ورود یا تردد در محدوده طرح ترافیک اخذ خواهد شد . ردیف ساعت تردد ضریب اولین ورود یا تردد آخرین خروج یا تردد 1 6 : 30 تا 10 قبل از 16 1 2 10 به بعد قبل از 16 7؍0 3 10 به بعد بعد از 16 1 4 6 : 30 تا 10 بعد از 16 5؍1 جدول شماره 2 – ضریب مربوط به ساعت تردد انچه وسیله نقلیه‌ای تنها در یکی از بازه‌های ساعات اوج ( 6 : 30 تا 10 یا 16 تا 19 ) رویت گردد، ضریب 1 و در صورتی که تنها در ساعات غیر اوج ( 10 تا 16 ) رویت گردد، ضریب 7؍0 اعمال خواهد شد . ردیف نوع وسیله نقلیه بر اساس میزان آلایندگی ضریب 1 وسایل نقلیه برقی یا هیبریدی 1؍0 2 وسایل نقلیه دارای گواهی معاینه فنی برتر 8؍0 3 سایر وسایل نقلیه دارای گواهی معاینه فنی معتبر 1 جدول شماره 3 - ضریب مربوط به میزان آلایندگی وسیله نقلیه ردیف زمان پرداخت ضریب 1 حین ورود یا تردد ( داشتن اعتبار کافی در حساب ) 8؍0 2 حین ورود یا تردد ( نداشتن اعتبار کافی در حساب ) 1 جدول شماره 4 - ضریب زمان پرداخت تبصره2 : شهرداری تهران مجاز است به منظور کنترل آلودگی هوا در شرایط وارونگی و تجاوز شاخص آلودگی از عدد 100 و همچنین رعایت سقف تعیین شده توسط شورای حمل‌ونقل و ترافیک شهر تهران جهت ورود و تردد وسایل نقلیه در محدوده‌های مصوب، نسبت به افزایش نرخ پایه موضوع این مصوبه، حداکثر به میزان پنجاه درصد ( 50 %) اقدام نماید . متن ماده 8 : در اجرای ماده 74 قانون شهرداری، شهرداری تهران موظف است به منظور جبران عوارض ناشی از ورود و تردد غیر مجاز خودروها در محدوده‌های موضوع این مصوبه، نسبت به شناسایی خودروهایی که عوارض موضوع این مصوبه را پرداخت نکرده‌اند اقدام و بدهی دارنده خودرو بابت عوارض پرداخت نشده را به آخرین نشانی وی نزد راهنمایی و رانندگی اعلام نماید . دارنده خودرو موظف است حداکثر ظرف 10 روز عوارض اعلام شده را به ترتیب مندرج در اعلامیه تشخیص عوارض پرداخت یا نسبت به آن نزد کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری اعتراض نماید . در صورت عدم اعتراض دارنده خودرو به عوارض تشخیص شده با تایید آن توسط کمیسیون موضوع ماده 77، عوارض قطعیت یافته و با اعلام شهرداری تهران به اداره راهنمایی و رانندگی، نقل و انتقال خودرو منوط به پرداخت دیون معوق دارنده خودرو به شهرداری تهران مطابق ماده 29 قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی مصوب 1389 خواهد بود . شهرداری تهران مجاز است در صورتی که دارندگان خودرو ظرف مدت 3 ماه از قطعیت عوارض مذکور و اعلام به آن‌ها از طریق یاد شده نسبت به پرداخت آن اقدام ننمایند با رعایت ترافیک تهران برسد ». مبین جایگاه این شورا و سیاستگذاری سایر شوراهای ذکر شده بر اساس مقررات این نهاد است . همچنین ماده 2 آیین‌نامه اجرایی ماده 7 قانون هوای پاک مصوب 1397 هیات وزیران نیز موید این امر است . بنابراین مواد 3 و 2 مصوبه مورد شکایت، فاقد هرگونه مغایرتی با قانون می‌باشد . مطابق بند 16 ماده 80 قانون شوراها مصوب 1375 با اصلاحات و الحاقات بعدی و تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387 و ماده 1 آیین‌نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شورای اسلامی شهر، بخش، شهرک موضوع قانون یاد شده، شورای اسلامی شهر دارای صلاحیت تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهری بوده و از این حیث صرف وضع عوارض در خصوص تعیین نرخ عوارض تردد وسایل نقلیه در محدوده‌های مرکزی شهر تهران، در صلاحیت شورا و موافق با موازین قانونی است . همچنین مواد 8 و 2 مصوبه مورد شکایت فاقد هرگونه مغایرتی با اصل 51 قانون اساسی و ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 است چرا که اصل 51 ناظر برمالیات است و موضوع عوارض محلی منصرف از اصل مذکور بوده و همچنین ماده 4 قانون ذکر شده نیز قابل تسری به شهرداریها به عنوان نهاد عمومی غیر دولتی نمی‌باشد . بنابراین مواد 8 و 2 از مصوبه مورد شکایت، مغایر قانون نبوده و موافق موازین قانونی تصویب شده است ." ج ) 1 - اتحادیه اتومبیل کرایه تهران آقایان : 2 - امید محمدی 3 - ناصر محمدی 4 - هیبت اله عرب زاده 5 - محمد عبادتی نظرلو 6 - محسن هدهدی 7 - سروج برفیان نماکردی 8 - حسن ابراهیمی 9 - جعفر محمدی 10 - منصور رجبی 11 - محمدرضا امجدی پور 12 - حسن حسینی سیانکی 13 - یوسف محمدخانی 14 - مسعود شاددل 15 - شهرام شریعت 16 - مجتبی بیات 17 - بهروز حیدری و علیرضا شهسواری 18 - داود خضر راحت خواه 19 - محمدجعفر تقی زاده 20 - خانم : صدیقه غفاریان قهوه چی به موجب دادخواست‌های تقدیمی جداگانه مدعی شده‌اند که در تصویب تعرفه عوارض و محدوده‌های طرح ترافیک نرخ تورم اعلامی از ناحیه بانک مرکزی رعایت نشده و میزان عوارض متناسب با درآمدهای اهالی تعیین نشده است و به همین جهت ابطال مصوبات را از حیث میزان آن درخواست کرده‌اند . در پاسخ به این شکایات، رئیس شورای اسلامی شهر تهران به موجب لایحه شماره 15985؍160 - 11؍6؍1398 اعلام کرده است که : " مطابق بند 16 ماده 80 « قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران » مصوب سال 1375 با اصلاحات و الحاقات بعدی، شوراهای اسلامی شهر می‌توانند با در نظر گرفتن سیاستهای عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود نسبت به تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهری و همچنین تغییر نوع و میزان آن اقدام نمایند . شاکی در بیان خواسته به صورت کلی اشاره نموده‌اند که « اخذ عوارض متناسب با تولیدات و درآمد اهالی محل » نیست و بدون ایفاد دلایل متقن و بدون استناد به آمارهای رسمی از مراجع صالح، صرفا به اشاره به شماره برخی از آرای صادره از دیوان عدالت اداری خواستار ابطال مصوبه شورا شده‌اند . در حالی که شورای اسلامی شهر تهران در تصویب لوایح عوارض و بهای خدمات، همواره میزان نرخ تورم اعلامی از سوی بانک مرکزی را به عنوان مرجع رسمی و صالح اعلام نرخ تورم مد نظر داشته و علاوه بر آن فرمانداری و استانداری مربوطه به عنوان نمایندگان رسمی دولت در اعلام و اعمال سیاستهای عمومی دولت تمامی مصوبات شورای اسلامی شهر تهران را مورد بررسی قرار می‌دهند و در صورت مشاهده مغایرت با سیاستهای عمومی دولت، از طریق ساز و کار پیش‌بینی شده در ماده 90 قانون فوق الذکر، نسبت به اعتراض به مصوبه مربوطه در هیات تطبیق مصوبات اقدام می‌نمایند . چنانچه همه ساله برخی مصوبات مربوط به عوارض و بهای خدمات مورد اعتراض نهادهای دولتی نظیر فرمانداری قرار گرفته و با عودت مصوبه مزبور به شورای اسلامی شهر، آن مصوبه مورد اصلاح قرار می‌گیرد ." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 28؍8؍1398 با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است . رای هیات عمومی الف : مطابق ماده 18 قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی مصوب سال 1389، مقرر شده است : « تردد تمام یا بعضی از وسایل نقلیه موتوری در ساعات و محدوده‌هایی از شهر که از سوی راهنمایی و رانندگی و یا محیط زیست و یا شهرداریهای مربوطه، منطقه ممنوعه پیشنهاد می‌شود و مطابق ضوابط شورای عالی ترافیک به تصویب شورای عالی هماهنگی ترافیک استانها در تهران به تصویب شورای حمل‌ونقل و ترافیک شهر تهران می‌رسد ممنوع است ...» نظر به اینکه در ماده 2 مصوبات یکصد و دهمین جلسه شورای عالی هماهنگی ترافیک شهرهای کشور، تعیین شرایط برای اجرای محدوده‌های موقت ترافیکی به دلیل عملیات عمرانی کمتر از 3 ماه را به تصویب شهرداری موکول کرده و حال آن که مطابق ماده 18 قانون مذکور حسب مورد شورای عالی هماهنگی ترافیک استانها و یا در تهران شورای عالی هماهنگی ترافیک شهر تهران بایستی این شرایط را تصویب کند، ماده 2 از مصوبه مذکور به علت مغایرت با ماده 18 قانون یاد شده مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود . در ماده 3 از مصوبه مورد اعتراض نیز هر چند مقرر شده اگر زمان عملیات عمرانی بیش از 3 ماه باشد شورای هماهنگی ترافیک استانها و در تهران شورای حمل‌ونقل و ترافیک شهر تهران نسبت به تعیین محدوده موقت تردد اقدام کند ولی چون مفهوم مخالف آن این است که اگر برای عملیات عمرانی کمتر از 3 ماه زمان در نظر گرفته شده باشد به حکم ماده 2 عمل خواهد شد، مفهوم مخالف ماده 3 نیز به جهت مغایرت با ماده 18 قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود . ب : مطابق ماده 18 قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی مصوب سال 1389 شورای عالی هماهنگی ترافیک استانها و شورای عالی هماهنگی ترافیک شهر تهران ( حسب مورد ) صلاحیت دارد که ساعات و محدوده‌هایی از شهر را به عنوان منطقه ممنوعه تصویب کند و تردد تمام یا بعضی از وسایل نقلیه موتوری در ساعات و محدوده‌های ممنوعه نهی شده است و نیروی انتظامی موظف است برای متخلف از این حکم، قبض جریمه عبور ممنوع صادر کند و به او اخطار کند که از محدوده طرح ترافیک خارج شود . نظر به اینکه شورای عالی هماهنگی ترافیک شهر تهران برای محدوده‌های ترافیکی حلقه اول و دوم ظرفیت خودرو مجاز در روز را پیش‌بینی کرده است که از طریق خرید مجوز طرح ترافیک امکان ورود به محدوده‌های مذکور را دارند، تردد مازاد بر سقف مذکور، غیر مجاز محسوب می‌شود و شورای اسلامی شهر تهران نمی‌تواند ولو با فروش مجوز طرح ترافیک، امکان ورود خودروهای مازاد بر سقف تعیین شده توسط شورای عالی هماهنگی ترافیک شهر تهران به محدوده‌های ممنوعه را صادر کند . با توجه به مراتب حکم ماده 2 مصوبات شماره 2418 - 8؍11؍1396 و 10؍11؍1396 شورای اسلامی شهر تهران در حدی که ناظر بر فروش مجوز طرح ترافیک مازاد بر سقف شورای عالی هماهنگی ترافیک شهر تهران می‌باشد مغایر ماده 18 قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود . ج : حکم ماده 8 مصوبات مورد اعتراض در حدی که ناظر بر دریافت عوارض ورود به محدوده طرح ترافیک علاوه بر جریمه موضوع ماده 18 قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی است در مواردی که سقف تعیین شده توسط شورای عالی هماهنگی ترافیک شهر تهران برای ورود به محدوده‌های طرح ترافیک حلقه اول و دوم پر شده است، مغایر ماده 18 قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود ./ هیات عمومی دیوان عدالت اداری معاون قضایی دیوان عدالت اداری - مرتضی علی اشراقی